CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 3 MAI 1979 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Le requérant, dans l'affaire à propos de laquelle nous présentons aujourd'hui nos conclusions, est entré au service des Communautés le 1er mai 1975 en qualité de directeur avec le grade A 2, conformément à l'article 29, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires, et il a été affecté au Centre commun de recherches d'Ispra. Une décision du 28 septembre 1977 a mis fin à ses fonctions à compter du 1er novembre 1977 en application de l'article 50, alinéa 1, du statut des fonctionnaires, ainsi rédigé:
«Tout fonctionnaire titulaire d'un emploi des grades A 1 et A 2 peut se voir retirer cet emploi dans l'intérêt du service par décision de l'autorité investie du pouvoir de nomination».
En conséquence, le requérant a reçu l'indemnité prévue à l'article 50, alinéa 3, et à l'annexe IV au statut des fonctionnaires à propos de laquelle l'article 50, alinéa 5, dispose:
«L'indemnité ainsi que la dernière rémunération globale visées à l'alinéa précédent sont affectées du coefficient correcteur fixé pour le dernier lieu d'affectation du fonctionnaire.»
Le requérant, s'étant, après la cessation de ses fonctions, installé à Bruxelles, ville dans laquelle il avait son domicile au momenbt de son entrée au service des Communautés — il y travaillait depuis plusieurs années pour une entreprise privée — estime que l'indemnité mentionnée devrait être versée en francs belges, et cela sans conversion préalable en lires italiennes selon la parité du 1er janvier 1965. L'administration ayant refusé de le faire, il a adressé, le 17 janvier 1978, une réclamation
formelle à l'autorité investie du pouvoir de nomination, qui l'a rejetée comme non fondée, par décision du 20 avril 1978. Le requérant s'est donc adressé à la Cour de justice le 19 juillet 1978 en demandant qu'il plaise à celle-ci:
1. dire nul et de nul effet le rejet explicite opposé le 20 avril 1978 par la partie adverse au requérant;
2. déclarer et arrêter que celui-ci a droit au paiement de ses indemnités, tant principales qu'annexes, en francs belges;
3. déclarer et arrêter que la partie adverse devra redresser le compte du requérant, éventuellement sous le contrôle de la Cour et
4. condamner la Commission à payer les arriérés dus, soit, sous réserve de parfaire en cours d'instance, 200000 francs belges.
Ce litige appelle de notre part les observations suivantes:
1. Effectivement, l'article 50 du statut des fonctionnaires ne dit pas — et à cet égard le requérant a certainement raison — dans quelle monnaie l'indemnité due au fonctionnaire licencié doit être payée.
a) La Commission estime qu'il ne s'agit pas d'une véritable lacune de la loi. Au contraire, il serait possible de tirer un principe général des dispositions du droit du personnel en la matière, et l'on serait donc amené à procéder de la même manière lors du paiement de l'indemnité au titre de l'article 50 du statut des fonctionnaires.
Ainsi, on pourrait déduire de l'article 63 du statut des fonctionnaires que la rémuné ration est exprimée en francs belges et qu'elle est payée dans la monnaie du pays où le fonctionnaire exerce ses fonctions. Un élément important serait la fixation, pour chaque pays membre, d'un coefficient correcteur ayant pour fonction de compenser les différences existantes dans le niveau du coût de la vie et de tenir compte aussi de l'évolution différente des monnaies; il serait appliqué selon le lieu de
l'affectation. Dans le cas où le versement de la rémunération ne serait pas effectué en francs belges, il faudrait procéder à la conversion à l'aide des parités du 1er janvier 1965.
Il en aurait été de même en vertu de plusieurs règlements, relatifs à des mesures particulières concernant la cessation anticipée des fonctions, qui étaient apparues nécessaires lors de la fusion des exécutifs communautaires et de l'adhésion de trois nouveaux États membres (règlement no 259/68 du 29 février 1968, JO no L 56 du 4 mars 1968, page 1; règlement no 2530/72 du 4 décembre 1972, JO no L 272 du 5 décembre 1972, page 1, et règlement no 1543/73 du 4 juin 1973, JO no L 155 du 11 juin
1973, page 1). En ce qui concerne l'indemnité dégressive à verser aux fonctionnaires ayant fait l'objet d'une mesure de cessation définitive des fonctions, les deux règlements cités en dernier lieu disposent expressément qu'elle est exprimée en francs belges, qu'elle est affectée du coefficient correcteur du pays dans lequel le bénéficiaire a sa résidence et qu'elle est payée dans la monnaie du pays de résidence, les parités du 1er janvier 1965 visées à l'article 63, alinéa 3, du statut des
fonctionnaires étant déterminantes dans le cas d'un paiement dans une monnaie autre que le franc belge. Par opposition, le règlement no 259/68 s'est limité, il est vrai, à déclarer déterminant le coefficient correcteur de la résidence; mais dans la pratique, le versement serait toujours effectué dans la monnaie du pays de résidence et selon les parités de l'article 63 du statut des fonctionnaires.
Enfin, le régime des pensions se situerait lui aussi sur ce plan dans la mesure où, selon l'article 82 du statut des fonctionnaires, le montant exprimé en francs belges est affecté du coefficient correcteur du domicile. Ici cependant s'appliquerait la particularité inhabituelle de la possibilité du choix de la monnaie, pour le paiement, conformément à l'article 45 de l'annexe VIII au statut des fonctionnaires, c'est-à-dire — les parités du 1er janvier 1965 étant également déterminantes ici —
soit la monnaie du pays d'origine, soit celle de la résidence, soit celle du siège de l'institution auprès de laquelle le fonctionnaire a exercé ses fonctions en dernier lieu.
De tous ces éléments, la Commission tire le principe général que les rémunérations exprimées en francs belges sont payées dans la monnaie du lieu d'affectation ou de la résidence, selon le coefficient correcteur appliqué, et qu'en cas de paiement dans une autre monnaie que le franc belge, la conversion est effectuée selon les parités du 1er janvier 1965. L'existence d'un rapport étroit entre la monnaie dans laquelle le paiement a lieu et le caractère déterminant du coefficient correcteur — du
lieu d'affectation ou de la résidence — constituerait donc un élément essentiel. Dans la mesure où le régime des pensions s'en écarte, il devrait être laissé de côté comme exorbitant. En ce qui concerne les modalités de paiement, ce régime ne se prêterait pas à une généralisation, mais devrait au contraire être interprété restrictivement, parce qu'il s'agirait de dispositions d'exception. A cet égard, il serait particulièrement intéressant que, dans ses conclusions relatives à l'affaire 28/74
(Fabrizio Gillet contre Commission, arrêt du 16 mars 1975, volume 1975, page 463), l'avocat général Mayras ait exprimé l'avis qu'il faudrait réviser le régime du paiement des retraites, en ce sens que toute pension affectée d'un coefficient correcteur devrait être obligatoirement payée dans la monnaie du pays dont le coefficient est pris en considération.
b) Le requérant soutient, au contraire, que le régime de l'article 50 du statut des fonctionnaires, défectueux quant aux modalités de paiement, devrait être judicieusement complété. A cet égard, il faudrait considérer que l'on n'avait tout d'abord songé, pour lui, qu'à un interim à Ispra. Il faudrait éviter notamment d'aboutir en quelque sorte à pénaliser les fonctionnaires qui, après application de l'article 50, ont déplacé leur domicile d'un autre État membre vers la Belgique et qui, si l'on
observe les principes appliqués par la Commission à l'égard de fonctionnaires qui ont effectué leur carrière au siège principal des Communautés, se trouvent victimes d'une discrimination du fait qu'ils reçoivent en francs belges une indemnité inférieure de 30 à 40 %. Du fait que l'indemnité est payée à la place du traitement, un recours à l'article 63 dans toutes ses parties et donc pas seulement à son alinéa 3 entrerait en considération, étant donné que, eu égard à l'obligation de résidence
prévue à l'article 20 du statut des fonctionnaires, on pourrait sans difficulté parler à l'alinéa 2 de «résidence» au lieu du pays où le fonctionnaire exerce ses fonctions. Il serait également concevable d'appliquer par analogie les dispositions spéciales déjà mentionnées relatives à la cessation anticipée des fonctions ou au régime des pensions — puisque l'indemnité au titre de l'article 50 constitue en quelque sorte une pension anticipée. En effet, de tous ces régimes — comme aussi de
l'article 63, en modifiant sa rédaction de manière appropriée — il serait possible de tirer le principe qu'en ce qui concerne le choix du coefficient correcteur et de la monnaie dans laquelle le versement est effectué, c'est la résidence qui importe.
2. En considérant ces exposés, nous avons tout d'abord l'impression qu'aucun élément déterminant ne peut être tiré de la remarque, faite antérieurement et incidemment par le requérant, selon laquelle il n'aurait été envoyé à Ispra que pour assumer des fonctions provisoires et pour exécuter des programmes temporaires.
D'une part, la Commission a combattu énergiquement cette allégation et celle qui lui est connexe, selon laquelle le poste en question n'aurait été pourvu à Ispra qu'à titre intérimaire. Elle souligne qu'en tant que «directeur des projets approuvés», le requérant a exercé des fonctions tout à fait permanentes — coordination des différents projets. En outre, le poste a été occupé pour la première fois par lui et après la cessation de ses fonctions, en octobre 1977, un avis de concours a été publié
en vue de le pourvoir à nouveau.
D'autre part, il est sans importance, à notre avis, que des tâches n'aient été assumées que provisoirement ou que des fonctions permanentes aient été exercées. Le seul élément important est que le requérant ait été nommé fonctionnaire quoique dans un grade qui n'assure pas la même stabilité que des grades inférieurs. Le seul point à examiner est donc de savoir quelles sont les conséquences qui en découlent dans le cas d'une cessation anticipée des fonctions au titre de l'article 50, à propos de
laquelle le requérant a d'ailleurs lui-même déclaré autre part qu'elle s'était produite parce que des difficultés avaient surgi entre lui et son supérieur. L'article 50 ne mentionnant pas la possibilité d'effectuer une différenciation, ces conséquences ne peuvent être que globales; il est donc possible, sans trahir le texte de la disposition, de ne pas prendre en considération la durée du lien statutaire, que l'on pouvait escompter lorsqu'il s'est constitué.
Toutefois, il n'est pas douteux que les affirmations du requérant relatives au préjudice qu'il a subi du fait qu'il n'est pas resté en Italie, pays où le coût de la vie est moins élevé, mais qu'il a transféré son domicile à Bruxelles, ville où il exerçait déjà une activité professionnelle et où il s'est efforcé de reprendre une vie active après avoir cessé ses fonctions auprès des Communautés, sont impressionnantes. Les tableaux établis à ce sujet par la Commission font clairement apparaître de
quels ordres de grandeur il s'agit, lorsque l'on compare la situation du requérant avec celle de fonctionnaires dont le lieu d'affectation est Bruxelles et qui sont restés dans cette ville après la cessation de leurs fonctions en application de l'article 50. Comme nous l'avons déjà dit, avec la méthode appliquée par la Commission (prise en considération du coefficient correcteur italien et conversion selon la parité du 1er janvier 1965), l'indemnité du requérant est inférieure de 30 à 35 % à
celle d'un fonctionnaire comparable dont l'ancien lieu d'affectation était Bruxelles. Il est évident que cela est peu satisfaisant, à moins que l'on considère comme normal qu'un fonctionnaire demeure dans son lieu d'affectation après avoir cessé ses fonctions. Toutefois, il se peut que ce soit juste dans le cas de l'application de l'article 41 du statut des fonctionnaires — où un régime analogue est prévu — parce qu'ici — ces fonctionnaires ayant, comme nous le savons, un droit de priorité à la
réintégration — cela n'aboutit pas à mettre entièrement fin au lien statutaire.
Toutefois — disons-le tout de suite —, nous avons le sentiment que ce résultat, que le requérant trouve, avec raison, peu satisfaisant, ne peut pas être évité en recourant à des systèmes comme ceux qu'il a développés au cours de la procédure.
a) En ce qui concerne l'article 63, il n'est pas possible d'éviter qu'il déclare expressément dans son alinéa 2:
«Elle (c'est-à-dire la rémunération) est payée dans la monnaie du pays où le fonctionnaire exerce ses fonctions».
Cette disposition ne s'applique donc pas à des cas comme celui-ci, précisément parce qu'il s'agit d'un ancien fonctionnaire, qui n'exerce plus d'activité au sein des Communautés. D'autre part, il ne nous semble pas convenable de parler, comme le propose le requérant, de «résidence» au lieu de «fonctions». Même si l'article 20 du statut des fonctionnaires prévoit l'obligation pour ceux-ci de résider au lieu de leur affectation ou à une distance telle de celui-ci qu'ils ne soient pas gênés dans
l'exercice de leurs fonctions, la distinction entre lieu d'affectation et résidence a cependant un sens; en tout cas, déclarer dans une disposition du statut — qui, par ailleurs, distingue soigneusement lieu d'affectation et résidence — que ces notions sont tout simplement interchangeables, va au-delà d'une interprétation admissible du texte.
b) Quant à l'application par analogie du régime des pensions, d'une part, nous nous référons, au contraire, à la nature complètement différente de l'indemnité prévue à l'article 50 du statut des fonctionnaires et à son calcul qui s'écarte entièrement du régime des pensions. D'autre part, nous rappelons ce que nous avons déjà dit à propos de son caractère particulier. Précisément, après les remarques critiques que l'avocat général Mayras a faites dans l'affairés 28/74, il est difficile de
préconiser d'étendre certains principes de ce régime à des cas différents.
c) Enfin et surtout, il en est de même des régimes résultant des règlements mentionnés précédemment relatifs à des mesures concernant la cessation anticipée de fonctions à l'occasion de la fusion des exécutifs communautaires et de l'adhésion de nouveaux États membres. Ces règlements disposent expressément que l'élément important est le coefficient correcteur de la résidence et c'est pourquoi les indemnités dues sont payées dans la monnaie de l'État de résidence. En revanche, à l'article 50,
alinéa 5, il est question de l'application du coefficient correcteur fixé pour le dernier lieu d'affectation du fonctionnaire. Si ce coefficient était combiné — ce que d'ailleurs le requérant ne veut pas — avec un versement dans la monnaie de l'état de résidence — si, par conséquent, on appliquait en l'espèce le coefficient correcteur italien à l'indemnité exprimée en francs belges — comme ce coefficient était très élevé à l'époque, étant donné l'évolution des parités de la lire, il en
résulterait un avantage injustifié: l'indemnité du requérant, calculée en lires, serait supérieure à son dernier traitement de base. A cet égard, nous ne voyons aucune raison justifiable d'éliminer de l'article 50 l'indication du coefficient correcteur du dernier lieu d'affectation. Ce serait appliquer la disposition contrairement à son texte même et cela serait certainement sans rapport avec une application de la loi par analogie.
d) Nous maintenons donc, qu'en principe, aucune objection ne peut être faite contre l'interprétation de l'article 50 défendue par la Commission, précisément parce que — et cela résulte de la fonction du coefficient correcteur qui est de tenir compte également de l'évolution des monnaies — il existe un rapport de fait étroit entre le coefficient correcteur et le choix de la monnaie dans laquelle les rémunérations communautaires sont payées. Ainsi, il est clair également, qu'en ce qui concerne la
monnaie de paiement, l'article 50 ne présente aucune lacune qui pourrait conduire à appliquer par analogie des dispositions dans le sens recommandé par le requérant.
3. Toutefois, il reste encore à voir — et cela a trait à l'argument présenté à titre subsidiaire par le requérant — si, dans le cas de cette interprétation, l'article 50 du statut des fonctionnaires peut être considéré comme légal ou s'il doit être déclaré inapplicable parce qu'il entre ainsi en conflit avec un principe de droit de rang supérieur. En tant que principe juridique de ce genre, l'interdiction de discrimination entre en considération et cela par comparaison avec des fonctionnaires qui
ont accompli leur carrière en Belgique avant l'application de l'article 50 et qui y ont gardé leur domicile, ainsi que par comparaison avec des fonctionnaires auxquels les règlements relatifs à la cessation anticipée de fonctions ont été appliqués à l'occasion de la fusion des exécutifs et de l'adhésion de nouveaux États membres.
Dans cet ordre d'idée, il faut encore rappeler les désavantages qui découlent pour des fonctionnaires se trouvant dans la situation du requérant de l'application de l'article 50, alinéa 5, lorsque, après la cessation de leurs fonctions, ils n'abandonnent pas leur domicile en Italie. Ils sont alors obligés soit de demeurer dans leur ancien lieu d'affectation dont le niveau de vie constitue le point de référence pour leur indemnité et de renoncer par conséquent à une autre activité professionnelle
que l'article 50 considère comme une possibilité concevable, soit de supporter des pertes financières considérables en exerçant leur droit de libre circulation auquel aucune limite ne devrait être apportée après qu'il a été définitivement mis fin à leur situation administrative.
En réalité, on ne voit pas très bien pourquoi il devrait nécessairement en être ainsi dans le cas d'une cessation de fonctions en vertu de l'article 50 du statut des fonctionnaires, alors qu'autrement — et ici le requérant a certainement raison — le principe applicable est qu'en cas de cessation des fonctions, la résidence peut être librement choisie et sert de référence pour les paiements correspondants effectués par les Communautés. On peut affirmer avec de bonnes raisons que le cas de
l'application de l'article 50 est tout à fait comparable à ceux qui avaient pour aboutissement une cessation anticipée des fonctions sur la base des règlements particuliers mentionnés. Dans tous ces cas, il s'agit de libérer des emplois dans l'intérêt du service avant la fin d'une carrière normale de fonctionnaire. En revanche, les différences qui existent sans aucun doute dans le calcul de l'indemnité, d'une part, selon l'annexe IV au statut des fonctionnaires et, d'autre part, d'après les
règlements particuliers cités pourraient ne pas revêtir une importance décisive. Il est même significatif que la Commission elle-même propose maintenant au Conseil de modifier l'article 50 en ce sens que c'est le coefficient correcteur de la résidence qui importe. Si cette seule solution appropriée n'a pas été recherchée jusqu'à présent — et à notre avis il n'est pas possible d'apercevoir des raisons pour qu'une telle réglementation ne convienne que dans des règlements particuliers relatifs à la
cessation anticipée des fonctions —, c'est semble-t-il uniquement parce que, dans un premier temps, l'application de la disposition de l'article 50 dans laquelle, comme nous l'avons entendu, le coefficient correcteur n'a été introduit qu'en 1969, n'a pas posé de problèmes eu égard à l'évolution des parités monétaires.
Sur la base de toutes ces considérations nous ne devrions pas hésiter, d'une part, à déclarer que la réglementation encore en vigueur actuellement — caractère déterminant du coefficient correcteur du dernier lieu d'affectation combiné avec le principe que la monnaie de paiement est déterminée par ce coefficient — est inapplicable, parce que, dans des cas comme celui-ci, elle aboutit à des résultats inadéquats et, d'autre part, à recourir, à la place, à l'idée fondamentale contenue dans les
règlements particuliers relatifs à la cessation anticipée des fonctions, selon laquelle c'est la résidence choisie après la cessation des fonctions qui importe.
Dans le cas de la présente affaire, cela signifie que le calcul de l'indemnité à verser au requérant doit être annulée comme entâchée de vice, que le rejet de son recours en annulation est nul et qu'il faut déclarer que le requérant a droit à l'indemnité en francs belges au titre de l'article 50 avec application du coefficient correcteur applicable à la Belgique. En revanche, à notre avis, il n'y a pas de motif d'insérer dans l'arrêt des affirmations de portée plus vaste à propos notamment du
calcul détaillé de l'indemnité et des arriérés accumulés. C'est la tâche de la Commission, partie défenderesse, laquelle doit tirer les conséquences nécessaires, sur le plan administratif, de l'annulation, que nous estimons juste, des actes attaqués et des motifs qui en ont été donnés.
4. Nous vous proposons donc de faire droit aux trois premiers chefs du recours et — comme cela signifierait que, pour l'essentiel, le requérant a obtenu gain de cause — de condamner la Commission aux dépens.
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( 1 ) Traduit de l'allemand.
