Avis juridique important
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61987C0355
Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 15 mars 1989. - Commission des Communautés européennes contre Conseil des Communautés européennes. - Transports maritimes - Arrangement de partage des cargaisons - Autorisation donnée par le Conseil à un État membre de ratifier un accord négocié avec un État tiers. - Affaire 355/87.
Recueil de jurisprudence 1989 page 01517
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - Les faits
1 . Dans l' affaire qui nous occupe aujourd' hui, nous rencontrons à nouveau la question - parfois délicate - du mode d' application des principes du droit communautaire dans les rapports avec les pays tiers .
2 . Dans le courant des années 1980, la République italienne, l' intervenante au présent litige, s' est heurtée à certaines difficultés dans ses relations commerciales avec l' Algérie, ce dernier État réservant, dans une large mesure, aux navires algériens le transport de cargaisons effectué en ligne régulière entre l' Italie et l' Algérie . La participation italienne au trafic régulier était tombée à cette époque d' environ 40 % à environ 12 % du volume de cargaison .
3 . En juillet 1985, la République italienne a informé les autres États membres et la Commission des Communautés européennes ( la requérante ) de ces difficultés . Une démarche diplomatique effectuée en octobre 1985 par la Communauté et les États membres n' a cependant pas obtenu de résultat tangible .
4 . Le 17 mars 1987, le gouvernement italien a soumis à la Commission un accord de transport et de navigation maritime avec la République algérienne démocratique et populaire, paraphé le 30 janvier 1987 et signé le 28 février 1987 ( 1 ).
5 . Cette démarche a été considérée par les institutions communautaires comme une notification telle que prévue par l' article 6, paragraphe 1, du règlement n° 4055/86 du Conseil, portant application du principe de la libre prestation des services aux transports maritimes entre États membres et entre États membres et pays tiers ( 2 ), entré en vigueur le 1er janvier 1987 .
6 . Le 6 juillet 1987, la Commission a présenté au Conseil défendeur une proposition de décision au titre de l' article 6, paragraphe 2, du règlement n° 4055/86 . Selon cette roposition, l' Italie devait être autorisée à ratifier l' accord négocié avec l' Algérie, à la condition :
- que l' Italie adhère le plus rapidement possible à la convention des Nations unies relative à un code de conduite des conférences maritimes;
- que les arrangements en matière de partage des cargaisons contenus dans l' accord soient mis en concordance avec la législation communautaire;
- que les arrangements en matière de partage des cargaisons cessent de produire leurs effets dès que le code de conduite serait applicable au trafic entre l' Italie et l' Algérie, et au plus tard dans un délai de trois ans suivant la date de cette décision .
7 . Le 17 septembre 1987, le Conseil, statuant à l' unanimité, a arrêté la décision présentement attaquée concernant les transports maritimes entre l' Italie et l' Algérie ( 3 ), dans laquelle il autorisait la République italienne à ratifier l' accord avec l' Algérie, "étant entendu que l' Italie ( nell' intesa che essa; sofern Italien )":
- prendra les mesures nécessaires pour adhérer le plus rapidement possible au code de conduite;
- rappellera à l' Algérie que les dispositions de l' accord seront mises en oeuvre en conformité avec la législation communautaire .
8 . Entre-temps, l' Algérie avait ratifié le code de conduite, qui est entré en vigueur pour cet État le 12 juin 1987 . L' Italie, pour sa part, a entamé les procédures parlementaires de ratification du code et de l' accord, qui n' étaient cependant pas encore achevées à la date de la procédure orale .
9 . La requérante estime que, en arrêtant la décision, le défendeur a violé les articles 5 et 6 du règlement n° 4055/86, ainsi que l' article 7 du traité CEE . Elle fait, en outre, état d' une violation des formes substantielles .
10 . Elle conclut, en conséquence, à ce qu' il plaise à la Cour annuler la décision litigieuse .
11 . Le défendeur et l' intervenante concluent à ce qu' il plaise à la Cour rejeter le recours . Ils estiment que la décision est légale .
12 . Nous reviendrons dans le cadre de la discussion sur le contenu de l' accord et les détails de la proposition de décision, ainsi que sur l' argumentation des parties . Pour le reste, nous prions la Cour de se reporter au contenu du rapport d' audience .
B - Discussion
Sur la recevabilité
13 . La recevabilité du recours ne peut être sérieusement mise en doute . Il sera certes démontré, dans le cadre de l' examen du bien-fondé du recours, que l' intervenante est soumise aux mêmes obligations communautaires tant en cas de succès du recours que dans le cas contraire . Les obligations communautaires de l' intervenante ne sont toutefois affectées qu' indirectement par la présente procédure; la question directement visée par le litige est celle de la légalité d' une décision du défendeur,
que la requérante peut soumettre au contrôle de la Cour sans avoir à justifier d' un intérêt particulier pour agir ( 4 ).
Sur la compétence des États membres à conclure des accords internationaux en matière de transports maritimes
14 . Dans son exposé des motifs de la proposition ayant donné lieu à la décision litigieuse, la requérante avait énoncé que, dans le cas où un arrangement en matière de partage des cargaisons s' impose, la négociation et la conclusion d' une pareille convention incombaient normalement à la Communauté . La requérante a défendu cette position de principe également lors de la procédure orale, tout en précisant que, dans certaines circonstances, notamment lorsqu' un accord international est déjà négocié
et que sa ratification ne donne lieu qu' à certaines modifications déterminées, l' État membre pouvait être autorisé à conclure l' accord .
15 . Bien que la requérante n' ait pas approfondi davantage ce point de vue, nous estimons nécessaire de nous y arrêter, puisque la délimitation des compétences entre la Communauté, d' une part, et les États membres, d' autre part, revêt, notamment en ce qui concerne les obligations internationales pouvant être contractées avec les pays tiers et ne pouvant, dès lors, être dénoncées unilatéralement, une importance particulière pour l' ordre constitutionnel de la Communauté .
16 . Comme nous le savons, le Conseil a arrêté le 22 décembre 1986 une série d' actes dans le domaine des transports maritimes : le règlement n° 4055/86, portant application du principe de la libre prestation des services aux transports maritimes entre États membres et entre États membres et pays tiers, le règlement n° 4056/86, déterminant les modalités d' application des articles 85 et 86 du traité aux transports maritimes, le règlement n° 4057/86, relatif aux pratiques tarifaires déloyales dans
les transports maritimes, ainsi que le règlement n° 4058/86, concernant une action coordonnée en vue de sauvegarder le libre accès au trafic transocéanique ( 5 ).
17 . La Communauté a ainsi soumis également la navigation maritime à une réglementation communautaire . Il en résulte que, selon la jurisprudence de la Cour, les États membres ne sont plus en droit, qu' ils agissent individuellement ou même collectivement, de contracter avec les États tiers des obligations affectant ces règles .
18 . En effet, au fur et à mesure de l' instauration de ces règles communes, la Communauté seule est en mesure d' assumer et d' exécuter, avec effet pour l' ensemble du domaine d' application de l' ordre juridique communautaire, les engagements contractés à l' égard d' États tiers ( 6 ). On ne saurait donc séparer le régime des mesures internes à la Communauté de celui qui s' applique aux relations extérieures .
19 . Toutefois, comme l' a énoncé également l' arrêt précité du 31 mars 1971 ( 7 ), cette répartition des pouvoirs ne se serait imposée que dans le cas de négociations engagées à un moment où l' attribution de compétences à la Communauté était effective, soit en vertu du traité même, soit en vertu de dispositions prises par les institutions . A cet égard, il convient de constater que les négociations entre l' Italie et l' Algérie ont eu lieu pour l' essentiel avant le 1er janvier 1987, date d'
entrée en vigueur du règlement n° 4055/86 . La répartition normale des compétences entre la Communauté et les États membres autorisait donc encore la conclusion d' une convention par l' Italie .
20 . Cette conclusion est encore corroborée par le fait que, conformément à l' article 2 du règlement n° 4055/86, les restrictions nationales existant avant le 1er juillet 1986 doivent être supprimées selon un calendrier déterminé, à savoir, dans les transports maritimes avec les pays tiers, au plus tard le 31 décembre 1991 ou le 1er janvier 1993, selon les cas . Ce mécanisme, auquel on peut se référer en l' espèce par analogie, puisque les négociations entre l' Italie et l' Algérie avaient déjà été
engagées avant le 1er janvier 1987, montre que la réalisation des objectifs communautaires en matière de transports maritimes avec les pays tiers n' est pas immédiatement obligatoire, mais peut être échelonnée dans le temps .
21 . Enfin, cette conclusion se trouve aussi confirmée au moyen d' une comparaison avec le règlement n° 4056/86, déterminant les modalités d' application des articles 85 et 86 du traité aux transports maritimes, également arrêté le 22 décembre 1986 . Ce règlement, dont toutes les dispositions sont entrées en vigueur le 1er juillet 1987, prévoit à son article 9, paragraphe 2, pour les cas de conflits de loi internationaux, également la possibilité de conclure des accords avec des pays tiers et règle
la procédure de négociation d' une manière calquée sur la procédure de l' article 113 du traité CEE . Cela permet de conclure en faveur du principe des accords communautaires .
22 . La situation est toutefois différente dans le cas de l' article 6, paragraphe 2, du règlement n° 4055/86, dont le texte est plus souple et se prête donc davantage à une mise en oeuvre n' intervenant en partie que de manière échelonnée .
23 . Il y a donc lieu de retenir, en conclusion, que l' Italie est habilitée à conclure un accord de transport maritime avec l' Algérie .
Sur la violation des articles 5 et 6 du règlement n° 4055/86
24 . Au fond, le grief de la requérante vise le fait que l' accord italo-algérien comporte un arrangement en matière de partage des cargaisons, alors que, selon elle, les conditions permettant au défendeur d' autoriser un État membre à conclure un arrangement en matière de partage des cargaisons ne sont pas réunies .
25 . Par contre, aux yeux du défendeur et - même si ce n' est pas de manière aussi nette - de l' intervenante, l' objet principal de l' accord est de créer une conférence maritime, et non pas de définir des règles de répartition des cargaisons .
26 . L' article 4 de l' accord dispose ce qui suit :
"Les armateurs auront la charge de prendre les mesures nécessaires pour l' organisation du trafic et sa répartition dans le cadre d' une conférence ou autre organisation d' armateurs pour la meilleure exploitation des lignes, selon le principe de répartition prévu par le code de conduite des conférences maritimes, dans le respect réciproque des engagements de chaque partie sur le plan international ."
27 . Il faut, certes, admettre, avec le défendeur, que la disposition venant d' être citée ne comporte pas d' arrangement direct concernant la répartition du trafic . Elle prévoit, toutefois, que les armateurs concernés procéderont à cette répartition dans le cadre d' une conférence ou autre organisation .
28 . Nous n' hésiterons pas à qualifier une pareille disposition comme un arrangement en matière de partage des cargaisons, au sens des articles 5 et 6 du règlement n° 4055/86 . Cette appréciation ne s' impose pas, il est vrai, à la lumière de l' argumentation de la requérante, qui déduit du libellé du règlement dans sa version française (" arrangement en matière de partage des cargaisons ") que la notion d' arrangement en matière de partage des cargaisons doit être comprise dans un sens large, de
sorte que tout arrangement prévoyant ou ayant pour effet une répartition du trafic devrait relever de cette notion . Ce qui nous paraît en revanche décisif, c' est que, selon l' objet et le but du règlement n° 4055/86, les arrangements en matière de partage des cargaisons sont en principe indésirables et ne sont autorisés que dans des cas exceptionnels . Si les États membres ne sont, dès lors, pas autorisés, en règle générale, à conclure eux-mêmes des arrangements en matière de partage des
cargaisons, il ne peut pas non plus leur être permis de favoriser ou de prescrire la passation de pareils arrangements par des personnes privées .
29 . En conclusion, nous estimons, dès lors, que la disposition de l' article 4 de l' accord constitue un arrangement en matière de partage des cargaisons tombant sous le coup des articles 5 et 6 du règlement n° 4055/86 .
30 . Cela ne signifie pas pour autant que l' arrangement en matière de partage des cargaisons en cause est illicite, puisque, conformément à l' article 6, paragraphe 2, du règlement, des arrangements en matière de partage des cargaisons peuvent être conclus également dans tout accord futur avec des pays tiers, dans les circonstances exceptionnelles où les compagnies de ligne maritimes communautaires ne disposeraient pas, dans le cas contraire, d' une possibilité effective de participer au trafic
vers le pays tiers concerné et en provenance de celui-ci, ou dans le cas où une situation comparable risque de se produire .
31 . Il est incontestable que le comportement de l' Algérie consistant à réserver le trafic de marchandises vers l' Algérie aux navires battant pavillon de ce pays a entraîné un recul sensible du volume de cargaison revenant à l' Italie, qui est tombé de 40 % à 12 % du volume total . Il faut voir dans une pareille modification de la participation au trafic par suite du comportement délibéré d' un pays tiers des circonstances exceptionnelles auxquelles il est possible de faire face avec les moyens
prévus par l' article 6 du règlement n° 4055/86 .
32 . Eu égard au refus de principe des arrangements en matière de partage des cargaisons, édicté par le règlement n° 4055/86, on comprend fort bien la thèse de la requérante selon laquelle les arrangements en matière de partage des cargaisons ne peuvent être envisagés qu' à titre de dernier recours, lorsque toutes les autres possibilités ont été épuisées, pour donner aux compagnies maritimes une possibilité effective de participer au trafic vers un pays tiers concerné .
33 . La requérante voit un pareil moyen, portant une atteinte moins grande au droit communautaire, dans l' adhésion de l' État membre en cause à la convention des Nations unies relative à un code de conduite des conférences maritimes, conformément au règlement n° 954/79 du Conseil, du 15 mai 1979 ( 8 ), adhésion que ledit règlement ainsi que l' article 5 du traité CEE imposent aux États membres .
34 . A cet égard, il y a lieu d' observer à titre préliminaire que l' article 2 du code de conduite prévoit également que les parts de trafic des compagnies membres sont déterminées par une conférence . On ne voit pas - et aucun argument n' a d' ailleurs été avancé en ce sens - en quoi le fait de "déterminer les parts de trafic" se distingue d' un arrangement en matière de partage des cargaisons au sens du règlement n° 4055/86 . Il convient, en outre, de rappeler que l' article 4 de l' accord
italo-algérien prévoit l' organisation du trafic et sa répartition dans le cadre d' une conférence "selon le principe de répartition prévu par le code de conduite des conférences maritimes ". L' accord renvoyant au code de conduite et ce code permettant de déterminer les parts de trafic, on ne voit donc pas pourquoi la solution des problèmes italo-algériens dans le cadre du code serait "plus proche du droit communautaire" que la solution à laquelle vise l' accord .
35 . Certes, la requérante a exposé qu' un aménagement du trafic dans le sens du code de conduite assurerait aux compagnies des autres États membres de la Communauté, conformément à l' article 3 du règlement n° 954/79, une possibilité raisonnable de participer au volume du trafic aménagé par la conférence, puisque la part de cargaison revenant au groupe de compagnies maritimes régulières nationales de chaque État membre participant à ce trafic fait l' objet d' une redistribution .
36 . Toutefois, le libellé même de l' article 3, paragraphe 1, du règlement n° 954/79 autorise, en cas d' unanimité, également d' autres types d' aménagement . Ce qui est cependant décisif, c' est que le règlement n° 954/79 constitue une disposition purement intracommunautaire, nullement obligatoire pour les pays tiers . En outre, le contenu de l' article 3 dudit règlement ne fait même pas partie, à cet égard, des réserves que les États membres sont tenus d' émettre lors de la ratification du code
de conduite . Même s' il en faisait partie, cela ne fournirait pour autant absolument aucune indication sur le point de savoir dans quelle mesure les pays tiers devraient accepter ces réserves ou, a fortiori, les respecter .
37 . Du reste, l' interprétation des articles 5 et 6 du règlement n° 4055/86 défendue par la requérante reviendrait à imposer aux États membres qui se trouveraient confrontés à des "circonstances exceptionnelles" l' obligation d' adhérer au code de conduite . L' obligation des États membres d' adhérer au code de conduite ferait, dès lors, l' objet de deux régimes différents, puisque, contrairement à l' opinion de la requérante, le règlement n° 954/79 n' implique aucune obligation de cette nature .
Cela résulte tout à fait clairement d' une comparaison entre la proposition de la requérante en vue de ce règlement, qui comportait une pareille obligation et même un projet de calendrier concernant le respect de celle-ci, et le texte finalement adopté par le Conseil .
38 . Le règlement n° 954/79 s' est, au contraire, borné à prévoir certaines mesures pour le cas où des États membres adhèreraient au code de conduite, sans édicter une obligation d' adhésion .
39 . A l' époque de l' adoption du règlement n° 954/79, les États membres avaient sans doute le droit, la politique commune en matière de transports maritimes n' étant pas encore aménagée, d' adhérer au code de conduite . A la suite de l' adoption des actes du 22 décembre 1986, qui ont fait avancer de manière substantielle la politique communautaire en matière de transports maritimes, il faudrait cependant examiner la question de savoir si les États membres sont encore habilités maintenant à adhérer
au code de conduite . Eu égard aux principes de la délimitation des compétences entre la Communauté et les États membres, exposés dans l' arrêt du 31 mars 1971 dans l' affaire 22/70, nous aurions, à cet égard, de très sérieuses objections, qui ne peuvent même pas être levées par le rappel du fait que l' article 48 du code de conduite n' autorise la ratification de celui-ci que par les États . Si nécessaire, le code de conduite devrait être modifié pour permettre à la Communauté d' y adhérer, que
cette modification intervienne au moyen de la procédure d' amendement simplifiée, prévue par l' article 51 ou au moyen de la révision prévue par l' article 52 du code de conduite .
40 . Dans ces conditions, l' existence, alléguée par la Commission, d' une obligation d' adhésion ne saurait être admise .
Sur la violation du principe de non-discrimination
41 . En ce qui concerne le grief subsidiaire selon lequel la décision litigieuse viole le principe de non-discrimination de l' article 7 du traité CEE, il y a tout d' abord lieu de constater que l' accord italo-algérien ne vise expressément à son article 3 que les navires battant pavillon algérien ou italien . Toutefois, le même article 3 précise que ses dispositions ne portent pas préjudice aux droits de transport des navires battant pavillon de pays tiers . En outre, il est loisible aux parties
contractantes d' affréter des navires de pays tiers et, enfin, l' article 4 de l' accord charge les conférences de répartir le trafic dans le respect réciproque des engagements de chaque partie sur le plan international .
42 . Compte tenu de ces dispositions, l' intervenante est en tout cas en mesure de satisfaire, dans le cadre de l' exécution de l' accord, également à ses obligations communautaires, au rang desquelles figurent naturellement le respect de l' article 7 du traité CEE, avec la précision que lui a apportée l' article 6, paragraphe 4, du règlement n° 4055/86 .
43 . L' obligation de l' article 7 du traité CEE entraîne donc indirectement celle de respecter le contenu de l' article 6, paragraphe 4, du règlement, ce qui serait aussi le cas directement si la décision litigieuse était annulée et si l' intervenante se trouvait dans la situation décrite à l' article 6, paragraphe 3, du règlement, dans laquelle le Conseil n' aurait pas pris de décision .
44 . Dès lors que, eu égard à cette situation, le défendeur a fait obligation à l' intervenante, dans la décision litigieuse, de rappeler à l' Algérie que les dispositions de l' accord seront mises en oeuvre en conformité avec la législation communautaire, on ne peut voir dans l' habilitation conférée à l' intervenante de ratifier l' accord une violation du principe de non-discrimination, puisque la décision se place dans l' optique d' une mise en oeuvre de l' accord conforme au droit communautaire
et qu' une telle mise en oeuvre est possible .
45 . C' est à l' intervenante qu' il incombe de mettre en oeuvre effectivement l' accord en conformité avec la législation communautaire ; dans le cadre de la mission générale que lui confère l' article 155 du traité CEE, de veiller à l' application des dispositions du traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci, il appartiendra, en outre, à la requérante de surveiller la mise en oeuvre de l' accord et, le cas échéant, de prendre les mesures prévues par l'
article 169 du traité CEE .
Sur la violation de l' obligation de motivation
46 . La requérante fait grief au défendeur d' avoir manqué, en ne considérant pas l' article 4 de l' accord comme un arrangement en matière de partage des cargaisons et en n' exposant pas les "circonstances exceptionnelles" dans lesquelles se serait trouvée l' intervenante, à l' obligation de motivation découlant de l' article 190 du traité CEE .
47 . Ce grief ne saurait être accueilli . Le défendeur a, au contraire, fait état, dans sa décision, de la pratique algérienne, de la communication faite par l' intervenante ainsi que de la proposition de la requérante . Les intéressés étaient ainsi informés de la situation visée par la décision du défendeur .
48 . Le fait que le défendeur ait omis de définir l' article 4 de l' accord comme un arrangement en matière de partage des cargaisons ne saurait, lui non plus, donner lieu à critique . C' est le contenu de l' article 4 qui constitue l' objet de la décision . Par contre, sa qualification juridique n' est pas déterminante dans le cadre de la motivation de la décision, puisque, aussi bien en présence de circonstances exceptionnelles, les arrangements en matière de partage des cargaisons sont permis .
Sur la violation du droit de proposition de la requérante
49 . La requérante fait grief au défendeur d' avoir outrepassé le droit d' amendement que lui confère l' article 149, paragraphe 1, du traité CEE . Selon elle, si le Conseil peut amender une proposition de la Commission en statuant à l' unanimité, il ne peut arrêter un acte diamétralement opposé à une proposition, comme il l' aurait fait en l' espèce .
50 . La simple lecture de la proposition de décision et de la décision conduit à rejeter cet argument .
51 . L' affirmation faite par la requérante au cours de la procédure juridictionnelle, selon laquelle elle a proposé au défendeur une décision de refus, n' est pas exacte . Elle a, au contraire, proposé d' habiliter l' intervenante à ratifier l' accord, mais de subordonner cette ratification à certaines conditions .
52 . Le défendeur a octroyé, dans sa décision, cette habilitation, tout en atténuant les modalités d' octroi de l' habilitation en ce sens qu' il a remplacé les "conditions" proposées par la requérante par des obligations .
53 . Comme la proposition de décision et la décision concordent sur le principe et que les divergences constatées portent uniquement sur les modalités dont l' octroi de l' habilitation a été assorti, nous estimons qu' il n' y a pas lieu, en l' espèce, d' examiner la question de principe de savoir s' il faut déduire de l' article 149, paragraphe 1, du traité CEE des limites au droit d' amendement du Conseil et où, le cas échéant, ces limites pourraient se situer .
C - Conclusion
54 . En conclusion, nous proposons à la Cour de statuer ainsi qu' il suit :
"1 ) Le recours est rejeté .
2 ) La requérante est condamnée aux dépens, y compris aux dépens exposés par l' intervenante ."
(*) Langue originale : l' allemand .
( 1 ) Ce projet d' accord sera ci-après brièvement désigné "accord ".
( 2 ) JO 1986, L 378, p . 1 .
( 3 ) JO 1987, L 272, p . 37 .
( 4 ) Voir l' arrêt de la Cour du 26 mars 1987 dans l' affaire 45/86, Commission/Conseil, Rec . p . 1493 .
( 5 ) JO 1986, L 378, p . 1, 4, 14 et 21 .
( 6 ) Arrêt de la Cour du 31 mars 1971 dans l' affaire 22/70, Commission/Conseil, Rec . p . 263, 275 .
( 7 ) Loc . cit ., plus spécialement p . 282 .
( 8 ) Règlement n° 954/79 du Conseil, du 15 mai 1979, concernant la ratification par les États membres de la convention des Nations unies relative à un code de conduite des conférences maritimes ou l' adhésion de ces États à la convention, JO 1979, L 121, p . 1 .
