Avis juridique important
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61997J0276
Arrêt de la Cour du 12 septembre 2000. - Commission des Communautés européennes contre République française. - Manquement - Article 4, paragraphe 5, de la sixième directive TVA - Mise à disposition de routes moyennant versement d'un péage - Non-assujettissement à la TVA - Règlements (CEE, Euratom) nos 1552/89 et 1553/89 - Ressources propres provenant de la TVA. - Affaire C-276/97.
Recueil de jurisprudence 2000 page I-06251
Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
1 Dispositions fiscales - Harmonisation des législations - Taxes sur le chiffre d'affaires - Système commun de taxe sur la valeur ajoutée - Prestations de services à titre onéreux - Notion - Mise à disposition d'infrastructures routières moyennant versement d'un péage - Inclusion
(Directive du Conseil 77/388, art. 2, point 1)
2 Dispositions fiscales - Harmonisation des législations - Taxes sur le chiffre d'affaires - Système commun de taxe sur la valeur ajoutée - Assujettis - Organismes de droit public - Non-assujettissement pour les activités exercées en tant qu'autorités publiques - Notion
(Directive du Conseil 77/388, art. 4, § 5)
3 Ressources propres des Communautés européennes - Ressources provenant de la taxe sur la valeur ajoutée - Régime de perception - Rectification au relevé annuel - Délai d'exclusion - Engagement par la Commission d'une procédure en manquement en vue d'obtenir le versement a posteriori de telles ressources - Application par analogie - Justification par des considérations de sécurité juridique
(Règlement du Conseil n_ 1553/89, art. 9, § 2)
Sommaire
1 La mise à disposition d'une infrastructure routière moyennant versement d'un péage constitue une prestation de services effectuée à titre onéreux au sens de l'article 2, point 1, de la sixième directive 77/388 en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires. En effet, l'utilisation de l'infrastructure routière est subordonnée au règlement d'un péage dont le prix est fonction, notamment, de la catégorie de véhicules utilisée et de la
distance parcourue. Il existe, dès lors, une relation directe et nécessaire entre le service rendu et la contre-valeur pécuniaire reçue. (voir points 35-36)
2 Pour que joue la règle du non-assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée des organismes de droit public s'agissant des activités ou des opérations qu'ils accomplissent en tant qu'autorités publiques, prévue à l'article 4, paragraphe 5, premier alinéa, de la sixième directive 77/388 en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires, deux conditions doivent être remplies cumulativement, à savoir l'exercice d'activités par un organisme
de droit public et l'exercice d'activités accomplies en tant qu'autorité publique. S'agissant de cette dernière condition, les activités exercées en tant qu'autorités publiques sont celles accomplies par les organismes de droit public dans le cadre du régime juridique qui leur est particulier, à l'exclusion des activités qu'ils exercent dans les mêmes conditions juridiques que les opérateurs économiques privés. (voir points 39-40)
3 Malgré l'absence d'un délai de prescription relatif au recouvrement de la taxe sur la valeur ajoutée tant dans la sixième directive 77/388 en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires que dans la réglementation relative aux ressources propres des Communautés, l'exigence fondamentale de sécurité juridique peut néanmoins s'opposer à ce que la Commission puisse, dans le cadre d'une procédure en manquement tendant au versement a posteriori
de ressources propres, retarder indéfiniment la décision d'engager la phase contentieuse de celle-ci. À cet égard, si l'article 9, paragraphe 2, du règlement n_ 1553/89, concernant le régime uniforme définitif de perception des ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée, ne vise pas la situation dans laquelle une procédure en manquement au titre de l'article 169 du traité (devenu article 226 CE) a été engagée, cette disposition témoigne néanmoins des exigences de sécurité
juridique dans le domaine budgétaire en ce qu'elle exclut toute rectification au relevé annuel au-delà de quatre exercices budgétaires. Il convient d'admettre que les mêmes considérations de sécurité juridique justifient une application par analogie de la règle énoncée à ladite disposition, lorsque la Commission décide d'engager une procédure en manquement en vue d'obtenir le versement a posteriori de ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée. (voir points 63-64, 67-68)
Parties
Dans l'affaire C-276/97,
Commission des Communautés européennes, représentée par Mme H. Michard et M. E. Traversa, membres du service juridique, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. C. Gómez de la Cruz, membre du même service, Centre Wagner, Kirchberg,
partie requérante,
contre
République française, représentée par Mme K. Rispal-Bellanger, sous-directeur à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, et M. G. Mignot, secrétaire des affaires étrangères à la même direction, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l'ambassade de France, 8 B, boulevard Joseph II,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que:
- en ne soumettant pas à la taxe sur la valeur ajoutée les péages d'autoroute comme contrepartie du service rendu aux usagers, contrairement aux dispositions des articles 2 et 4 de la sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - Système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme (JO L 145, p. 1), et
- en ne mettant pas à la disposition de la Commission, au titre des ressources propres, les montants correspondants, accompagnés des intérêts de retard,
la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE,
LA COUR,
composée de MM. G. C. Rodríguez Iglesias, président, J. C. Moitinho de Almeida (rapporteur), L. Sevón et R. Schintgen, présidents de chambre, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, P. Jann, H. Ragnemalm, V. Skouris et Mme F. Macken, juges,
avocat général: M. S. Alber,
greffier: Mme D. Louterman-Hubeau et M. H. A. Rühl, administrateurs principaux,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 23 novembre 1999, au cours de laquelle la Commission a été représentée par Mme H. Michard et la République française par Mme K. Rispal-Bellanger et M. S. Seam, secrétaire des affaires étrangères à la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agents,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 27 janvier 2000,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 30 juillet 1997, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE (devenu article 226 CE), un recours visant à faire constater que:
- en ne soumettant pas à la taxe sur la valeur ajoutée (ci-après la «TVA») les péages d'autoroute comme contrepartie du service rendu aux usagers, contrairement aux dispositions des articles 2 et 4 de la sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - Système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme (JO L 145, p. 1, ci-après la «sixième directive»), et
- en ne mettant pas à la disposition de la Commission, au titre des ressources propres, les montants correspondants, accompagnés des intérêts de retard,
la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE.
Le cadre juridique
2 Aux termes de l'article 2 de la sixième directive:
«Sont soumises à la taxe sur la valeur ajoutée:
1. les livraisons de biens et les prestations de services, effectuées à titre onéreux à l'intérieur du pays par un assujetti agissant en tant que tel;
2. les importations de biens.»
3 Selon l'article 4, paragraphes 1, 2 et 5, de la sixième directive:
«1. Est considéré comme assujetti quiconque accomplit, d'une façon indépendante et quel qu'en soit le lieu, une des activités économiques mentionnées au paragraphe 2, quels que soient les buts ou les résultats de cette activité.
2. Les activités économiques visées au paragraphe 1 sont toutes les activités de producteur, de commerçant ou de prestataire de services, y compris les activités extractives, agricoles et celles des professions libérales ou assimilées. Est notamment considérée comme activité économique une opération comportant l'exploitation d'un bien corporel ou incorporel en vue d'en retirer des recettes ayant un caractère de permanence.
...
5. Les États, les régions, les départements, les communes et les autres organismes de droit public ne sont pas considérés comme des assujettis pour les activités ou opérations qu'ils accomplissent en tant qu'autorités publiques, même lorsque, à l'occasion de ces activités ou opérations, ils perçoivent des droits, redevances, cotisations ou rétributions.
Toutefois, lorsqu'ils effectuent de telles activités ou opérations, ils doivent être considérés comme des assujettis pour ces activités ou opérations dans la mesure où leur non-assujettissement conduirait à des distorsions de concurrence d'une certaine importance.
En tout état de cause, les organismes précités ont la qualité d'assujettis notamment pour les opérations énumérées à l'annexe D et dans la mesure où celles-ci ne sont pas négligeables.
Les États membres peuvent considérer comme activités de l'autorité publique les activités des organismes précités exonérées en vertu des articles 13 ou 28.»
4 Il est constant que l'activité consistant à mettre à disposition une infrastructure routière moyennant acquittement d'un péage ne relève d'aucune des opérations mentionnées à l'annexe D de la sixième directive.
5 Le règlement (CEE, Euratom) n_ 1553/89 du Conseil, du 29 mai 1989, concernant le régime uniforme définitif de perception des ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée (JO L 155, p. 9), qui a remplacé, à compter du 1er janvier 1989, le règlement (CEE, Euratom, CECA) n_ 2892/77 du Conseil, du 19 décembre 1977, portant application, pour les ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée, de la décision du 21 avril 1970 relative au remplacement des contributions
financières des États membres par des ressources propres aux Communautés (JO L 336, p. 8), modifié en dernier lieu par le règlement (CECA, CEE, Euratom) n_ 3735/85 du Conseil, du 20 décembre 1985 (JO L 356, p. 1), dispose, en son article 1er:
«Les ressources TVA résultent de l'application du taux uniforme, fixé conformément à la décision 88/376/CEE, Euratom, à la base déterminée conformément au présent règlement.»
6 Selon l'article 2, paragraphe 1, du règlement n_ 1553/89:
«La base des ressources TVA est déterminée à partir des opérations imposables visées à l'article 2 de la directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme, modifiée en dernier lieu par la directive 84/386/CEE, à l'exception des opérations exonérées conformément aux articles 13 à 16 de ladite directive.»
7 Le règlement (CEE, Euratom) n_ 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989, portant application de la décision 88/376/CEE, Euratom relative au système des ressources propres des Communautés (JO L 155, p. 1), applicable à partir du 1er janvier 1989, qui a abrogé le règlement (CEE, Euratom, CECA) n_ 2891/77 du Conseil, du 19 décembre 1977, portant application de la décision du 21 avril 1970 relative au remplacement des contributions financières des États membres par des ressources propres aux Communautés (JO
L 336, p. 1), modifié en dernier lieu par le règlement (CECA, CEE, Euratom) n_ 1990/88 du Conseil, du 30 juin 1988 (JO L 176, p. 1), dispose, en son article 9, paragraphe 1:
«Selon les modalités définies à l'article 10, chaque État membre inscrit les ressources propres au crédit du compte ouvert à cet effet au nom de la Commission auprès de son trésor ou de l'organisme qu'il a désigné.»
8 Aux termes de l'article 11 du règlement n_ 1552/89:
«Tout retard dans les inscriptions au compte visé à l'article 9 paragraphe 1 donne lieu au paiement, par l'État membre concerné, d'un intérêt dont le taux est égal au taux d'intérêt appliqué au jour de l'échéance sur le marché monétaire de l'État membre concerné pour les financements à court terme, majoré de deux points. Ce taux est augmenté de 0,25 point par mois de retard. Le taux ainsi augmenté est applicable à toute la période du retard.»
La procédure précontentieuse
Sur la procédure relative à la sixième directive
9 Par lettre du 26 avril 1984, la Commission a demandé aux autorités françaises de présenter leurs observations sur le régime d'imposition à la TVA des concessionnaires d'autoroutes en France.
10 Par réponse du 5 juillet 1984, les autorités françaises ont fait valoir que les concessionnaires sont des collecteurs d'impôts en ce qu'ils effectuent un service de perception de taxes, à savoir les péages, en faveur de l'État auprès des usagers et qu'ils sont imposés, en tant qu'assujettis, sur la seule rémunération qui constitue la contrepartie du service rendu à l'État.
11 Par lettre du 12 mars 1986, la Commission a, conformément à l'article 169 du traité, mis le gouvernement français en demeure de présenter dans un délai de deux mois ses observations à l'égard de la position de cette institution, selon laquelle l'activité des concessionnaires d'autoroutes serait une prestation de services rendue aux usagers et non à l'État et que le non-assujettissement de cette activité à la TVA dénaturerait le système de la TVA.
12 Par lettre du 22 mai 1986, les autorités françaises ont fait savoir à la Commission qu'elles maintenaient leur point de vue. Elles ont souligné, notamment, que le montant des péages n'était pas déterminé en fonction des services rendus à l'usager de sorte qu'il ne présentait pas le caractère d'une redevance.
13 Le 28 avril 1988, la Commission a transmis à la République française une lettre de mise en demeure complémentaire précisant ses griefs à la lumière des informations fournies par cet État membre. Selon la Commission, il ne suffisait pas que les concessionnaires soient assujettis à la TVA en tant que collecteurs d'impôts, mais celle-ci devait être recouvrée sur la totalité des péages.
14 Dans leur réponse du 17 février 1989, les autorités françaises ont rappelé que, selon elles, le péage a la nature d'un prélèvement fiscal et que la TVA doit être perçue sur la seule rémunération qui constitue la contrepartie de la prestation rendue à l'État par les concessionnaires.
15 Estimant que les explications des autorités françaises n'étaient pas convaincantes, la Commission a, le 28 août 1989, adressé au gouvernement français un avis motivé dans lequel elle a notamment conclu que la République française ne respectait pas les obligations découlant de la sixième directive. En conséquence, elle a invité cet État membre à prendre, dans un délai de deux mois, les mesures nécessaires pour se conformer à ses obligations.
Sur la procédure relative au système des ressources propres
16 Par lettre du 20 décembre 1985, la Commission a attiré l'attention du gouvernement français sur le fait que l'infraction à la sixième directive résultant du non-assujettissement à la TVA de l'intégralité des péages d'autoroute entraînait une réduction injustifiée des ressources propres des Communautés. Elle lui a demandé de déterminer les montants qui n'auraient pas été versés pour les exercices 1981 à 1984 et de les verser au budget communautaire, augmentés des intérêts de retard à compter du 31
mars 1986.
17 Les autorités françaises ayant, le 27 février 1986, fait savoir à la Commission qu'elles ne donneraient pas suite à sa demande, celle-ci a, par lettre du 28 janvier 1988, conformément à la procédure prévue à l'article 169 du traité, mis le gouvernement français en demeure de lui soumettre ses observations sur le manquement allégué dans un délai de deux mois.
18 Par lettre du 19 septembre 1988, le gouvernement français a répondu que l'assujettissement à la TVA de l'intégralité des péages aurait une incidence négative sur les ressources propres des Communautés, compte tenu des déductions qui seraient alors effectuées par les concessionnaires eux-mêmes et les utilisateurs de l'autoroute redevables de la TVA.
19 Par lettre du 17 janvier 1989, la Commission a étendu la demande de paiement aux exercices 1985 à 1987, augmentée des intérêts de retard à compter du 1er mai 1989, ainsi qu'aux exercices ultérieurs jusqu'à ce qu'il soit mis fin à l'infraction.
20 Dans l'avis motivé du 28 août 1989, mentionné au point 15 du présent arrêt, qui portait à la fois sur l'infraction aux dispositions de la sixième directive et sur les répercussions de cette infraction sur le paiement des ressources propres des Communautés, la Commission a conclu que la République française ne respectait pas non plus les obligations découlant des règlements nos 2892/77 et 2891/77, modifiés. Elle a, en conséquence, invité cet État membre à prendre, dans un délai de deux mois, les
mesures nécessaires pour se conformer à ses obligations.
21 En réponse à l'avis motivé, la République française a, par lettre du 29 novembre 1989, de nouveau contesté avoir commis une infraction à la sixième directive et a transmis à la Commission des données, assorties d'explications, destinées à permettre à celle-ci d'apprécier la TVA acquittée par les concessionnaires d'autoroutes dans le système actuel et celle qui résulterait du régime préconisé par la Commission.
22 Cette réponse ayant été jugée insuffisante en ce qui concerne tant l'infraction alléguée aux dispositions de la sixième directive que les répercussions de cette infraction sur le paiement des ressources propres des Communautés, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le fond
23 Par son recours, la Commission reproche à la République française, d'une part, de ne pas avoir respecté les dispositions de la sixième directive en ne soumettant pas à la TVA les péages perçus en contrepartie de l'utilisation des autoroutes et, d'autre part, d'avoir méconnu la réglementation relative au système des ressources propres des Communautés en ne versant pas au budget communautaire les ressources propres provenant de la TVA (ci-après les «ressources propres TVA») afférentes aux sommes
qui auraient dû être perçues au titre de la TVA sur lesdits péages.
Sur le premier grief
24 Selon la Commission, la mise à disposition d'infrastructures routières moyennant acquittement d'un péage par l'utilisateur constitue une activité économique au sens des articles 2 et 4 de la sixième directive. Ladite activité devrait être considérée comme une prestation de services effectuée par un assujetti dans le cadre de l'exploitation d'un bien en vue d'en retirer des recettes ayant un caractère de permanence au sens de l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la sixième directive.
25 Le fait que cette activité soit exercée, comme c'est le cas en France, selon un régime particulier de concessions conférées par l'État à des organismes publics, parapublics ou privés ne saurait, selon elle, faire échapper les opérations en cause du champ d'application de la sixième directive.
26 À cet égard, la Commission souligne que, conformément à l'article 4, paragraphe 5, premier alinéa, de la sixième directive, c'est uniquement pour les activités ou opérations qu'ils accomplissent en tant qu'autorités publiques que les organismes de droit public ne sont pas considérés comme des assujettis. Or, tel ne serait pas le cas de l'activité litigieuse qui ne relèverait pas des responsabilités caractéristiques de la puissance publique, lesquelles ne peuvent en aucun cas être déléguées à des
organismes privés, alors que la règle du non-assujettissement des organismes de droit public serait nécessairement d'interprétation stricte.
27 Par ailleurs, l'exception prévue par la disposition visée au point précédent ne saurait, en tout état de cause, être invoquée que dans l'hypothèse où l'activité litigieuse est exercée par un organisme de droit public.
28 Enfin, la Commission relève que, à supposer même que les conditions d'application de l'article 4, paragraphe 5, premier alinéa, de la sixième directive soient réunies, le deuxième alinéa de cette disposition oblige néanmoins les États membres à assurer l'assujettissement des organismes de droit public dans la mesure où leur non-assujettissement conduirait à des distorsions de concurrence d'une certaine importance. Or, tel serait le cas en l'espèce.
29 Il convient de relever d'emblée que la sixième directive assigne un champ d'application très large à la TVA en visant, à l'article 2, relatif aux opérations imposables, à côté des importations de biens, les livraisons de biens et prestations de services effectuées à titre onéreux à l'intérieur du pays et en définissant, à l'article 4, paragraphe 1, comme assujetti quiconque accomplit, de façon indépendante, une activité économique, quels que soient les buts et les résultats de cette activité
(arrêt du 26 mars 1987, Commission/Pays-Bas, 235/85, Rec. p. 1471, point 6).
30 La notion d'activités économiques est définie à l'article 4, paragraphe 2, de la sixième directive comme englobant toutes les activités de producteur, de commerçant ou de prestataire de services. Est notamment considérée comme activité économique une opération comportant l'exploitation d'un bien corporel ou incorporel en vue d'en retirer des recettes ayant un caractère de permanence.
31 L'analyse de ces définitions met en évidence l'étendue du champ d'application couvert par la notion d'activités économiques et son caractère objectif, en ce sens que l'activité est considérée en elle-même, indépendamment de ses buts ou de ses résultats (arrêt Commission/Pays-Bas, précité, point 8).
32 Au vu de l'étendue du champ d'application défini par la notion d'activités économiques, il convient de constater que les concessionnaires d'autoroutes en France, en tant qu'ils mettent à la disposition des usagers contre rémunération une infrastructure routière, accomplissent une activité économique au sens de la sixième directive.
33 Au vu du caractère objectif que revêt la notion d'activités économiques, le fait que l'activité visée au point précédent consiste dans l'exercice de fonctions conférées et réglementées par la loi, dans un but d'intérêt général, est sans pertinence. En effet, la sixième directive, dans son article 6, prévoit expressément l'assujettissement au régime de la TVA de certaines activités accomplies aux termes de la loi (arrêt Commission/Pays-Bas, précité, point 10).
34 Il convient de relever, par ailleurs, que, conformément à la jurisprudence de la Cour (voir, notamment, arrêts du 8 mars 1988, Apple and Pear Development Council, 102/86, Rec. p. 1443, point 12, et du 16 octobre 1997, Fillibeck, C-258/95, Rec. p. I-5577, point 12), la notion de prestation de services effectuée à titre onéreux au sens de l'article 2, point 1, de la sixième directive suppose l'existence d'un lien direct entre le service rendu et la contre-valeur reçue.
35 Or, ainsi que la Commission l'a relevé à juste titre, la mise à disposition d'une infrastructure routière moyennant acquittement d'un péage répond à cette définition. En effet, l'utilisation de l'infrastructure routière est subordonnée au règlement d'un péage dont le prix est fonction, notamment, de la catégorie de véhicules utilisée et de la distance parcourue. Il existe, dès lors, une relation directe et nécessaire entre le service rendu et la contre-valeur pécuniaire reçue.
36 Dans ces conditions, la mise à disposition d'une infrastructure routière moyennant versement d'un péage constitue une prestation de services effectuée à titre onéreux au sens de l'article 2, point 1, de la sixième directive.
37 Il convient dès lors de vérifier si, ainsi que le soutient le gouvernement français, les opérateurs en cause bénéficient, en ce qui concerne l'activité de mise à disposition d'une infrastructure routière moyennant acquittement d'un péage, de l'exonération prévue à l'article 4, paragraphe 5, de la sixième directive.
38 Cette disposition prévoit, en son premier alinéa, que les organismes de droit public ne sont pas considérés comme des assujettis pour les activités ou opérations qu'ils accomplissent en tant qu'autorités publiques.
39 Ainsi que la Cour l'a rappelé à maintes reprises, l'analyse de ce texte, à la lumière des objectifs de la directive, met en évidence le fait que deux conditions doivent être remplies cumulativement pour que la règle du non-assujettissement joue, à savoir l'exercice d'activités par un organisme public et l'exercice d'activités accomplies en tant qu'autorité publique (voir, notamment, arrêt du 25 juillet 1991, Ayuntamiento de Sevilla, C-202/90, Rec. p. I-4247, point 18).
40 S'agissant de cette dernière condition, il ressort d'une jurisprudence bien établie de la Cour (arrêts du 17 octobre 1989, Comune di Carpaneto Piacentino e.a., 231/87 et 129/88, Rec. p. 3233, point 16; du 15 mai 1990, Comune di Carpaneto Piacentino e.a., C-4/89, Rec. p. I-1869, point 8, et du 6 février 1997, Marktgemeinde Welden, C-247/95, Rec. p. I-779, point 17) que les activités exercées en tant qu'autorités publiques au sens de l'article 4, paragraphe 5, premier alinéa, de la sixième
directive sont celles accomplies par les organismes de droit public dans le cadre du régime juridique qui leur est particulier, à l'exclusion des activités qu'ils exercent dans les mêmes conditions juridiques que les opérateurs économiques privés.
41 Eu égard à cette jurisprudence, il y a lieu de rejeter la thèse de la Commission, exposée au point 26 du présent arrêt, selon laquelle un organisme agit «en tant qu'autorité publique» pour les seules activités qui relèvent de la notion d'autorités publiques au sens strict de ce terme, dont ne ferait pas partie l'activité de mise à disposition d'une infrastructure routière moyennant acquittement d'un péage.
42 La Commission, dont l'approche juridique n'a ainsi pas été retenue par la Cour, n'a pas établi ni même cherché à établir que, en l'occurrence, les opérateurs en cause agissent dans les mêmes conditions qu'un opérateur économique privé au sens de la jurisprudence de la Cour. À l'opposé, la République française s'est efforcée de démontrer que l'activité en cause était accomplie par ces opérateurs dans le cadre du régime juridique qui leur était particulier au sens de la même jurisprudence.
43 Par conséquent, force est de constater que la Commission est restée en défaut d'apporter à la Cour les éléments permettant à celle-ci d'établir l'existence du manquement allégué au regard de la condition tenant à l'exercice d'une activité en tant qu'autorités publiques.
44 Toutefois, ainsi qu'il a également été rappelé au point 39 du présent arrêt, la règle du non-assujettissement prévue à l'article 4, paragraphe 5, de la sixième directive suppose, outre que l'activité considérée soit exercée en tant qu'autorité publique, l'exercice de cette activité par un organisme de droit public.
45 À cet égard, la Cour a jugé qu'une activité exercée par un particulier n'est pas exonérée de la TVA du seul fait qu'elle consiste dans l'accomplissement d'actes relevant de prérogatives de l'autorité publique (arrêts précités Commission/Pays-Bas, point 21, et Ayuntamiento de Sevilla, point 19). La Cour en a déduit, au point 20 de l'arrêt Ayuntamiento de Sevilla, précité, que, dès lors qu'une commune confie l'activité de perception de l'impôt à un tiers indépendant, l'exclusion prévue par
l'article 4, paragraphe 5, de la sixième directive n'est pas applicable. De même, la Cour a jugé, au point 22 de l'arrêt Commission/Pays-Bas, précité, que, si l'on devait considérer que, dans l'exercice de leurs fonctions publiques, les notaires et huissiers de justice aux Pays-Bas exercent des prérogatives de puissance publique en vertu d'une investiture publique, ils ne pourraient cependant pas bénéficier de l'exonération prévue à l'article 4, paragraphe 5, de la sixième directive, puisqu'ils
exercent ces activités non pas sous la forme d'un organisme de droit public, n'étant pas intégrés dans l'organisation de l'administration publique, mais sous la forme d'une activité économique indépendante, exercée dans le cadre d'une profession libérale.
46 Or, en l'occurrence, il est constant que, en France, l'activité consistant à mettre à disposition des usagers une infrastructure routière moyennant acquittement d'un péage est, du moins dans certains cas, exercée non pas par un organisme de droit public, mais par des opérateurs de droit privé. Lorsque tel est le cas, l'exonération prévue à l'article 4, paragraphe 5, de la sixième directive ne saurait trouver application.
47 S'agissant de l'affirmation de la Commission selon laquelle, même si les conditions de l'article 4, paragraphe 5, premier alinéa, de la sixième directive se trouvaient remplies en l'espèce, le non-assujettissement à la TVA de l'activité en cause donnerait lieu à des distorsions de concurrence d'une certaine importance au sens du deuxième alinéa de la même disposition, il y a lieu de constater que la Commission n'a, à aucun moment au cours de la phase précontentieuse, adressé un tel grief à la
République française et que, partant, celui-ci est irrecevable.
48 Par conséquent, le premier grief de la Commission, pour autant qu'il vise l'hypothèse dans laquelle l'activité de mise à disposition des usagers d'une infrastructure routière est exercée en France par un organisme de droit public, doit être rejeté.
49 Dans ces conditions, il convient de constater que, en ne soumettant pas à la TVA les péages d'autoroute perçus en contrepartie du service rendu aux usagers, lorsque celui-ci n'est pas fourni par un organisme de droit public au sens de l'article 4, paragraphe 5, de la sixième directive, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 et 4 de cette directive.
Sur le second grief
50 La Commission rappelle que les règles communautaires relatives à la perception des ressources propres TVA figurent dans le règlement n_ 1553/89, qui a remplacé, à compter du 1er janvier 1989, le règlement n_ 2892/77, modifié.
51 À cet égard, elle souligne que, lorsqu'un assujetti effectue une opération relevant des articles 2 et 4 de la sixième directive, le consommateur final de cette livraison ou de cette prestation de services est redevable de la TVA et que, corrélativement, les dispositions relatives au versement des ressources propres TVA s'appliquent pour l'État membre dans lequel la TVA a été perçue.
52 La Commission estime que, lorsqu'il y a infraction à la sixième directive et, par conséquent, lorsque l'assiette des ressources propres TVA est réduite, elle doit être créditée du montant des ressources propres afférent à la taxe qui aurait dû être prélevée, sous peine de subir un préjudice financier devant être compensé au moyen de la contribution fondée sur le produit national brut. Cette infraction causerait donc un préjudice financier aux autres États membres et, partant, méconnaîtrait le
principe d'égalité.
53 S'agissant du paiement des intérêts de retard, la Commission rappelle que, selon la Cour, les intérêts moratoires prévus à l'article 11 du règlement n_ 1552/89 sont dus pour «tout retard» et sont exigibles quelle que soit la raison pour laquelle l'inscription au compte de la Commission a été faite avec retard (voir, par exemple, arrêt du 22 février 1989, Commission/Italie, 54/87, Rec. p. 385, point 12).
54 La Commission considère qu'elle a accordé au gouvernement français les délais nécessaires pour mettre fin à l'infraction et a attiré son attention sur le fait que, à compter du 31 mars 1986, des intérêts de retard seraient dus pour les montants de ressources propres TVA qui n'auraient pas été versés par la République française en raison de la non-application de la TVA aux péages d'autoroute.
55 Il convient de rappeler que, en vertu de l'article 1er du règlement n_ 1553/89, les ressources propres TVA résultent de l'application d'un taux uniforme à la base déterminée conformément à ce même règlement et que, selon l'article 2, paragraphe 1, dudit règlement, ladite base est déterminée à partir des opérations imposables visées à l'article 2 de la sixième directive.
56 Or, dans la mesure où les péages perçus en contrepartie de l'utilisation de certaines infrastructures routières en France n'ont pas été soumis à la TVA, les montants correspondants n'ont pas été pris en compte en vue de la détermination de la base des ressources propres TVA, de sorte que la République française a également méconnu, dans la même mesure, la réglementation relative au système des ressources propres des Communautés.
57 Par ailleurs, les intérêts de retard réclamés par la Commission trouvent leur fondement dans l'article 11 du règlement n_ 1552/89. Ainsi que celle-ci l'a rappelé à juste titre, les intérêts moratoires sont exigibles quelle que soit la raison pour laquelle l'inscription a été réalisée avec retard (voir, notamment, arrêt Commission/Italie, précité, point 12).
58 Le gouvernement français objecte toutefois que les articles 9 du règlement n_ 1553/89 et 11 du règlement n_ 1552/89 ne permettraient à la Commission d'exiger des versements complémentaires et des intérêts de retard que si l'infraction à la législation communautaire avait pour conséquence une réduction de l'assiette des ressources propres TVA. Or, tel ne serait pas le cas en l'occurrence.
59 Le gouvernement français précise, à cet égard, que, dans le régime actuel, la TVA afférente à la rémunération des sociétés d'autoroutes est une TVA nette pour le Trésor puisque l'État n'est pas considéré comme un assujetti pour cette activité. De même, la TVA facturée par les entrepreneurs de travaux pour la construction d'une autoroute n'est pas déductible alors qu'elle le deviendrait dans le régime proposé par la Commission. Enfin, la TVA perçue sur les péages ne constituerait une recette
définitivement acquise à l'État que pour la part des péages versés par les utilisateurs non redevables.
60 Par conséquent, selon le gouvernement français, la thèse défendue par la Commission aboutirait en réalité à une diminution de l'assiette des ressources propres TVA, de sorte que le second grief devrait être rejeté.
61 À cet égard, il suffit de relever que, si, ainsi que la Commission l'a admis lors de l'audience, l'appréciation des conséquences financières de l'application correcte de la sixième directive doit être effectuée lors de l'exécution du présent arrêt, ces conséquences ne sauraient, en tout état de cause, remettre en question la constatation faite au point 56 du présent arrêt, selon laquelle la République française n'a pas, s'agissant des péages perçus en contrepartie de la mise à disposition de
certaines infrastructures routières, respecté la réglementation relative au système des ressources propres des Communautés.
62 Il convient toutefois de se demander si la circonstance que plus de sept ans se sont écoulés entre la notification de l'avis motivé et l'introduction du présent recours n'a pas une incidence sur l'étendue de l'obligation de la République française de verser a posteriori, le cas échéant, des montants au titre de la réglementation relative aux ressources propres des Communautés.
63 En effet, malgré l'absence d'un délai de prescription relatif au recouvrement de la TVA tant dans la sixième directive (arrêt du 19 novembre 1998, SFI, C-85/97, Rec. p. I-7447, point 25) que dans la réglementation relative aux ressources propres des Communautés, l'exigence fondamentale de sécurité juridique peut néanmoins s'opposer à ce que la Commission puisse, dans le cadre d'une procédure en manquement tendant au versement a posteriori de ressources propres, retarder indéfiniment la décision
d'engager la phase contentieuse de celle-ci (voir, mutatis mutandis, arrêt du 14 juillet 1972, ACNA/Commission, 57/69, Rec. p. 933, point 32).
64 À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à l'article 7, paragraphe 1, du règlement n_ 1553/89, les États membres doivent transmettre à la Commission un relevé indiquant le montant total de la base des ressources propres TVA qui est afférente à l'année civile précédente et à laquelle est appliqué le taux uniforme visé à l'article 1er du même règlement, en vue de la détermination des ressources propres TVA.
65 Selon l'article 9, paragraphe 1, du règlement n_ 1553/89, les rectifications à apporter, pour quelque cause que ce soit, aux relevés visés à l'article 7, paragraphe 1, et concernant les exercices précédents sont effectuées par accord entre la Commission et l'État membre concerné. En l'absence d'accord de l'État membre et après un nouvel examen, la Commission prend les mesures qu'elle estime nécessaires pour l'application correcte de ce règlement.
66 L'article 9, paragraphe 2, du même règlement énonce:
«Après le 31 juillet de la quatrième année suivant un exercice donné, le relevé annuel visé à l'article 7 paragraphe 1 n'est plus rectifié, sauf pour les points notifiés avant cette échéance soit par la Commission, soit par l'État membre concerné.»
67 Cette disposition, qui ne vise certes pas la situation dans laquelle une procédure en manquement au titre de l'article 169 du traité a été engagée, témoigne néanmoins des exigences de sécurité juridique dans le domaine budgétaire en ce qu'elle exclut toute rectification au-delà de quatre exercices budgétaires.
68 Il convient d'admettre que les mêmes considérations de sécurité juridique justifient une application par analogie de la règle énoncée à ladite disposition, lorsque la Commission décide d'engager une procédure en manquement en vue d'obtenir le versement a posteriori de ressources propres TVA.
69 Par conséquent, la Commission, qui n'a décidé d'introduire le présent recours que le 30 juillet 1997, ne saurait être fondée à exiger le versement a posteriori des ressources propres TVA augmentées des intérêts de retard qu'à partir de l'exercice budgétaire 1993.
70 Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en ne mettant pas à la disposition de la Commission, au titre des ressources propres TVA, les montants correspondant à la TVA qui aurait dû être prélevée sur les péages d'autoroute, augmentés des intérêts de retard, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des règlements nos 1553/89 et 1552/89.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
71 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République française aux dépens et celle-ci ayant succombé en l'essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1) En ne soumettant pas à la taxe sur la valeur ajoutée les péages d'autoroute perçus en contrepartie du service rendu aux usagers, lorsque celui-ci n'est pas fourni par un organisme de droit public au sens de l'article 4, paragraphe 5, de la sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - Système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme, et en ne mettant pas à la
disposition de la Commission des Communautés européennes, au titre des ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée, les montants correspondant à la taxe qui aurait dû être prélevée sur lesdits péages, augmentés des intérêts de retard, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 et 4 de ladite directive et des règlements (CEE, Euratom) nos 1553/89 du Conseil, du 29 mai 1989, concernant le régime uniforme définitif de perception des
ressources propres provenant de la taxe sur la valeur ajoutée, et 1552/89 du Conseil, du 29 mai 1989, portant application de la décision 88/376/CEE, Euratom relative au système des ressources propres des Communautés.
2) La République française est condamnée aux dépens.
