Avis juridique important
|
61991C0320
Conclusions de l'avocat général Tesauro présentées le 9 février 1993. - Procédure pénale contre Paul Corbeau. - Demande de décision préjudicielle: Tribunal correctionnel de Liège - Belgique. - Concurrence - Monopole postal - Portée. - Affaire C-320/91.
Recueil de jurisprudence 1993 page I-02533
édition spéciale suédoise page 00077
édition spéciale finnoise page I-00223
Conclusions de l'avocat général
++++
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Par ses quatre questions, la juridiction nationale demande en substance à la Cour de vérifier si les articles 90 et 86 du traité s' opposent à ce qu' un État membre institue ou maintienne un régime de monopole qui comprend, outre le service postal de base, également ce qu' il est convenu d' appeler les services de courrier accéléré.
Ces questions ont été soulevées dans le cadre d' une procédure pénale engagée à l' encontre de M. Corbeau pour violation des règles qui régissent le monopole postal belge (loi du 26 décembre 1956, articles 1er, 26 et 33).
M. Corbeau a fourni des services de courrier postal à l' intérieur d' un secteur territorialement limité (la ville de Liège et les zones limitrophes). A cet effet, il a conclu plusieurs conventions de location de services, aux termes desquelles il s' est engagé à recueillir la correspondance à domicile et à la distribuer, avant le lendemain à midi, pour autant que les destinataires de la correspondance se situent à l' intérieur du secteur susmentionné. M. Corbeau s' occupait également de l' envoi,
par le service postal, de la correspondance destinée à l' extérieur du secteur desservi.
A l' époque des faits de la cause, la législation belge précitée réservait, pour l' essentiel et à quelques exceptions près, les activités de collecte, de transport et de distribution de la correspondance à la seule administration des postes.
La législation a cependant été modifiée par la suite. La loi du 21 mars 1991 prévoit expressément parmi les dérogations au monopole postal la distribution effectuée par courrier accéléré.
Dans les observations présentées devant la Cour, l' administration postale belge (la Régie des postes) a précisé que la nouvelle législation a en substance reconnu une situation de fait préexistante, puisque dès avant les modifications apportées en mars 1991, les autorités belges avaient largement toléré la prestation de services de courrier accéléré par les opérateurs spécialisés du secteur.
La Régie des postes conteste toutefois que l' activité exercée par M. Corbeau puisse être qualifiée de service de courrier accéléré.
Les quatre questions
2. C' est dans ce contexte que le juge national interroge la Cour. Les questions posées (pour leur libellé il est renvoyé au rapport d' audience) s' articulent autour des points suivants:
a) Un monopole postal, tel que celui régi par la loi belge de 1956, constitue-t-il une entreprise qui jouit d' une position dominante au sens de l' article 86 du traité (voir quatrième question)?
b) Dans quelle mesure un tel monopole peut-il être tenu pour conforme au droit communautaire et notamment aux articles 90, 85 et 86 (voir première question)?
c) Dans quelle mesure un tel monopole peut-il bénéficier de la dérogation visée à l' article 90, paragraphe 2 (voir troisième question) ?
d) Dans quelle mesure un tel monopole doit-il être réaménagé pour être rendu conforme au droit communautaire (voir deuxième question)?
Les points sous d) et a)
3. Avant d' aborder le fond du problème - qui, ainsi qu' il a été exposé, concerne la légalité du droit exclusif conféré pour les services de courrier accéléré et qui est évoqué par les points sous b) et c) - il convient d' examiner brièvement les deux autres aspects envisagés par le juge a quo.
Tout d' abord, quant au point sous d) faisant l' objet de la deuxième question, on peut relever que la Cour n' a pas à se prononcerspécifiquement sur la nécessité d' un "réaménagement" du monopole postal belge. La réponse sur ce point est en effet absorbée par les réponses que la Cour est appelée à donner aux autres questions soulevées dans l' ordonnance de renvoi. En effet, dès lors qu' il aura été établi si et dans quelle mesure le monopole postal respecte les limites établies par l' ordre
juridique communautaire, il deviendra superflu de se demander si ce monopole doit être réaménagé: il va de soi que, en tout état de cause, la réglementation nationale devra être modifiée pour éliminer les éventuels motifs d' incompatibilité relevés par la Cour et, partant, pour rétablir une situation qui réponde aux exigences du traité. D' autre part, il est à peine nécessaire de préciser que la demande qui a été formulée à cet égard par le juge semble viser l' obligation de "réaménagement" des
monopoles commerciaux prévue à l' article 37 du traité, disposition qui, selon une jurisprudence constante, concerne exclusivement la commercialisation de marchandises et n' est donc pas susceptible d' être invoquée en matière de droits exclusifs conférés pour la prestation de services.
4. Il est en outre aisé de répondre au premier des points énumérés ci-dessus. En substance, le juge demande à cet égard si la Régie des postes peut être qualifiée d' entreprise en position dominante au sens de l' article 86 du traité. A ce propos, il convient de rappeler que dans l' arrêt Hoefner (1) la Cour a précisé que, dans le contexte du droit de la concurrence, la notion d' entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et
de son mode de financement. Or, dans le cas d' espèce, il est évident - ainsi que la Régie des postes l' a elle-même reconnu - que tant les services postaux de base, consistant à recueillir, à trier et à distribuer la correspondance, que les services de courrier accéléré constituent des activités à caractère économique. Il n' y a donc aucune raison de ne pas reconnaître la nature d' entreprise, au sens des règles communautaires de concurrence, à un organisme, tel que précisément la Régie des postes,
qui exerce lesdites activités.
5. Relevons également que la Régie des postes bénéficie d' un monopole légal pour la prestation des services dont il s' agit, et ce en vertu de la loi belge de 1956, précitée, et que conformément à la jurisprudence de la Cour (2), une position dominante peut résulter de dispositions législatives ou réglementaires qui confèrent des droits exclusifs à une entreprise déterminée.
Enfin, ainsi qu' il a été encore confirmé dans l' arrêt ERT, une position dominante concernant l' ensemble du territoire d' un État membre doit être considérée comme s' étendant à une "partie substantielle" du marché commun au sens de l' article 86 du traité.
Sur ce point, on peut donc aisément répondre au juge national en ce sens qu' un organisme, tel que la Régie des postes belge, auquel la loi a attribué un monopole général des services postaux, couvrant l' ensemble du territoire national, occupe une position dominante sur une partie substantielle du marché commun au sens de l' article 86 du traité.
Les points sous b) et c)
6. Pour aborder à présent l' examen de la question centrale soulevée dans la présente procédure, il nous semble que l' analyse peut être articulée de la manière suivante.
En premier lieu, il convient d' indiquer les éléments essentiels de la jurisprudence relative à l' application des règles de concurrence du traité - notamment les articles 90 et 86 - aux droits exclusifs, relatifs à la prestation de services, conférés par les États à certaines entreprises.
En second lieu, on pourra apprécier la compatibilité, au regard de ces règles, du droit exclusif accordé à l' administration postale belge quant au service postal de base et aux services de courrier accéléré tels que ceux dont il s' agit en l' espèce.
Le cadre jurisprudentiel
7. Tout d' abord, on sait que, selon une jurisprudence constante, qui a été confirmée en dernier lieu dans l' arrêt "services de télécommunications" (3), le simple fait de créer une position dominante par l' octroi de droits exclusifs, au sens de l' article 90, paragraphe 1, du traité, n' est pas, en tant que tel, incompatible avec l' article 86.
En même temps, la Cour a, dès les premiers arrêts rendus en la matière, pris soin de préciser les conditions qui limitent la faculté des États membres de soustraire, par l' attribution de droits exclusifs, certaines entreprises au libre jeu de la concurrence.
8. Ainsi, déjà dans l' arrêt "Port de Mertert" (4), relatif à un cas d' espèce qui n' est guère différent de celui faisant l' objet de l' arrêt "Porto di Genova" plus récent (5), la Cour a relevé que l' article 90, paragraphe 2, est en principe applicable dans le cas d' une entreprise qui, aux fins de la gestion du plus important débouché fluvial de l' État intéressé, jouit de certains privilèges pour l' accomplissement de la mission dont elle est légalement chargée et entretient à cet effet des
rapports étroits avec l' administration (voir point 11 des motifs). On observera qu' en l' espèce, ces "privilèges" se concrétisaient dans la situation de monopole de fait dont ladite entreprise a bénéficié, en vertu des dispositions adoptées par les pouvoirs publics, pour les opérations de chargement et de déchargement des marchandises (l' action au principal concernait en effet un concurrent qui s' était trouvé exclu de la prestation de ces opérations du fait du monopole accordé à l' entreprise
"privilégiée").
Or, en ce qui concerne une telle hypothèse, la Cour a estimé qu' il incombait à la Commission d' examiner si les conditions d' application de la dérogation visée à l' article 90, paragraphe 2, étaient réunies, examen qui impliquait à son tour "une appréciation des exigences inhérentes, d' une part, à l' accomplissement de la mission particulière impartie aux entreprises dont il s' agit et, d' autre part, à la sauvegarde de l' intérêt de la Communauté" (points 12 à 14 de l' arrêt précité).
La Cour a en outre précisé que cette appréciation "relève des objectifs de politique économique générale poursuivis par les États sous la surveillance de la Commission" (points 15 et 16), surveillance que cette dernière est appelée à exercer en vertu des pouvoirs que lui confère l' article 90, paragraphe 3 (6).
9. De même, dans l' affaire Sacchi (7), la Cour, en soulignant que l' article 90, paragraphe 1, n' interdit pas l' octroi de droits spéciaux ou exclusifs, a précisé que la création d' un monopole légal - tel que le monopole concédé à la Radio audizione italiana (RAI) pour les émissions de radio et de télévision - est, "pour des considérations d' intérêt public, de nature non économique", compatible avec le traité (point 14).
10. L' arrêt suivant Van Ameyde (8) s' inscrit dans la même perspective. Dans cette affaire, la Cour a été à nouveau appelée à se prononcer sur la légalité des restrictions à la libre concurrence provoquées par l' octroi de droits exclusifs à certaines entreprises. En l' espèce, un opérateur économique, exerçant l' activité de "loss adjuster" (relative à l' instruction et à la liquidation des sinistres en matière d' assurance automobile), filiale d' une compagnie d' assurance néerlandaise, avait vu
l' exercice de son activité d' entreprise empêché par la mesure, adoptée par les autorités italiennes dans le cadre du système de la carte verte, qui réservait aux seules compagnies d' assurance, membres du bureau central italien d' assurance automobile (UCI), à l' exclusion par conséquent des "loss adjusters", les opérations de liquidation des dommages causés sur le territoire national par des véhicules assurés à l' étranger (9).
A cet égard, la Cour a souligné que pour examiner la question au regard des articles 85, 86 et 90 du traité, il convenait d' apprécier séparément la compatibilité avec ces dispositions des éventuels comportements ou pratiques des entreprises investies du droit exclusif, d' une part, et de la mesure nationale qui réservait aux seules compagnies d' assurance la liquidation des sinistres provoqués par des véhicules étrangers, d' autre part.
Sur ce dernier point, la Cour a conclu que la mesure en question n' était pas, en définitive, incompatible avec les dispositions combinées de l' article 90 et des articles 85 et 86 du traité. Il est utile de souligner que le résultat de cette analyse est fondé sur un examen plutôt approfondi des finalités de la mesure, appréciées à la lumière des exigences particulières de la Communauté. La Cour relève en réalité que la réserve prévue en faveur des compagnies d' assurance remplit un des objectifs du
système de la carte verte (c' est-à-dire celui consistant à offrir une protection complète aux sinistrés, par la création dans chaque pays participant d' un bureau national composé des compagnies d' assurance, dont chacune est soumise à des contrôles particuliers et dont chacune doit fournir les garanties exigées par la législation nationale); que, à son tour, ce système, reconnu et perfectionné par le droit communautaire, a pour but de faciliter la libre circulation des personnes et des
marchandises. La Cour, en reconnaissant pour ces motifs la compatibilité du droit exclusif en question - et des restrictions à la concurrence qui en découlent - a en outre pris soin de définir les limites de cette compatibilité: elle a précisé que la légalité du régime national par rapport à l' article 90, en liaison avec les articles 85 et 86, était subordonnée à la condition que l' exclusivité légale ne vienne en aucun cas entraver "la liberté de l' assureur, auquel la tâche de liquidation est
confiée, de faire appel, aux fins de l' instruction du sinistre, à une autre entreprise, non membre du bureau, spécialisée dans ce domaine" (point 18).
On peut aussi relever que dans l' arrêt Van Ameyde, la Cour a rejeté l' idée que l' octroi par un État membre d' un droit exclusif comporte en tant que tel - c' est-à-dire par le simple fait de créer une réserve en faveur de certaines entreprises - une discrimination en raison de la nationalité et, partant, une violation des articles 52 et 59 du traité (voir points 26 et ss.).
11. Plus récemment, la compatibilité des droits exclusifs avec les dispositions du traité a été examinée par la Cour dans deux groupes d' arrêts. Le premier groupe comprend les arrêts Hoefner, ERT et "Porto di Genova". Dans ces trois décisions, la Cour part expressément du principe, déjà reconnu dans l' arrêt GB-Inno-BM/ATAB (10), selon lequel les États membres doivent s' abstenir de prendre des mesures qui compromettent l' effet utile des règles communautaires de concurrence. La Cour en déduit que
l' article 90, paragraphe 1, en liaison avec l' article 86, est enfreint lorsque les États membres attribuent des droits exclusifs créant une situation dans laquelle l' entreprise titulaire de ces droits est nécessairement amenée à en abuser. On observera que les arrêts précités ne définissent pas (du moins pas clairement) les éléments qui permettent de distinguer une situation qui conduit nécessairement à un abus d' une situation qui, au contraire, n' y conduit pas. Les arrêts ne précisent pas non
plus s' il suffit de constater qu' une situation donnée est potentiellement abusive ou s' il y a lieu au contraire de vérifier en tout cas qu' un abus déterminé a été effectivement commis (11). Toutefois, d' après l' ensemble des motifs des arrêts précités il semblerait que, pour établir si l' institution ou le maintien d' un droit exclusif est susceptible de porter atteinte à l' effet utile des règles communautaires de concurrence et est de ce fait incompatible avec l' article 90, paragraphe 1, il
est pertinent de considérer des éléments tels que la capacité du titulaire de l' exclusivité de répondre à la demande sur le marché dont il s' agit, et (au moins) la possibilité que celui-ci soit amené à adopter des comportements contraires à l' article 86 du traité.
12. Il convient également de souligner que dans l' arrêt ERT, la Cour a reconnu que l' article 59 du traité s' oppose à la création d' un monopole légal (relatif à la diffusion de programmes de télévision produits par le monopole lui-même et à la retransmission de programmes en provenance d' autres États membres), lorsqu' un tel monopole entraîne des effets discriminatoires au détriment des émissions en provenance d' autres États membres. Toutefois, dans l' arrêt ultérieur Commission/Pays-Bas (12),
la Cour a déclaré qu' une réglementation qui oblige les organismes de radiodiffusion à recourir à une entreprise nationale pour la réalisation de leurs programmes relève assurément de l' article 59 et est par conséquent interdite, à moins qu' elle ne soit justifiée par des raisons d' intérêt général (voir points 31 et ss.). En vertu de l' article 59, un monopole légal de services ne peut donc pas restreindre la liberté des destinataires du service de recourir à des prestataires établis dans d'
autres États membres. L' article 59 ne permet cependant pas de régler une autre situation, à savoir celle dans laquelle - précisément comme dans le cas d' espèce - le monopole légal empêche un opérateur national de fournir le service à des usagers nationaux (13).
13. Le cadre jurisprudentiel qui a été esquissé jusqu' à présent est enfin complété par un autre groupe d' arrêts, comprenant les décisions RTT (14) et "services de télécommunications". Il résulte notamment, de manière péremptoire, de ce dernier arrêt que l' extension, sans justification objective, d' un monopole légal à un marché voisin mais distinct est prohibée comme telle par les dispositions combinées des articles 90, paragraphe 1, et 86. Cet arrêt, ainsi qu' il a été précisé encore plus
clairement dans l' arrêt RTT, est fondé sur l' idée qu' une disposition nationale ne saurait légitimement placer une entreprise publique ou bénéficiaire de droits exclusifs ou spéciaux dans une position qui, si elle avait été le résultat d' un comportement autonome de l' entreprise, constituerait une violation de l' article 86 du traité.
Toujours de l' arrêt RTT, il résulte d' autre part:
- que lorsqu' une disposition nationale étend un droit exclusif à un autre marché, sans justification objective, c' est l' extension comme telle qui est prohibée par les articles 90, paragraphe 1, et 86, sans qu' il soit nécessaire de prouver que l' État a favorisé un abus effectivement commis par l' entreprise titulaire de l' exclusivité (points 23 et 24);
- que l' activité de production et de commercialisation des produits (sur laquelle l' exclusivité exerce une influence) est une activité qui doit pouvoir être exercée par toute entreprise (point 22);
- que l' exclusion ou la restriction de la concurrence, résultant de la mesure nationale en cause, peut être justifiée, sur la base de l' article 90, paragraphe 2, à condition qu' elle soit proportionnée à certaines "exigences essentielles" (point 22): en l' espèce il s' agissait de la sécurité des usagers, de la sécurité des exploitants du réseau et de la protection de ce réseau contre d' éventuels dommages.
Considérations d' ensemble sur la jurisprudence
14. L' examen de la jurisprudence auquel nous avons procédé jusqu' à présent semble confirmer que le droit communautaire pose des limites précises à la faculté des États membres d' attribuer des droits exclusifs. Dans le domaine des services, les dispositions qui confèrent de tels droit peuvent être appréciées à la lumière des dispositions combinées des articles 90 et 86 ou, lorsque les conditions en sont réunies, des articles 90 et 59.
En particulier, la Cour tient en principe pour incompatibles avec les articles 90 et 86 les dispositions qui étendent l' exclusivité légale d' un marché à un autre (arrêts RTT et "services de télécommunications"). En pareil cas, en effet, la mesure étatique produit des effets particulièrement délétères sur la concurrence et les échanges. Elle intervient dans une situation dans laquelle la structure du marché est déjà altérée par l' existence d' une précédente exclusivité; dans ces circonstances, le
fait de soustraire d' autres secteurs d' activité au libre jeu de la concurrence n' est en principe pas compatible avec un système destiné à garantir la liberté du marché et la concurrence effective entre les entreprises.
Une précision paraît cependant s' imposer. Les mesures qui étendent la portée d' une exclusivité ne sont pas, de par leur nature, différentes de celles qui instituent une exclusivité. Les unes et les autres éliminent, dans un secteur déterminé, la possibilité du libre exercice de l' activité économique et, partant, de la concurrence. C' est pourquoi elles peuvent être examinées au regard des articles 90 et 86. Dans les deux cas, le point essentiel consistera à vérifier si les mesures en question
répondent ou non à des justifications objectives.
En réalité, l' examen de ces justifications nous paraît être l' élément principal de la jurisprudence considérée (voir arrêts "Port de Mertert", Van Ameyde, Sacchi, RTT et "services de télécommunications"). Dans cette perspective, il conviendra donc essentiellement d' apprécier si les droits exclusifs conférés par les États membres sont justifiés par des exigences d' intérêt général, elles-mêmes conformes aux objectifs de la Communauté.
Dans le cadre de cette appréciation, il faudra respecter un critère de proportionnalité, en ce sens que ne devront pas être considérées comme admissibles les restrictions à la concurrence (et aux échanges) qui ne seraient pas indispensables pour satisfaire aux exigences invoquées pour justifier les droits exclusifs (voir notamment les arrêts RTT, et "Port de Mertert").
La jurisprudence n' est pas univoque en ce qui concerne le point de savoir si l' appréciation de ces exigences doit être effectuée dans le cadre de l' article 90, paragraphe 1 (voir en ce sens les arrêts Sacchi et Van Ameyde) ou dans le cadre de l' article 90, paragraphe 2 (voir les arrêts "Port de Mertert" et, plus récemment, RTT). La première solution semblerait plus cohérente avec le contenu des deux dispositions. C' est en effet l' article 90, paragraphe 1, qui a pour objet les mesures prises
par les États, tandis que l' article 90, paragraphe 2, concerne les entreprises et limite l' application des règles de concurrence au comportement adopté par ces entreprises. La distinction ne semble cependant pas revêtir une importance significative sur le plan juridique. En tout état de cause, il s' agira d' établir si les restrictions à la concurrence résultant du régime national en question sont nécessaires à la réalisation des exigences d' intérêt général qui sont poursuivies.
C' est à la lumière de ces éléments qu' il y a lieu d' apprécier la compatibilité avec les articles 90 et 86 des droits exclusifs octroyés à l' administration postale belge.
Le monopole légal du service postal de base
15. Dans tous les États membres un service postal universel a été institué pour la collecte, le tri et la distribution de la correspondance (service postal de base). Il est incontestable que ce service, dans la mesure où il permet aux personnes de communiquer entre elles, répond à un besoin vital de la collectivité.
Conformément à sa fonction sociale, le service postal est organisé de manière à satisfaire à plusieurs exigences particulières. Il est en effet fourni:
- à quiconque en fait la demande sur l' ensemble du territoire national (obligation de service public);
- à un niveau qualitatif moyen;
- à un tarif unique (c' est-à-dire indépendant de la distance à couvrir et de la localisation du lieu d' expédition ou de destination) fixé à un niveau abordable pour tous.
A cette fin, le service postal opère une péréquation tarifaire. Celle-ci consiste à fixer les tarifs en fonction du coût moyen d' exploitation, en effectuant ainsi une compensation entre les surplus réalisés sur les lignes à coût unitaire inférieur (en particulier les lignes à trafic plus important et mieux desservies) et les déficits enregistrés sur les lignes à coût unitaire plus élevé.
Cette péréquation, à son tour, présuppose l' instauration d' un monopole légal. En effet, si le service postal était libéralisé, la concurrence se concentrerait sur les lignes les plus rentables, en exerçant une pression progressive sur les tarifs et, partant, un "écrémage" des profits de l' administration postale. La prise en charge des services plus onéreux et, de ce fait, structurellement déficitaires serait en revanche laissée à l' administration postale.
Il s' ensuit, comme le confirme largement le Livre vert de la Commission relatif aux services postaux (15), qu' en l' absence d' un monopole légal, l' administration postale serait contrainte, pour maintenir son équilibre financier, de renoncer au système de la péréquation tarifaire et d' adopter des tarifs différenciés. Mais une telle solution - au-delà de sa praticabilité concrète - serait en contradiction avec la fonction sociale particulière du service postal, puisqu' elle entraînerait une
hausse des tarifs pour les lignes à trafic réduit dont l' exploitation est plus onéreuse, ce qui a pour conséquence de désavantager la correspondance en provenance et à destination des zones les plus isolées et à plus faible densité de population, c' est-à-dire les zones qui, en principe, souffrent de certains retards dans leur développement et où, par conséquent, l' augmentation des tarifs d' un service public essentiel tel que le service postal, aurait un effet particulièrement délétère à tous
égards.
En résumé, on peut considérer que le monopole légal inhérent au service de base ne saurait être éliminé sans qu' il soit porté atteinte à la fonction essentielle du service postal universel, consistant à offrir à l' ensemble de la collectivité, sur tout le territoire national, un moyen pour les communications individuelles, de qualité moyenne, à un tarif compensé et abordable pour tous.
16. La défense de M. Corbeau a cependant fait valoir, en se référant à l' arrêt Hoefner, que le monopole postal belge n' est plus justifié, compte tenu de son incapacité d' offrir des services qualitativement acceptables et propres à satisfaire à la demande et aux attentes des usagers.
Certes, dans l' arrêt Hoefner, la Cour a jugé que l' institution d' un monopole légal est incompatible avec les articles 90 et 86 lorsque ce monopole n' est manifestement pas en mesure de satisfaire à la demande. Toutefois, il paraît douteux que cette jurisprudence soit transposable au cas d' un monopole postal. En effet, ce dernier, bien que ses services puissent apparaître de qualité médiocre et inférieure aux attentes du public, est cependant tenu, en vertu de la loi, de fournir le service en
question à quiconque en fait la demande.
Mais même en faisant abstraction de cette considération, nous estimons que la thèse avancée par la défense de M. Corbeau doit être rejetée pour des raisons de principe. Ainsi qu' il a été exposé, il y a lieu de considérer comme compatibles avec les articles 90 et 86 les monopoles légaux qui sont justifiés par des exigences objectives d' intérêt public, spécialement lorsque ces exigences ont un caractère non économique. En revanche, les articles 90 et 86 ne sauraient constituer un moyen pour
critiquer l' efficacité économique de l' un ou l' autre monopole national. Si un monopole répond à des justifications objectives - comme dans le cas du monopole postal de base - peu importe, d' autre part, que son exploitation soit plus ou moins efficace; de toute façon, il devra être considéré comme conforme au traité, tandis qu' il incombera à l' autorité nationale de mettre tout en oeuvre pour améliorer la qualité des services fournis. Une autre solution aurait d' ailleurs pour conséquence qu' un
régime national, qui confère des droits exclusifs, serait dans un cas autorisé et dans l' autre interdit selon l' efficacité plus ou moins grande, ou en définitive selon le degré plus ou moins élevé de capacité de gestion, de l' organisme titulaire de l' exclusivité.
17. Dans ces conditions, nous estimons que les articles 90 et 86 du traité ne s' opposent pas à l' attribution à l' administration des postes de droits exclusifs ayant pour objet le service de collecte, aux endroits prévus à cet effet, de tri et de distribution de la correspondance.
Le service de courrier accéléré
18. Ainsi qu' il résulte par ailleurs du Livre vert de la Commission et comme les parties intervenues dans la présente procédure - y compris la Régie des postes - l' ont amplement souligné, le maintien du service postal universel ne justifie cependant pas la reconnaissance de droits exclusifs qui auraient une portée illimitée. En effet, les restrictions à la concurrence résultant d' un monopole légal doivent en principe être limitées au niveau de ce qui est strictement indispensable pour satisfaire
les exigences pour lesquelles le monopole a été institué.
Or, s' il est évident que le monopole public doit être maintenu pour le service postal de base, on ne peut pas en dire autant pour les services qui se différencient objectivement du service de base et qui présentent, par rapport à ce dernier, une valeur ajoutée spécifique.
Cela vaut notamment pour le service de courrier accéléré faisant l' objet de la présente procédure.
Le courrier accéléré - à ne pas confondre avec la simple correspondance "exprès" qui rentre dans le domaine du service postal normal (Livre vert, pp. 384 et 386) - est un service spécifique qui s' est développé, à un rythme soutenu, spécialement ces dernières années, pour répondre aux besoins de certaines catégories d' usagers (principalement les entreprises et les professions libérales).
Il convient de préciser que, ainsi qu' il ressort pleinement du Livre vert, le service de courrier accéléré - dont il n' existe aucune définition législative - ne se distingue du service postal de base ni par le contenu ou le poids des objets livrés, ni nécessairement - cela mérite d' être souligné - par une plus grande rapidité. Dans un des passages du Livre vert, la Commission observe à cet égard:
"Comment peut-on, par exemple, distinguer facilement un envoi par courrier express d' une lettre? Sa dimension, son poids et son contenu peuvent être identiques. La vitesse de distribution peut, elle aussi, être du même ordre. La différence essentielle réside dans la valeur (quelle qu' en soit la forme) ajoutée par les prestataires de services express et perçue par les usagers. La manière la plus efficace de déterminer la valeur supplémentaire perçue est de considérer le prix supplémentaire que les
usagers sont disposés à payer."
Le service de courrier accéléré est caractérisé en général par la valeur ajoutée qu' il présente par rapport au service de base, valeur ajoutée qui, à son tour, consiste en une ou plusieurs prestations supplémentaires telles que:
- la collecte à domicile de la correspondance;
- une plus grande rapidité ou fiabilité de la distribution (résultant, par exemple, de la remise dans un délai garanti, ou en main propre du destinataire, ou encore avec confirmation à l' expéditeur de la livraison accomplie);
- la possibilité de modifier la destination en cours d' acheminement (fonction de "tracking and tracing" ou de suivi et pistage);
- la possibilité de modeler le service en fonction des exigences particulières de la clientèle (services personnalisés) (16).
Le service de courrier accéléré peut en outre être exercé dans une zone territoriale dont l' étendue est variable: internationale, nationale, voire infranationale (17). Le Livre vert précise notamment, à propos des services de courrier en ville ("city mail"), qu' "il s' agit d' un service exploité par des opérateurs privés et qui désigne généralement le courrier collecté dans une zone urbaine en vue de sa distribution dans cette même zone". Au demeurant, rien ne s' oppose à ce que des entreprises de
courrier accéléré international assurent également des services de courrier en ville.
Relevons aussi que ce service est accompli dans le cadre de relations contractuelles de droit privé et relève par conséquent d' un régime juridique différent de celui applicable aux services fournis par l' administration postale. Enfin, en ce qui concerne les tarifs, deux aspects doivent être soulignés. En premier lieu, en l' absence d' un régime défini par les autorités publiques, il est évident que les tarifs sont fixés librement par les opérateurs économiques sur la base de leurs coûts et des
autres conditions existant sur le marché (ce qui entraîne que dans certains cas, relativement rares, les tarifs peuvent correspondre ou être même inférieurs aux tarifs pratiqués dans un pays déterminé pour un service postal de base équivalent).
En second lieu, rien ne s' oppose toutefois à ce que les autorités publiques adoptent une réglementation tarifaire qui ne permette la prestation de services de courrier accéléré qu' au-delà d' un certain seuil. Une telle réglementation permettrait de maintenir l' équilibre financier du service postal de base, sans compromettre, par ailleurs, l' activité de courrier accéléré: en effet, s' il est vrai que cette dernière contient une valeur ajoutée par rapport au service postal de base, on peut
présumer que l' usager sera disposé à payer, pour le courrier accéléré, un prix supérieur à celui versé pour le service postal normal. Cette réglementation, à condition qu' elle soit transparente et qu' elle reste dans les limites nécessaires pour garantir les exigences du monopole postal en ce qui concerne les services de base, peut en outre être considérée comme conforme aux règles communautaires de concurrence, ainsi que la Cour l' a affirmé dans l' arrêt Ahmed Saeed (18) (19).
19. Cela étant dit, et pour aborder l' examen de la compatibilité au regard des articles 90 et 86 de l' application du droit exclusif non seulement au service postal de base mais également aux services de courrier accéléré, il y a lieu de relever que les exigences qui justifient le maintien du monopole pour le service postal de base font en revanche défaut en ce qui concerne le service de courrier accéléré.
Ce dernier ne remplit pas la fonction sociale particulière du monopole postal et n' est pas soumis aux mêmes contraintes: à la différence du service postal de base, il répond non pas à un besoin général de la collectivité, mais à des exigences particulières de catégories spécifiques d' usagers (généralement une clientèle d' affaires). En conséquence, il n' est pas soumis aux servitudes qui caractérisent le service postal, c' est-à-dire la prestation obligatoire à quiconque en fait la demande, à un
niveau moyen de qualité et à un tarif de péréquation abordable pour tous, servitudes qui - ainsi qu' il a été exposé ci-dessus - rendent indispensable le maintien d' un secteur exclusif, un domaine réservé, pour l' activité postale de base.
D' autre part, on peut souligner que la nécessité de libéraliser le service de courrier accéléré est en substance admise par les États eux-mêmes. En réalité, ces derniers sont parfaitement conscients du fait que le courrier accéléré est un service objectivement différent du service de base et qu' il se situe sur un marché distinct. Si, pendant une certaine période, le monopole légal a été également appliqué au courrier accéléré, cela est dû non pas au fait que, pour un motif quelconque, on ait
estimé nécessaire de réserver ce service à l' administration postale, mais simplement à la circonstance que le monopole postal avait un caractère général et que, par conséquent, à partir du moment où de nouveaux services à valeur ajoutée ont commencé à se répandre pour la distribution de la correspondance, ces services sont automatiquement rentrés dans le champ d' application du monopole. D' ailleurs, il n' a pas été contesté que non seulement rien ne justifie un monopole du courrier accéléré, mais,
surtout, que l' administration postale ne serait de toute façon pas en mesure de fournir seule les services de courrier accéléré demandés par le marché (ainsi qu' il ressort du Livre vert, dans le cadre de la Communauté, le courrier accéléré n' a pas encore été entièrement libéralisé dans trois États membres seulement).
20. Pour ce qui concerne ensuite l' incidence sur les échanges intracommunautaires des restrictions à la concurrence qui sont liées à l' application du monopole postal au service de courrier accéléré, il suffit d' observer que la législation nationale en cause est de nature à empêcher les opérateurs d' autres États membres aussi bien de s' établir sur le marché belge en vue de fournir des services de courrier accéléré que de prester lesdits services à partir d' autres États membres.
21. Il reste enfin un dernier point à envisager. Dans le cadre de la présente procédure, tant les gouvernements qui ont déposé des observations, que la Régie des postes elle-même ont été unanimes à considérer qu' en principe, les droits exclusifs reconnus à l' administration postale, pour être compatibles avec le traité, doivent avoir une portée limitée et ne peuvent pas être étendus à des services de courrier accéléré qui présentent une réelle valeur ajoutée et, partant, se différencient du service
de base.
Il a été en revanche contesté, en l' espèce, que l' on puisse qualifier de services de courrier accéléré une activité de distribution de la correspondance telle que celle exercée par M. Corbeau. A cet égard, il a été soutenu qu' un service de distribution du courrier qui est territorialement limité, dont les délais d' acheminement sont analogues ou légèrement inférieurs à ceux du service postal et pour lequel sont appliqués des tarifs inférieurs (de peu également) aux tarifs postaux normaux, ne
présente pas réellement une valeur ajoutée, se confond avec le service postal de base et doit par conséquent être soumis au monopole légal.
22. A cet égard, il nous semble que l' on peut formuler, schématiquement, les observations suivantes.
Relevons tout d' abord que la définition du service de courrier accéléré par rapport au service de base doit être élaborée au niveau communautaire et sur la base de critères autant que possible clairs et uniformes. Cette définition commande en effet l' application à certaines activités d' un régime juridique complètement différent: la libéralisation, d' une part, et le monopole public, d' autre part. Or, les activités soumises à ces régimes doivent être définies en termes identiques dans l' ensemble
de la Communauté.
Il a été exposé, en outre, que le service de courrier accéléré se caractérise par la fourniture à l' usager de prestations supplémentaires par rapport au service de base et il a été indiqué que l' accent est mis davantage sur la fiabilité garantie à l' usager que sur la plus grande vitesse de distribution. D' autre part, à condition que le service fourni présente une valeur ajoutée, il est sans importance qu' il soit accompli dans une zone territoriale plus ou moins étendue.
Quant à l' activité exercée par M. Corbeau, sur la base des éléments d' information résultant du dossier, et sous réserve des vérifications auxquelles seul le juge national peut procéder, il y a lieu de relever:
- que le prévenu effectue la collecte à domicile;
- que cette collecte a lieu en règle générale après les heures de ramassage du service postal;
- que la distribution est effectuée au plus tard le lendemain matin; que s' il est vrai que les délais de distribution sont théoriquement analogues à ceux de la poste, le prévenu s' engage par contrat à garantir le respect ponctuel de ces délais (voir article 3 de la copie du contrat versée au dossier), alors que les délais de distribution du service postal sont des délais indicatifs, non garantis, et qui ne sont effectivement respectés que dans un nombre limité de cas;
- que le service donne lieu à un rapport direct de confiance entre le prévenu et ses clients;
- que, dans certaines limites, le client peut prendre contact avec M. Corbeau pour modifier la destination de la correspondance.
Or, toutes ces prestations constituent objectivement des prestations supplémentaires susceptibles de représenter une réelle valeur ajoutée par rapport au service postal normal. Sur la base de ces éléments, rien ne s' oppose donc à ce que les activités exercées par le prévenu soient qualifiées de services de courrier accéléré.
Enfin, quant à la circonstance que les tarifs pratiqués par le prévenu sont légèrement inférieurs aux tarifs postaux, il y a lieu de rappeler que les autorités nationales peuvent en principe adopter une réglementation tarifaire qui interdit la prestation de services de courrier accéléré au-dessous d' un certain seuil tarifaire, mais que, en l' absence d' une telle réglementation, les opérateurs économiques sont, à l' évidence, libres de fixer de façon autonome leurs tarifs en fonction de la
structure de leurs coûts et des conditions du marché.
23. A la lumière des considérations qui précèdent, nous considérons qu' il convient de répondre comme suit au juge national:
1) Un organisme, tel que la Régie des postes belge, auquel la loi a attribué un monopole général des services postaux, couvrant l' ensemble du territoire national, constitue une entreprise qui occupe une position dominante sur une partie substantielle du marché commun au sens de l' article 86 du traité.
2) Les dispositions combinées de l' article 90, paragraphe 1, et de l' article 86 du traité s' opposent à ce qu' un État membre applique le monopole légal, institué pour le service postal de base, également à des activités de courrier accéléré, telles que celles faisant l' objet de la présente procédure, qui présentent une réelle valeur ajoutée par rapport aux activités de collecte et de distribution de la correspondance propres au service postal de base.
(*) Langue originale: l' italien.
(1) - Arrêt du 23 avril 1991, Klaus Hoefner et Fritz Elser/Macroton GmbH, C-41/90, Rec. p. I-1979.
(2) - Voir arrêt du 3 octobre 1985, CBEM, 311/84, Rec. p. 3261 et, en dernier lieu, arrêt du 18 juin 1991, ERT, C-260/89, Rec. p. I-2925.
(3) - Arrêt du 17 novembre 1992, Royaume d' Espagne/Commission, C-271/90, Rec. p. I-0000.
(4) - Arrêt du 14 juillet 1971, Ministère public luxembourgeois/Madeleine Muller, veuve J. P. Hein e.a., 10/71, Rec. p. 723.
(5) - Arrêt du 10 décembre 1991, Merci convenzionali Porto di Genova SpA/Siderurgica Gabrielli SpA, C-179/90, Rec. p. I-5889.
(6) - Il convient de noter que dans l' arrêt Port de Mertert , de même que dans l' arrêt Inter-Huiles (arrêt du 10 mars 1983, 172/82, Rec. p. 555), la Cour part du principe que l' article 90, paragraphe 2, n' est pas une disposition directement applicable. Cette interprétation, déjà contredite par d' autres arrêts, plus ou moins contemporains des deux arrêts précités, apparaît désormais tout à fait dépassée à la lumière de la jurisprudence plus récente (voir notamment les arrêts ERT et Porto di
Genova ).
(7) - Arrêt du 30 avril 1974, 155/73, Rec. p. 409.
(8) - Arrêt du 9 juin 1977, S.r.l Ufficio Henry van Ameyde/S.r.l Ufficio centrale italiano di assistenza assicurativa automobilisti in circolazione internazionale (U.C.I.), 90/76, Rec. p. 1091.
(9) - Dans le litige au principal, l' entreprise de loss adjusters avait demandé au juge de déclarer illégale la prétention de l' UCI de confier l' instruction et la liquidation des sinistres aux seules compagnies d' assurance qui sont les propres membres de l' UCI et, en conséquence, de prononcer l' illégalité de toute intervention effectuée par l' UCI vis-à-vis des tiers dans le but de restreindre la libre activité de la demanderesse et de détourner sa clientèle.
(10) - Arrêt du 16 novembre 1977, SA G.B.-Inno-B.M./Association des détaillants en tabac (ATAB), 13/77, Rec. p. 2115.
(11) - Les résultats, très divergents, auxquels sont parvenus les tribunaux nationaux appelés à appliquer, dans les différents cas d' espèce, l' arrêt Porto di Genova confirment que l' expression situation qui conduit nécessairement à un abus est une formule ambiguë ( a rather confusing formula selon L. Gyselen, in C.M.L.R., 1992, p. 1238) et, de ce fait, susceptible de susciter de nombreux doutes sur le plan de l' application. En effet, selon plusieurs juges (Tribunale di Genova, ordonnance du 9
juillet 1992; Pretura di Genova, ordonnances des 19 juin 1992, 22 juin 1992, 20 juillet 1992 et 12 août 1992, in Foro Italiano, 1992, I, 2811), la Cour n' aurait pas constaté l' illégalité en soi du droit exclusif attribué aux compagnies portuaires, mais se serait bornée à en critiquer l' exploitation abusive: il s' ensuit, selon cette jurisprudence, que la réserve reconnue par la loi en faveur des compagnies portuaires ne pourra être considérée comme inopérante que s' il apparaît que les droits de
monopole ont été concrètement exercés de façon abusive. D' autres juges (Pretura di La Spezia, ordonnance du 3 juin 1992; Pretura di Massa, ordonnance du 2 juin 1992, également in Foro Italiano, loc. cit.) ont en revanche estimé que, conformément à l' arrêt de la Cour, la réserve légale devait être considérée en tant que telle comme incompatible avec le droit communautaire.
Ont souscrit à cette seconde orientation tant le gouvernement italien, dans la circulaire prise pour mettre en oeuvre l' arrêt Porto di Genova , que le Consiglio di Stato, dans un avis rendu sur ladite circulaire (avis n 598 du 13 mai 1992, in Foro Italiano, 1992, III, 425). Tous les deux ont en effet estimé que l' arrêt de la Cour avait déterminé l' illégalité de l' article 110, dernier paragraphe, du code de la navigation, le monopole des compagnies pour l' exécution des opérations portuaires
devenant ainsi caduc.
Il est également intéressant de souligner que, dans l' avis précité, le Consiglio di Stato, s' écartant de la position exprimée dans la circulaire ministérielle, a estimé que l' arrêt de la Cour non seulement entraîne la suppression des monopoles portuaires, mais a également des répercussions sur le système de concession administrative pour l' exécution des opérations portuaires, visé à l' article 111 du code de la navigation. Le Consiglio di Stato a en effet tiré de l' arrêt de la Cour plusieurs
critères que l' autorité administrative doit respecter pour l' octroi des concessions. Ces obligations sont fondées sur l' affirmation selon laquelle, conformément aux principes de la réglementation communautaire, le régime de la concession administrative ne doit pas se traduire par la réalisation de facto de situations de monopole illégales, du fait d' un usage erroné du pouvoir administratif, étant donné la délivrance d' une seule autorisation ou d' un nombre réduit d' autorisations . Selon le
Consiglio di Stato, la mise en oeuvre des dispositions communautaires implique l' octroi d' une pluralité de concessions, de manière à garantir le marché libre et un système de concurrence effective entre entreprises . Il s' ensuit que, pour octroyer les concessions, l' autorité administrative est tenue d' apprécier la donnée économique du rapport entre le nombre d' entreprises et les exigences du trafic portuaire, et la donnée juridique de l' exigence relative à la mise en oeuvre des principes
tirés de la réglementation communautaire en matière de marché libre et de libre jeu de la concurrence . L' avis précise en outre que les dispositions administratives prises à cet égard doivent être dûment motivées.
(12) - Arrêt du 25 juillet 1991, C-353/89, Rec. p. I-4069.
(13) - Dans l' arrêt Hoefner, la Cour avait exclu l' applicabilité de l' article 59 au cas d' espèce, compte tenu de la circonstance que tant l' entreprise titulaire du droit exclusif que le destinataire du service avaient la nationalité d' un même État membre.
(14) - Arrêt du 13 décembre 1991, Régie des télégraphes et des téléphones (RTT)/GB-Inno-BM SA, C-18/88, Rec. p. I-5973.
(15) - Dans le Livre vert sur le développement du marché unique des services postaux (COM (91) 476 final, du 11 juin 1992), la Commission souligne la nécessité d' assurer dans toute la Communauté la fourniture d' un service postal universel à des prix abordables pour tous. Cet objectif doit être atteint par l' instauration (dans la mesure où chaque État membre pris individuellement l' estime nécessaire) d' un ensemble de services réservés octroyant des droits spéciaux et exclusifs au prestataire de
ces services pour maintenir les ressources nécessaires à l' exécution dans de bonnes conditions de la mission de service public; dans le même temps, et conformément à cet objectif, avoir en libre concurrence la plus grande part possible du secteur (note de synthèse, p. 10).
(16) - Il résulte non seulement du Livre vert mais également des décisions prises par la Commission au titre de l' article 90, paragraphe 3, en ce qui concerne le régime de l' activité de courrier accéléré en Espagne (décision 90/456/CEE du 1er août 1990, JO L 233, p. 19) et aux Pays-Bas (décision 90/16/CEE du 20 décembre 1989, JO L 10, p. 47), que ces prestations sont celles qui caractérisent le plus souvent le service de courrier accéléré.
(17) - Sur la prestation de services de courrier accéléré dans un cadre territorialement limité, nous renvoyons à la décision 90/16/CEE de la Commission, où il est précisé qu' au 1er janvier 1989, les entreprises exerçant cette activité aux Pays-Bas étaient principalement des petites et moyennes entreprises qui employaient pour ce service environ 4 000 personnes affectées pour la plupart à la distribution de la correspondance à l' intérieur du pays.
(18) - Arrêt du 11 juin 1989, Ahmed Saeed Flugreisen et Silver Line Reisebuero GmbH/Zentrale zur Bekaempfung unlauteren Wettbewerbs e.V., 66/86, Rec. p. 803, points 54 et ss.
(19) - Dans la décision 90/16/CEE, la Commission a examiné la réglementation néerlandaise qui prévoyait un tarif minimum pour le service de courrier accéléré. Dans le cas d' espèce, la Commission, sans mettre en cause le tarif minimum comme tel, a contesté le fait que ce tarif s' appliquât aux opérateurs privés et non à l' administration postale, laquelle se voyait réserver la faculté d' assurer le service de courrier accéléré également au-dessous du seuil tarifaire.
Il convient également de noter que l' adoption d' un régime tarifaire pour distinguer, sur le plan réglementaire, le domaine du service de courrier accéléré (libéralisé) du service postal de base (soumis à un monopole) est préconisée par le Livre vert de la Commission (voir p. 43, 214 et 377-378).
