CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 10 MARS 1977 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Les requérantes dans les présentes affaires jointes sont des productrices de sucre de canne des départements français d'outre-mer de la Martinique et de la Guadeloupe.
Tandis que, dans les régions européennes de la Communauté, les betteraves à sucre sont récoltées à peu près au cours de la période comprise entre septembre et décembre de chaque année — période qui est aussi celle de la récolte de canne à sucre dans le département fançais d'outremer de la Réunion — la récolte de canne à sucre à la Martinique et à la Guadeloupe a lieu dans les quatre à cinq premiers mois de l'année. La vente du sucre obtenu de chaque récolte commence donc les zones européennes de
culture de la betterave à sucre et à la Réunion en automne de chaque année, tandis qu'à la Martinique et à la Guadeloupe elle débute au printemps.
Le règlement 1009/67 du Conseil du 18 décembre 1967, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO no 308 du 18 décembre 1967, p. 1), qui était applicable jusqu'au 30 juin 1975 et qui a été remplacé par le règlement 3330/74 du Conseil du 19 décembre 1974 (JO L 359, p. 1), n'a pas tenu compte du cycle de croissance différent que nous avons mentionné, de la betterave à sucre d'une part et de la canne à sucre dans les Antilles françaises d'autre part. Selon l'article 2,
paragraphe 2, du règlement 1009/67, le prix indicatif valable pour le sucre blanc d'une qualité type est fixé chaque année avant le 1er août pour la campagne sucrière débutant le 1er juillet de l'année suivante. En outre, pour le sucre blanc d'une qualité type auquel le prix indicatif est également applicable, un prix d'intervention est fixé annuellement pour la zone la plus excédentaire de la Communauté de même que, selon l'article 3, paragraphe 2, des prix d'intervention dérivés, en tenant compte
des différences régionales de prix du sucre.
En réalité, depuis l'entrée en vigueur de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre le 1er juillet 1968, le Conseil a chaque fois fixé au printemps de chaque année, en général en avril, le prix applicable à la campagne sucrière commençant le 1er juillet de la même année. Pour les Antilles françaises, cela signifiait que le prix était fixé au cours de leur campagne (sucrière) pour la production vendue pendant la campagne (sucrière) suivante. Les producteurs de la Martinique et de la
Guadeloupe devaient donc vendre une partie considérable de leur production en prenant pour base l'ancien prix d'intervention, tandis que les producteurs européens bénéficiaient déjà des nouveaux prix pour l'ensemble de leur production.
Une modification n'a été introduite ici que par le règlement 3330/74. Certes, ce règlement a conservé en principe le système de la campagne sucrière unique et de la fixation uniforme des prix, mais à l'article 3, paragraphe 6, alinéa 2, il a toutefois disposé:
«Pour les départements français de la Guadeloupe et de la Martinique, les prix dérivés fixés pour ces départements, pour une campagne sucrière déterminée, sont applicables à leur production de sucre effectuée pendant l'année civile au cours de laquelle débute la campagne sucrière».
Selon l'article 49, paragraphe 2, alinéa 2, du règlement 3330/74, cette réglementation spéciale est applicable à partir du 1er janvier 1975.
En conclusion, cette réglementation signifie que les producteurs de sucre des Antilles françaises peuvent désormais vendre l'ensemble de leur production en prenant pour base les nouveaux prix fixés durant leur propre campagne (sucrière).
Par leur requête introduite le 29 juin 1976, les requérantes demandent que le Conseil et la Commission soient condamnés, en tant que co-débiteurs solidaires, à réparer le préjudice qui leur a été soi-disant causé durant les campagnes sucrières 1971-1972, 1972-1973, 1973-1974 et 1974-1975. Elles calculent ce préjudice en partant de la différence entre les prix d'intervention qui leur étaient applicables d'après le règlement 1009/67 au cours des campagnes sucrières en question et les prix
d'intervention qui auraient dû être appliqués si le règlement 3330/74 avait été déjà applicable au cours des campagnes sucrières en question.
A l'appui de leur demande, elles exposent que le régime de fixation des prix découlant du règlement 1009/67 était illégal, qu'en tout cas l'exercice de leur activité réglementaire par le Conseil et par la Commission a été constitutif d'une faute de nature à engager la responsabilité de la Communauté et que, même en l'absence de toute illégalité et de toute faute, elles ont subi, du fait de la réglementation communautaire, un préjudice anormal, direct et spécial ouvrant droit à réparation.
Reprenons ces différents points.
I — Nous examinerons tout d'abord conjointement le grief tiré de la prétendue illégalité du règlement 1009/67 et de la faute que constituerait l'exercice de leur activité réglementaire par le Conseil et par la Commission.
Le Conseil estime qu'il n'est pas possible d'examiner le bien-fondé d'un recours en réparation sur la base de moyens qui se situent normalement dans le cadre d'un recours en annulation parce qu'un tel recours en annulation serait aussi bien tardif qu'irrecevable en tant que dirigé par des particuliers contre un règlement de portée générale. Cette thèse ne saurait être retenue.
Le moyen tiré de l'illégalité invoquée par les requérantes à l'appui de leur demande ne peut pas être déclaré irrecevable, puisque ce moyen est invoqué au soutien d'une demande en réparation autonome, elle-même recevable.
Le problème est plutôt de savoir jusqu'où peut aller le contrôle du juge quand il apprécie la légalité d'un acte communautaire — en l'espèce un règlement de base du Conseil — ou les conditions de l'exercice par cette institution de son pouvoir réglementaire, dont les requérantes prétendent qu'il serait à l'origine du préjudice qu'elles allèguent.
A cet égard, il faut noter qu'elles invoquent une violation patente du traité ou des règles de droit relatives à son application, en particulier du principe de la protection de la confiance légitime des administrés, normalement fondés à attendre une application correcte des normes du traité et du droit dérivé. Que les administrés puissent nourrir une confiance légitime dans l'application correcte du traité, c'est l'évidence. La violation de la protection que mérite cette confiance ou le retard,
constitutif d'une faute, apporté à corriger une telle violation ne se distinguent pas de la violation des règles mêmes posées par le traité et par la réglementation dérivée.
En l'occurrence, les requérantes précisent elles-mêmes que les principes à respecter seraient posés par les articles 39, paragraphe 1, b) (garantie d'un niveau de vie équitable à la population agricole) et 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité CEE (exclusion de toute discrimination entre producteurs), principes d'ailleurs rappelés par le règlement 1009/67 lui-même.
Mais ces deux principes doivent par ailleurs se concilier avec les autres buts de la politique agricole commune fixés dans l'article 39, paragraphe 1, et surtout avec le principe de l'unité du marché, de l'unicité et de l'annualité de la campagne de commercialisation (article 40, paragraphe 3, alinéa 3) et du principe de la responsabilité financière commune des États membres qui en est le corollaire (article 40, paragraphe 4).
L'article 40, paragraphe 4, du traité prévoit la création du Fonds d'orientation et de garantie agricoles (FEOGA). En application de cette disposition, le règlement du Conseil 25 (JO no 30 du 20 avril 1962, p. 991) a établi le principe du financement communautaire fonde sur «l'existence de prix unifiés et plus généralement d'une politique communautaire». Ce principe a été confirmé par le règlement 729/70 (JO L 94 du 28 avril 1970, p. 13). L'article 227, paragraphe 2, alinéa I, du traité exclut
formellement l'application de l'article 40, pararaphe 4, aux départements français d'outre-mer, mais le deuxième alinéa ouvrait au Conseil la possibilité de rendre applicable cette disposition à ces départements. Cette institution n'a pas fait un usage généralisé de cette possibilité.
Le champ d'application du FEOGA, section garantie, avait été toutefois étendu aux départements d'outre-mer en ce qui concerne le sucre à partir du 1er juillet 1968 (article 43, paragraphe 2, du règlement 1009/67). Le système de prix unifiés pour toute la Communauté, de même que tous les mécanismes des organisations communes de marché: restitutions, prélèvements, aides compensatoires, etc., s'appliquaient incontestablement aux DOM et on peut dire que, pour ce produit, la politique commune
atteignait, dès 1968, un haut degré d'achèvement. La pierre angulaire de cette réglementation est constituée par le principe de l'unicité de la campagne de commercialisation et de l'unicité des prix.
Une rupture de l'unicité de la campagne de commercialisation aurait risqué d'entraîner de graves inconvénients. L'existence d'une politique commune, et notamment d'un système de prix unifiés, peut être compromise par l'introduction de campagnes de commercialisation différentes pour deux produits — sucre brut de canne et sucre brut de betterave — qui proviennent bien de plantes à cycle végétatif différent, mais dont l'usage au stade final ne peut être distingué ou qui sont entièrement
substituables.
Le choix d'une réglementation qui, tout en conservant en principe le système de la campagne unique et des prix uniformes, cherche à résoudre les problèmes résultant des conditions climatiques différentes des diverses régions de production du sucre, constitue une décision de politique économique relevant du domaine normatif pour laquelle une large marge d'appréciation est laissée aux institutions de la Communauté. Ici, la responsabilité extra-contractuelle de la Communauté pour le dommage que le
particulier a subi du fait des conséquences de l'acte normatif ne peut être engagée que par une violation suffisamment qualifiée d'une règle juridique supérieure, protégeant les particuliers (voir par exemple l'arrêt du 13 juin 1972 dans les affaires jointes 9 et 11-71 — Grands Moulins de Paris, Recueil 1972, p. 391).
Si nous considérons selon ces points de vue les dispositions du traité citées par les requérantes, on peut tout de suite éliminer de nos recherches l'article 39, paragraphe 1, b), du traité CEE, car cette disposition ne constitue pas une règle de protection des particuliers. L'article 39, paragraphe 1, fixe les buts de la politique agricole commune et rassemble une série d'exigences qui — considérées séparément — pourraient paraître contradictoires. La tâche des institutions est d'harmoniser ces
exigences et ces buts dans la politique agricole commune; pour ce faire, elles en rabattent çà et là nécessairement et même, comme la Cour de justice l'a déclaré dans son arrêt du 24 octobre 1973 rendu dans l'affaire 5-73 — Balkan-Import-Export — (Recueil 1973, p. 1091), elles doivent le cas échéant accorder à l'un d'entre eux la prééminence temporaire qu'imposent les faits ou circonstances économiques. Il est évident que déjà de par sa nature, une telle disposition n'est pas une règle de
protection que les particuliers peuvent invoquer. A cela s'ajoute que l'article 39, paragraphe 1, b), parle d'une manière très générale du but visant à assurer un niveau de vie équitable à la population agricole; on ne peut en aucune manière y voir, comme le pensent les requérantes, la garantie d'un revenu déterminé.
En ce qui concerne l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité CEE, la Cour de justice a déjà reconnu à plusieurs reprises dans sa jurisprudence que l'interdiction de discrimination qu'il renferme constitue une règle de protection que les particuliers peuvent invoquer. Toutefois — pour anticiper sur la conclusion — cette disposition n'a pas été violée par le règlement 1009/67 en ce qui concerne les requérantes.
Ici, l'élément essentiel est tout d'abord la manière dont, selon l'article 3, paragraphe 4, du règlement 1009/67, les prix d'intervention pour les départements français d'outre-mer sont calculés. Ces prix sont dérivés du prix d'intervention italien du sucre blanc, donc du prix d'intervention supérieur valable pour une zone déficitaire déclarée, après déduction des frais de transport vers l'Italie. Le prix d'intervention du sucre brut de canne est calculé à partir du prix d'intervention du sucre
blanc applicable pour chaque département en tenant compte d'une marge de transformation et d'un rendement forfaitaire pour la qualité type (92 %). Le résultat est que le prix d'intervention pour les Antilles françaises est toujours supérieur à celui des pays européens, excepté l'Italie.
En outre, toute une série de mesures ont été prises qui devaient, dans la mesure du possible, compenser les désavantages qui résultent, pour les Antilles françaises, du règlement 1009/67, en raison des conditions climatiques et économiques différentes. Nous nous limiterons à mentionner les mesures suivantes prises au niveau communautaire.
Le règlement 911/69 du Conseil du 13 mai 1969 (JO L 118 du 17 mai 1969, p. 1) reconnaît que «les rapports économiques qui existent entre les départements français d'outre-mer et l'Europe nécessitent l'écoulement en Europe d'une quantité minimale de sucre desdits départements». Pour compenser partiellement les frais d'approche des sucres de canne, qui étaient totalement remboursés dans l'organisation nationale antérieure à l'organisation commune, et maintenir les prix à la consommation à un
niveau satisfaisant dans la partie méridionale de la France, le gouvernement français a été autorisé, en application de l'article 9, paragraphe 7, premier tiret, du règlement 1009/67, à verser des aides nationales dégressives jusqu'au 1er juillet 1973, dans la limite d'un tonnage annuel de 250000 tonnes de sucre brut en provenance des départements français d'outre-mer, raffiné sur son territoire, plus précisément dans les ports de Marseille, Bordeaux et Nantes.
A la suite de l'élargissement de la Communauté, cette aide nationale a été relayée par l'octroi d'une aide communautaire à toutes les raffineries utilisant les sucres de canne des départements d'outre-mer: pour atténuer les distorsions de marge entre les raffineries portuaires françaises et italiennes utilisant des sucres de canne des DOM (environ 400000 tonnes), d'une part, et les raffineries britanniques faisant appel aux sucres du Commonwealth, d'autre part, les raffineries continentales ont
bénéficié, à compter du 1er février 1973 et jusqu'au 28 février 1975, d'une aide communautaire compensatoire dégressive (règlement 239/73 du Conseil du 31 janvier 1973, JO L 29 du 1er février 1973, p. 14).
Pour la campagne 1973-1974, les vendeurs de sucre brut ont pu bénéficier, pour le sucre produit et vendu au cours de cette campagne, d'un supplément minimum de 1,25 unité de compte par quintal de sucre blanc, payé par les raffineurs en application de l'article 2 du règlement 834/74 de la Commission du 5 avril 1974 (JO L 99 du 9 avril 1974, p. 15).
Dans la mesure où, compte tenu du calcul particulier du prix d'intervention et des mesures complémentaires exposées, il subsisterait encore certains desavantages minimes pour les requérantes — ce que nous ne croyons pas — ils seraient justifiés par l'intérêt public supérieur que constitue le maintien en principe des éléments essentiels d'une organisation commune du marché du sucre, c'est-à-dire l'unité de la campagne et l'unité du système des prix.
D'un autre côté, l'aménagement du système dont le règlement 3330/74 a fait bénéficier les producteurs des îles et le moment où ce changement est intervenu s'expliquent et se justifient aisément. Il est indubitable que, «dans le passé, l'existence de difficultés dans l'écoulement des sucres produits dans les DOM a été reconnue et que ces difficultés subsistent», ainsi que le dit le règlement du Conseil du 22 juin 1976, 1491/76 (JO L 167 du 26 juin 1976, p. 17).
Le Royaume-Uni a demandé, lors de son adhésion au Marché commun, pour le sucre en provenance des pays et territoires exportateurs visés dans l'accord du Commonwealth sur le sucre (protocole no 17) et des pays indépendants en voie de développement du Commonwealth, situés en Afrique, dans l'Océan indien, dans l'Océan pacifique et dans les Antilles, un traitement aussi favorable que possible (protocole no 22). En outre, l'application de la convention de Lomé, conclue entre la Communauté économique
européenne et quarante-six États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, risquait d'ajouter aux difficultés des départements français d'outre-mer, en raison de l'accès très large des produits agricoles de ces États, et de renforcer la concurrence qui affecte la production — notamment de sucre — de ces départements.
Enfin, le règlement 1009/67 n'avait, dans certaines de ses dispositions, qu'un caractère transitoire et, selon l'article 22, paragraphe 2, seul le régime définitif ne devait comporter plus aucune discrimination ni différenciation de prix entre producteurs.
En résumé, il faut constater que le règlement 1009/67 ne viole pas de règle ou de principe juridique supérieur protégeant les particuliers. Ni son adoption, ni son maintien jusqu'à la promulgation du règlement 3330/74 ne constituent une faute de service du Conseil ou de la Commission susceptible d'entraîner une obligation d'indemnisation à l'égard des requérantes.
II — Il reste à examiner si la demande des requérantes peut être fondée sur une éventuelle responsabilité de la Communauté à raison du règlement 1009/67, même en l'absence de toute illégalité et de toute faute, en raison d'un préjudice anormalement grave, direct et spécial. A supposer qu'un tel principe général soit commun aux droits des Etats membres, encore resterait-il à prouver et à chiffrer la gravité du préjudice allégué et à démontrer que ce préjudice est spécial et qu'il existe un lien
direct de cause à effet entre l'agencement des dispositions réglementaires incriminées et ce préjudice.
Sur ce terrain de la juste indemnisation ou de la réparation équitable d'un préjudice anormalement grave, il faudrait dresser un bilan des avantages et des inconvénients que la réglementation communautaire a pu apporter aux producteurs des îles, en tenant compte aussi du phénomène d'«érosion monétaire» que la Communauté n'a pas les moyens de maîtriser parfaitement. Il faudrait également tenir compte du contexte national et du système de fiscalité locale.
Nous connaissons les désavantages; mais les avantages, sur lesquels les réquerantes sont évidemment beaucoup plus discrètes, existent aussi. Si, d'un certain point de vue, l'échéance de la fixation des prix communautaires comportait une «rupture de l'égalité devant les avantages publics» pour les requérantes, cette fixation s'est accompagnée de toute une panoplie de mesures qui étaient de nature à corriger la situation de relative inégalité où elles ont pu se trouver. Nous avons exposé dans le
détail la nature de ces mesures dans le cadre du grief de discrimination allégué par les requérantes et nous nous permettons de nous y référer.
L'existence même d'un préjudice anormalement grave résultant de la prise en considération tardive des intérêts des producteurs de sucre de la Guadeloupe et de la Martinique dans le mode de fixation des prix communautaires ne nous paraît donc pas établi et cette constatation devrait nous permettre de nous dispenser de rechercher s'il existe un lien de «causalité adéquate» entre la réglementation communautaire et le préjudice allégué.
III — Nous ne pouvons que conclure au rejet des requêtes et à ce que les requérantes supportent les dépens.
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( 1 ) Traduit de l'allemand.
