CJUE, Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 12 juin 2003., Commission des Communautés européennes contre Royaume d'Espagne., 12/06/2003, C-278/01

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN MISCHO
présentées le 12 juin 2003(1)

Affaire C-278/01

Commission des Communautés européennes
contre
Royaume d'Espagne

«Manquement d'État – Arrêt de la Cour constatant un manquement – Inexécution – Article 228 CE – Sanctions pécuniaires – Astreinte – Qualité des eaux de baignade – Directive 76/160/CEE»

1. Le problème épineux de la propreté des eaux de baignade, dont l'actualité est grande en cette période préestivale, n'est pas, c'est le moins que l'on puisse dire, nouveau pour la Cour. La présente affaire présente cependant la particularité d'être la première à concerner la mise en œuvre d'un arrêt en la matière.

I – La réglementation communautaire

2. La directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade (2) (ci-après «la directive»), tend, conformément à son premier considérant, à protéger l'environnement et la santé publique par la réduction de la pollution des eaux de baignade et la protection de celles-ci d'une dégradation ultérieure.

3. La directive impose aux États membres de fixer les valeurs applicables aux eaux de baignade en ce qui concerne les paramètres physicochimiques et microbiologiques indiqués à l'annexe de la directive, valeurs qui ne peuvent être moins sévères que celles indiquées dans la colonne I de l'annexe (articles 2 et 3).

4. Selon l'article 4, paragraphe 1, de la directive, la qualité des eaux de baignade doit être rendue conforme aux valeurs fixées en vertu de l'article 3 dans un délai de dix ans à compter de la notification de la directive.

5. L'article 395 de l'acte relatif aux conditions d'adhésion du royaume d'Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités (3) ne prévoyant, en faveur du royaume d'Espagne, aucune dérogation en ce qui concerne la directive, la qualité des eaux de baignade espagnoles devait être conforme aux valeurs limites fixées par la directive à partir du 1 ^er janvier 1986.

II – L'arrêt Commission/Espagne

6. Dans son arrêt du 12 février 1998 (4) , la Cour a constaté que, en ne prenant pas les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade intérieures sur le territoire espagnol soit rendue conforme aux valeurs limites fixées en vertu de l'article 3 de la directive, le royaume d'Espagne avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l'article 4 de celle-ci.

III – La procédure écrite et les conclusions des parties

7. Dans sa requête, la Commission fait valoir que la qualité des eaux de baignade intérieures sur le territoire espagnol n'atteint toujours pas les normes fixées par la directive. Elle produit, à cet égard, le tableau suivant:

+----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+
| Année | Nombre de zones | C(I) (%) | NF (%) | NC (%) | NB (%) |
|-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------------------------------------------------------------------------+----------------------------------------------------------------------------------|
| 1998 | 215 | 73 | 0,9 | 25,6 | 0,5 |
|-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------------------------------------------------------------------------+----------------------------------------------------------------------------------|
| 1999 | 213 | 76,5 | 0,5 | 13,1 | 9,9 |
|-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------------------------------------------------------------------------+-----------------------------------------------------------------------------------+----------------------------------------------------------------------------------|
| 2000 | 202 | 79,2 | 1 | 14,9 | 5 |
+----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------+

C(I): Pourcentage de zones de baignade ayant fait l'objet de prélèvements suffisants, qui sont conformes aux valeurs impératives.

NF : Pourcentage de zones de baignade n'ayant pas fait l'objet de prélèvements suffisants.

NC : Pourcentage de zones de baignade n'ayant pas fait l'objet de prélèvements (ou pour lesquelles on ne dispose pas de données) ou qui ne sont pas conformes aux valeurs impératives.

NB: Pourcentage de zones de baignade interdites durant toute la saison.

8. Elle observe, en outre, que le gouvernement espagnol a réduit au fil des années le nombre des zones de baignade dans les eaux intérieures.

9. La Commission ajoute que le plan d'action élaboré par le gouvernement espagnol établit une série de mesures d'action en cours et prévues, en signalant un calendrier d'exécution des travaux dont la fin serait prévue pour 2003.

10. Au vu de ces éléments, elle considère que la défenderesse n'a pas adopté les mesures nécessaires pour exécuter l'arrêt Commission/Espagne, précité.

11. La Commission rappelle que, aux termes de l'article 228 CE, paragraphe 2, deuxième alinéa, deuxième phrase, la Commission indique le montant de la somme forfaitaire ou de l'astreinte qu'elle estime adapté aux circonstances. Se fondant sur la méthode de calcul qu'elle a définie dans ses communications 96/C 242/07, du 21 août 1996, concernant la mise en œuvre de l'article 171 du traité CE [devenu article 228 CE] (5) , et 97/C 63/02, du 28 février 1997, concernant la méthode de calcul de
l'astreinte prévue à l'article 171 du traité (6) , la Commission propose à la Cour d'infliger une astreinte de 45 600 euros par jour de retard pour sanctionner l'inexécution de l'arrêt Commission/Espagne, précité, à compter de la date du prononcé de l'arrêt dans la présente affaire jusqu'au jour où l'arrêt Commission/Espagne, précité, aura été exécuté.

12. Ce montant est calculé en multipliant une base uniforme de 500 euros par un coefficient de 4 (sur une échelle de 1 à 20) pour la gravité de l'infraction, un coefficient de 2 (sur une échelle de 1 à 3) pour la durée de l'infraction et un coefficient de 11,4 (fondé sur le produit intérieur brut de l'État membre en cause et sur la pondération des voix au Conseil) censé représenter la capacité de paiement dudit État membre.

13. Le gouvernement espagnol considère, à titre principal, qu'il y a lieu de rejeter le recours, car la Commission n'aurait pas attendu le temps suffisant pour pouvoir conclure que l'arrêt Commission/Espagne, précité, n'avait pas été exécuté. À titre subsidiaire, il fait valoir que l'imposition d'une astreinte journalière ne serait pas appropriée en l'espèce. Enfin, à titre encore plus subsidiaire, il conteste le montant de celle-ci.

14. La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

–
constater que, en ne prenant pas les mesures nécessaires pour s'assurer que la qualité des eaux de baignade intérieures sur le territoire espagnol soit rendue conforme aux valeurs fixées en vertu de l'article 3 de la directive, en dépit des obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4 de la directive, le royaume d'Espagne n'a pas exécuté l'arrêt Commission/Espagne, précité, et a manqué de ce fait aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 228 CE;

–
ordonner au royaume d'Espagne de lui payer, sur le compte «ressources propres de la Communauté européenne», une astreinte de 45 600 euros par jour de retard dans la prise de mesures nécessaires pour exécuter l'arrêt Commission/Espagne, précité, depuis le jour où l'arrêt a été rendu dans la présente affaire jusqu'au jour où l'arrêt Commission/Espagne, précité, aura été exécuté;

–
condamner le royaume d'Espagne aux dépens.

15. Le royaume d'Espagne conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

–
rejeter le recours dans son ensemble;

–
à tire subsidiaire, rejeter l'imposition d'une astreinte journalière;

–
à titre subsidiaire de second degré, imposer une astreinte journalière, qui ne soit pas supérieure à 11 400 euros;

–
dans tous les cas, condamner la Commission aux dépens.

IV – Analyse

A – Quant à l'inexécution de l'arrêt de 1998

16. La première défense opposée par le royaume d'Espagne revient à contester vigoureusement l'affirmation de la Commission selon laquelle il y a lieu de constater l'inexécution de l'arrêt de 1998, ou, ce qui revient au même, le fait que la partie défenderesse n'a pas rempli les obligations qui lui incombent en vertu de la directive.

17. À cet égard, il convient de mettre l'accent sur un certain nombre d'éléments. En premier lieu, il faut rappeler qu'il ressort d'une jurisprudence constante que la directive impose aux États membres une obligation de résultat (7) . Il leur incombe de faire en sorte que la totalité des zones de baignades remplisse les normes prévues à l'annexe de la directive et les États membres ne sont pas en droit de tirer prétexte des difficultés pratiques qu'ils rencontrent pour se soustraire à leur
obligation.

18. En second lieu, il nous faut souligner que la date à laquelle il convient de se placer pour déterminer si un État membre a, ou non, manqué à ses obligations est celle de l'expiration du délai fixé par l'avis motivé. Ainsi, l'article 228, paragraphe 2, alinéa 2, CE énonce expressément que la Commission peut saisir la Cour «si l'État membre concerné n'a pas pris les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour dans le délai fixé par la Commission». Il est important de procéder à ce
rappel en l'espèce, compte tenu du fait que les parties échangent de nombreux arguments de fait relatifs à la situation postérieure à cette date.

19. Ceux-ci sont pertinents, comme nous le verrons, dans le contexte du débat relatif à une éventuelle astreinte. En revanche, ils ne sauraient être pris en compte au stade préalable indispensable, à savoir la détermination de l'existence éventuelle, dans le chef de la défenderesse, d'un manquement à son obligation d'exécuter l'arrêt Commission//Espagne, précité.

20. Il convient de bien préciser d'emblée les termes de ce débat. Le gouvernement espagnol ne conteste pas ne pas avoir rempli, dans le délai pertinent, les obligations que lui impose la directive. Il admet donc, par voie de conséquence, ne pas avoir exécuté l'arrêt Commission/Espagne, précité, dans le délai que lui impose l'action de la Commission.

21. Force est de constater que la défenderesse ne saurait guère faire autrement. Il résulte, en effet, de façon indiscutable des chiffres avancés par la Commission que, au cours de la saison balnéaire 2000, une certaine proportion, de l'ordre de 20 %, des zones de baignade litigieuses ne remplissait pas les critères imposés par la directive. Or, c'est au mois de septembre de cette même année qu'expirait le délai de deux mois fixé par l'avis motivé en date du 27 juillet 2000.

22. La défenderesse conteste, certes, énergiquement un aspect précis de l'approche de la Commission, à savoir le traitement des zones dans lesquelles a été imposée une interdiction de baignade ou de celles qui ont été retirées de la liste des zones de baignade. Elle estime, en effet, contrairement à la requérante, que de telles zones ne devraient pas être comptées au nombre de celles ne remplissant pas les exigences de la directive. Elle ne fait cependant aucune difficulté pour admettre que,
même en modifiant les chiffres de la Commission en ce sens, le taux de conformité atteint en Espagne durant la période pertinente demeure clairement inférieur aux 100 % qu'exigerait la mise en oeuvre de la directive et, donc, de l'arrêt Commission/Espagne, précité.

23. Il n'est, dès lors, pas nécessaire de trancher, à ce stade de notre raisonnement, la question des conséquences des interdictions de baignade, ou des retraits de zones, pour l'évaluation du taux de conformité des zones de baignade avec les critères découlant de l'annexe de la directive, question sur certains aspects de laquelle nous avons, d'ailleurs, déjà eu l'occasion de nous pencher (8) .

24. Faut-il, pour autant, en conclure, dès à présent, que la Commission a établi le manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt Commission/Espagne, précité? Ce serait méconnaître le sens de l'argumentation de la partie défenderesse. Celle-ci fait, en effet, valoir, en substance, que la Commission ne lui a pas laissé un délai suffisant pour se mettre en conformité avec ses obligations. La Cour ne pourrait donc pas constater une violation de celles-ci.

25. Avant d'examiner, le cas échéant, si cette thèse peut prospérer dans les circonstances de l'espèce, il convient de se prononcer quant à son admissibilité en principe. En effet, force est de rappeler, à cet égard, qu'il ressort d'une jurisprudence constante (9) , d'ailleurs évoquée par la défenderesse elle-même, que la Commission a un large pouvoir d'appréciation quant à l'opportunité de l'introduction d'un recours en manquement et quant au moment de celle-ci.

26. Il n'en demeure pas moins, selon la défenderesse, que les recours relatifs à la non-exécution d'un arrêt présentent à cet égard certaines particularités. En effet, le traité, et en particulier son article 228 CE, sur le fondement duquel de tels recours sont introduits, ne prévoit aucun délai à l'expiration duquel l'État membre doit avoir exécuté l'arrêt de la Cour.

27. Il y aurait donc lieu de se référer à la jurisprudence de la Cour, dont il découlerait qu'un État membre doit disposer d'un délai raisonnable pour mettre à exécution l'arrêt de la Cour, ce qui n'aurait pas été le cas en l'espèce.

28. Je partage l'analyse de la défenderesse. Il importe, à cet égard, de souligner que le cas d'un recours pour inexécution d'un arrêt ayant constaté la violation d'une directive se distingue sur un point important d'un recours pour non-respect de celle-ci. En effet, en règle générale, la directive aura prévu un délai à l'expiration duquel l'État membre devra s'être conformé à celle-ci.

29. Saisie d'un recours en manquement, la Cour n'aura qu'à constater l'écoulement du délai et le non-respect des obligations découlant de la directive. L'État membre, sauf à opposer la force majeure, ne pourra faire valoir le caractère insuffisant du délai.

30. Tout autre est la situation présente, où est invoquée devant la Cour la non-exécution d'un arrêt par un État membre. En effet, c'est à juste titre que la défenderesse souligne que le traité ne prévoit aucun délai à cet égard. En revanche, la Cour a déjà eu l'occasion de se prononcer sur ce problème, inhérent au recours pour inexécution d'un arrêt.

31. Aux termes de cette jurisprudence (10) , l'intérêt qui s'attache à une application immédiate et uniforme du droit communautaire exige que l'exécution de l'arrêt de la Cour soit entamée immédiatement et aboutisse dans des délais aussi brefs que possible. L'utilisation du terme «possible» indique qu'un certain temps peut s'écouler avant que l'inexécution de l'arrêt ne soit incontestable, du moins pour ce qui est de l'aboutissement des mesures prises.

32. En effet, le fait que la jurisprudence fait référence à des «délais aussi brefs que possible» constitue une simple application du principe selon lequel «à l'impossible nul n'est tenu» et confirme, selon moi, la thèse de la défenderesse selon laquelle il convient d'apprécier dans chaque cas concret si un État membre a disposé du temps raisonnablement nécessaire pour faire aboutir l'exécution de l'arrêt de la Cour.

33. Cette jurisprudence implique également que serait à rejeter un recours de la Commission visant à faire constater l'inexécution de l'arrêt après un délai tellement bref que l'État membre n'aurait pas raisonnablement pu prendre les mesures nécessitées par l'exécution de l'arrêt de la Cour.

34. À cet égard, les parties portent une appréciation diamétralement opposée sur les deux critères découlant de la jurisprudence, à savoir le caractère immédiat du commencement par l'État membre de la mise en œuvre de l'arrêt à exécuter, d'une part, et la prise de mesures destinées à aboutir le plus rapidement possible, d'autre part.

35. Ainsi, la Commission estime que l'action de la défenderesse est clairement insuffisante sur les deux plans. Elle expose, à cet égard, que les premières réponses fournies par les autorités espagnoles, dans les mois qui ont suivi l'arrêt Commission/Espagne, précité, étaient loin de comporter, comme le prétend la défenderesse, un bilan exhaustif et un plan détaillé des actions à entreprendre, y compris les aspects budgétaires de celles-ci. Au contraire, les données transmises à la Commission
auraient été, pour un certain nombre de régions du pays, incomplètes ou obsolètes. En particulier, on y chercherait en vain un plan détaillé des actions prévues.

36. Peut-on pour autant en conclure que les autorités espagnoles n'ont pas commencé immédiatement à mettre en œuvre l'arrêt Commission/Espagne, précité?

37. Ce premier argument de la requérante ne paraît pas déterminant. En effet, le caractère insuffisant des premières données fournies à la Commission ne saurait, en lui-même, apporter la preuve de l'inaction des autorités espagnoles. En effet, ces lacunes peuvent également s'expliquer par le fait que lesdites autorités, tout en ayant déjà commencé à mettre en œuvre l'arrêt Commission/Espagne, précité, ne seraient pas encore parvenues à collecter les données les plus récentes de la part de
toutes les autorités régionales et locales concernées.

38. La Commission souligne également que, après l'envoi de l'avis motivé aux autorités espagnoles, en juillet 2000, il a suffi à celles-ci de deux mois pour lui transmettre un plan d'ensemble exposant de façon détaillée toutes les actions à entreprendre. Cette brève durée indiquerait, selon la Commission, qu'il était tout à fait possible de commencer à agir plus rapidement que ne l'ont fait les autorités espagnoles, qui auraient, en réalité, attendu de recevoir l'avis motivé avant d'entamer
véritablement la mise en œuvre de l'arrêt Commission/Espagne, précité.

39. Cette thèse n'emporte pas la conviction. Le fait que, en juillet 2000, les autorités espagnoles ont été en mesure de faire parvenir à la Commission, dans un délai de deux mois, un plan détaillé n'indique pas nécessairement qu'il leur aurait été possible de faire la même chose en 1998 et qu'elles n'ont donc rien fait entre le prononcé de l'arrêt à exécuter et la réception de l'avis motivé. En effet, il ressort du dossier que ledit plan détaillé a été établi notamment sur la base d'éléments
collectés durant la période allant de 1998 à 2000. Par conséquent, il n'est pas prouvé que les autorités espagnoles aient été en mesure d'élaborer un tel plan sur la seule base des éléments à leur disposition dans les mois qui ont suivi l'arrêt Commission/Espagne, précité. Tel est d'autant plus le cas que celui-ci est survenu peu avant le début d'une saison balnéaire, c'est-à-dire d'une nouvelle période de prélèvements, dont les autorités auraient pu vouloir attendre les résultats.

40. De plus, il ressort des chiffres fournis par la Commission elle‑même qu'il y a eu une amélioration, fût-elle légère, de la qualité des eaux de baignade litigieuses entre 1998 et 1999 puisque le taux de conformité est passé de 73 à 76,5 %. Or, il s'agit là de la période immédiatement postérieure à l'arrêt de la Cour. Ces chiffres viendraient donc plutôt contredire la thèse de l'inactivité des autorités espagnoles durant ladite période.

41. Il découle de ce qui précède que la Commission n'apporte pas la preuve du fait que les autorités espagnoles n'auraient pas commencé immédiatement à mettre en œuvre l'arrêt de la Cour. Or, il est de jurisprudence constante que c'est sur la Commission que repose la charge de la preuve en la matière (11) .

42. Les obligations d'un État membre ne se limitent, cependant, pas à entamer immédiatement l'exécution de l'arrêt en cause. En effet, comme nous l'avons vu, il lui incombe également d'achever cette exécution le plus rapidement possible. Or, selon la Commission, ceci n'aurait pas été accompli par la défenderesse.

43. Elle souligne, à cet égard, que, même à l'heure actuelle, les normes prévues par la directive ne seraient toujours pas atteintes. Les dates de 2005 ou, le cas échéant, 2003, citées par le gouvernement espagnol dans son mémoire en défense comme échéance pour l'exécution de l'arrêt Commission/Espagne, précité, ne sauraient être considérées comme correspondant aux délais «les plus brefs possibles», comme l'exige la jurisprudence.

44. Selon la Commission, deux raisons expliqueraient la carence des autorités espagnoles. La première est celle que nous venons d'évoquer: celles-ci n'auraient véritablement commencé à exécuter l'arrêt Commission/Espagne, précité, qu'après la réception de l'avis motivé, soit plus de deux ans après le prononcé de l'arrêt. La seconde résiderait dans le fait que le gouvernement espagnol n'aurait pas, d'emblée, arrêté les mesures utiles pour réduire les délais d'exécution des travaux nécessaires
pour mettre fin au manquement. La preuve en serait le fait que les appels d'offres concernés ont suivi la procédure ordinaire au lieu d'être déclarés urgents, ce qui n'aurait été fait qu'en janvier 2001, soit trois ans après le prononcé de l'arrêt, et encore uniquement pour certains d'entre eux.

45. Sur ce dernier point, le gouvernement espagnol fait valoir que les règles communautaires en matière de marchés publics se seraient opposées à la déclaration d'urgence des projets en cause. Il n'explique, cependant, pas pourquoi les projets qui, selon l'affirmation non contestée de la Commission, ont finalement quand même été déclarés urgents ne l'ont pas été plus tôt.

46. Il est, en outre, incontestable que, à l'expiration du délai fixé par l'avis motivé, les normes n'étaient pas encore atteintes dans un certain nombre de zones de baignade. Le nombre exact est sujet à discussion entre les parties puisqu'il dépend du traitement des interdictions de baignade. Comme nous l'avons vu, cette question importe cependant peu à ce stade puisque, en tout état de cause, les chiffres atteints sont insuffisants.

47. Cette seule considération pourrait paraître suffisante pour constater le manquement puisque, a priori, si un État membre n'a pas exécuté l'arrêt dans le délai prévu par l'avis motivé, il ne l'a pas fait le plus vite possible. La défenderesse estime, cependant, que les spécificités de l'espèce impliquent que cette déduction ne serait pas valable. En effet, les difficultés d'exécution de l'arrêt Commission/Espagne, précité, en Espagne seraient d'une ampleur telle que même la mise en œuvre la
plus rapide possible, au sens de la jurisprudence, ne serait pas achevée à l'expiration du délai fixé par l'avis motivé. Dès lors, le fait que, à cette date, ledit arrêt n'avait pas encore été exécuté, ne prouve pas nécessairement qu'il n'a pas été mis en œuvre dans le délai le plus bref possible.

48. Cette thèse peut, à première vue, paraître formaliste, surtout dans le contexte factuel de la présente affaire. Il n'est, en effet, pas contesté que, à l'heure actuelle, les normes de la directive ne sont toujours pas atteintes et l'arrêt Commission/Espagne, précité, attend, par conséquent, toujours son exécution. Il apparaît donc que, si la Commission avait, comme le demande implicitement le gouvernement espagnol, retardé son action, le résultat n'aurait pas été différent. Il peut, dès
lors, paraître excessivement formaliste de rejeter le recours au motif que le manquement, qui, à mesure que le temps s'écoule, se profile de façon de plus en plus incontestable, n'aurait pas encore pu être discerné au moment de l'expiration du délai imposé par l'avis motivé.

49. Le simple énoncé de cette thèse suffit cependant pour en percevoir les limites. En effet, l'évolution factuelle ultérieure est sans incidence sur la détermination du moment auquel il convient de se placer pour constater l'existence du manquement. Or, l'obligation d'appréhender celle-ci à l'expiration du délai fixé par l'avis motivé découle incontournablement tant de la jurisprudence constante (12) que des termes mêmes de l'article 228, paragraphe 4, CE.

50. La sécurité juridique la plus élémentaire impose, d'ailleurs, cette solution. Les données du litige doivent être figées à un moment déterminé, antérieur à la procédure devant la Cour, qui ne saurait avoir pour objet une situation en pleine évolution, où la solution du litige en viendrait à dépendre de la durée de l'instance devant la Cour.

51. Or, c'est à cette conséquence qu'aboutirait la thèse de la Commission selon laquelle la défenderesse aurait disposé non seulement des années 1998 à 2000, mais également de la période subséquente, jusqu'à l'arrêt Commission/Espagne, précité, pour remplir ses obligations. Il convient donc de rejeter cet argument et de retenir que, puisque l'expiration du délai fixé par l'avis motivé est survenue à la fin du mois de septembre 2000, le délai dont disposait la défenderesse pour mettre en œuvre
l'arrêt Commission/Espagne, précité était, approximativement, de deux ans et sept mois.

52. La jurisprudence (13) citée par la Commission à l'audience relative à la prise en compte, par la Cour, de faits postérieurs à l'expiration du délai fixé par l'avis motivé ne mène pas à une conclusion différente. En effet, dans ces affaires, la Cour a constaté que des faits survenus après le délai étaient de même nature que ceux visés dans l'avis motivé et, donc, constitutifs d'un même comportement. Il s'agissait, par conséquent, de rattacher à des faits prouvés, survenus avant le délai,
des faits postérieurs à l'expiration de celui-ci.

53. La démarche proposée par la Commission dans la présente affaire est, en revanche, l'exact contraire de cette approche. Elle revient, en effet, à s'appuyer sur des faits survenus après le délai pour apporter la preuve de l'infraction, alors que celle-ci doit avoir existé à l'expiration dudit délai.

54. La Commission fait encore valoir qu'il y a lieu de tenir compte également des douze années écoulées entre le délai de transposition initialement prévu par la directive et l'arrêt à exécuter, ce que conteste la partie défenderesse. À cet égard, il est indiscutable que cette durée est même plus longue que la durée de dix ans initialement laissée aux États membres et que, par conséquent, le royaume d'Espagne aurait disposé d'un délai plus que suffisant avant le premier recours de la
Commission, même à supposer qu'elle n'ait entamé la mise en œuvre de la directive qu'après son adhésion.

55. Il est vrai, comme le souligne, d'ailleurs, la Commission, que l'obligation d'exécuter l'arrêt de la Cour et celle de mettre en œuvre la directive sont matériellement identiques. Il n'en demeure pas moins que l'on ne saurait les assimiler entièrement. Tel est particulièrement le cas pour le délai d'exécution desdites obligations. En effet, le délai de mise en œuvre de la directive est précisé par celle-ci et a, en l'espèce, expiré depuis longtemps.

56. En revanche, le délai pour mettre à exécution l'arrêt de la Cour ne saurait commencer à courir avant la notification de celui-ci et son expiration suppose l'écoulement d'une durée raisonnable, au sens de la jurisprudence de la Cour évoquée précédemment. Le caractère raisonnable de la durée dépend des mesures qui restent encore à prendre par l'État membre au moment du prononcé de l'arrêt de la Cour et est, par conséquent, susceptible de varier selon les circonstances de chaque cas concret.

57. Il peut, certes, paraître paradoxal, de parler d'un délai pour l'exécution de ses obligations par l'État membre, alors que des années se sont écoulées depuis qu'un arrêt, lui-même intervenu douze ans après l'expiration du délai prévu par la directive elle-même, a déjà constaté le manquement. Force est, cependant, de constater qu'il découle incontestablement et, selon nous, logiquement, de la jurisprudence précitée relative à l'inexécution d'un arrêt, que celui-ci fait courir un nouveau
délai, à apprécier selon les critères découlant de ladite jurisprudence.

58. À cet égard, la défenderesse invoque un certain nombre d'arguments de nature à étayer sa thèse selon laquelle elle aurait dû bénéficier d'un délai plus long de la part de la Commission.

59. Ainsi, elle rappelle tout d'abord la longueur inhabituelle de la durée prévue par la directive elle-même pour sa mise en oeuvre par les États membres. Cette durée s'expliquerait par le fait que le législateur communautaire lui-même reconnaîtrait la difficulté considérable qu'il y aurait à remplir les critères fixés par la directive et que seule une action à long terme permettrait d'y parvenir.

60. La défenderesse met ensuite l'accent sur les spécificités de la situation en Espagne, où la mise en œuvre de la directive présenterait des difficultés toute particulières. En effet, les zones de baignade espagnoles se caractériseraient par le très faible débit des fleuves concernés et par la forte proportion de zones comportant des eaux stagnantes de faible profondeur. De telles eaux n'auraient qu'un pouvoir de dilution restreint et ne se renouvelleraient que très insuffisamment, ce qui
aurait pour conséquence que non seulement la plus petite impureté, causée éventuellement par un évènement aussi anodin que la présence d'un baigneur, suffirait pour que les normes requises soient dépassées mais également qu'il serait très difficile de remédier à ces dépassements perpétuels. Cette situation déjà endémique aurait été encore aggravée par la sécheresse de ces dernières années.

61. La Commission conteste cependant cette version des faits en faisant valoir que la situation en Espagne serait comparable à celle d'autres États membres tels que la République hellénique ou la République italienne. Ce à quoi la défenderesse répond, sans être contredite par la Commission, que ces États membres ont déclaré un nombre de zones de baignade très inférieur (14) à celui déclaré par le royaume d'Espagne (15) et que ce n'est qu'une partie d'entre elles qui seraient dans une
situation comparable à celle qui serait la norme en Espagne.

62. En tout état de cause, la Commission ne répond pas à d'autres aspects de l'argumentation de la défenderesse. Ainsi cette dernière souligne qu'il convient d'opérer une distinction entre différentes situations. En effet, les obligations de résultat découlant des directives ne seraient pas comparables les unes aux autres. Ainsi, dans certains cas, l'action requise de la part d'un État membre consisterait dans l'adoption de normes législatives ou réglementaires, ce qui serait facile à réaliser
avec célérité. Dans d'autres cas, comme en l'espèce, l'obligation de résultat consisterait à modifier et à contrôler une réalité physique qui s'étendrait à tout un pays dont, selon les termes de la défenderesse, le cours d'eau à plus grand débit passerait inaperçu dans un autre État membre, sauf à son embouchure.

63. C'est à juste titre que la défenderesse attire l'attention sur ces caractéristiques du cas d'espèce. Rappelons, en effet, qu'il s'agit, conformément à la jurisprudence que nous avons rappelée, de déterminer si l'État membre a bénéficié d'un délai raisonnable pour se conformer à ses obligations, ce qui ne saurait être apprécié qu'à la lumière de la situation concrète dans laquelle il se trouvait à l'expiration du délai fixé par l'avis motivé.

64. À cet égard, la comparaison entre cette affaire et d'autres procédures de manquement concernant la non-exécution d'un arrêt est instructive, même si elle est, bien entendu, dépourvue de conséquences juridiques. Ainsi, dans des cas impliquant uniquement des modifications législatives, le délai écoulé avant l'introduction d'une action par la Commission peut varier entre deux (16) et vingt ans (17) . Dans une affaire (18) plus directement comparable avec le cas présent, puisque impliquant
également une action concrète de lutte contre la pollution, la Commission a attendu plus de cinq ans et demi après le prononcé de l'arrêt de la Cour pour introduire un recours en manquement pour non-exécution, alors que le problème se posant ﾠ l'époque, concernant la gestion des déchets d'un secteur de l'île de Crète, pourrait apparaître de nature plus ponctuelle que celui auquel sont confrontées les autorités espagnoles.

65. Il en va, d'ailleurs, de même d'un autre cas, cité à l'audience par la Commission (19) . Celle-ci a, en effet, évoqué la situation du Royaume-Uni, qui avait également fait l'objet d'un recours relatif à l'inexécution d'un arrêt de la Cour et comportant une demande de condamnation au versement d'une astreinte. Il est, à cet égard, intéressant de constater que la Commission a, dans cette procédure, laissé s'écouler une période de six ans et demi avant l'envoi d'un avis motivé. En outre, le
problème qui se posait au Royaume-Uni était circonscrit à une zone déterminée et pouvait donc apparaître d'envergure plus limitée que celui en cause dans la présente affaire.

66. Quoi qu'il en soit, il existe encore d'autres indices de la difficulté particulière d'exécuter la directive, difficulté sur laquelle nous avons déjà eu l'occasion de nous exprimer dans nos conclusions dans l'affaire Commission/Danemark, précitée, et qui est, d'ailleurs, confirmée par le nombre des recours en manquement relatifs à cette directive (20) .

67. En effet, un élément particulièrement révélateur nous est fourni par les rapports de la Commission elle-même, cités par la défenderesse. Il ressort de l'annexe 1 du rapport sur la qualité des eaux de baignade portant sur la saison 2000 que la Commission explique le fait que, plus de vingt ans après l'adoption de la directive, certaines zones de baignade ne respectent pas depuis plusieurs années les valeurs impératives qu'elle fixe, en soulignant qu'il est difficile, notamment lorsque sont
en cause des sources de pollution moins importantes et plus diffuses, de détecter ces problèmes et d'y remédier. Elle ajoute même que, dans la majorité de ces cas, plusieurs saisons balnéaires sont nécessaires avant que la source réelle ou le cycle de pollution puissent être détectés. Dans certaines situations, une solution ne peut alors être trouvée que dans l'application de longs programmes d'amélioration des pratiques agraires.

68. Il ressort clairement de ce qui précède que, dans certains cas, une durée nettement supérieure aux deux ans et demi accordés à la défenderesse par la Commission est, de l'avis même de cette dernière, objectivement nécessaire pour se mettre en conformité avec la directive. Or, il ne ressort d'aucun argument de la Commission que nous ne serions pas dans un tel cas. Ainsi, elle n'allègue pas que les travaux entrepris avant l'arrêt Commission/Espagne, précité, auraient été d'une ampleur
suffisante pour que des problèmes de ce type ne puissent plus se poser et que l'exécution des obligations restantes serait, par conséquent, susceptible de progresser rapidement. Elle n'affirme pas non plus que la défenderesse n'était pas, en l'espèce, confrontée à des sources de pollutions diffuses ou à des ruissellements provenant de terres agricoles. Au contraire, elle ne conteste pas des affirmations de la défenderesse faisant explicitement et précisément état de telles situations.

69. Force est donc de constater que les arguments de la Commission ne permettent pas d'établir que, dans le cas présent, l'État membre a disposé d'un délai raisonnable pour exécuter l'arrêt Commission/Espagne, précité. Elle ne prouve donc pas que l'on pouvait, à l'expiration du délai fixé par l'avis motivé, d'ores et déjà constater la non-exécution de ses obligations par la défenderesse.

70. Il importe de souligner qu'une telle situation devrait avoir vocation à demeurer exceptionnelle. En effet, elle est liée au contexte factuel de l'espèce, caractérisé, d'une part, par les spécificités de la mise en œuvre de cette directive et, d'autre part, par ce qu'il faut bien appeler, dans ce contexte, un certain empressement de la Commission, qui eût pu être louable dans d'autres circonstances.

71. En tout état de cause, il découle de ce qui précède que le recours de la Commission doit être rejeté, parce que le manquement allégué n'est pas établi. C'est donc uniquement à des fins d'exhaustivité que j'analyserai les thèses divergentes des parties concernant les modalités et le montant de l'astreinte.

B – Quant au principe de la fixation d'une astreinte et au montant de celle-ci

72. Dans ce contexte, la défenderesse fait valoir, en premier lieu, que l'astreinte journalière n'est pas le mécanisme adéquat pour imposer l'exécution de l'arrêt Commission/Espagne, précité, au vu des circonstances du cas concret. En effet, la finalité que poursuit l'astreinte ne serait pas de sanctionner sans plus l'État membre mais de l'inciter à se conformer immédiatement. En l'espèce, l'État membre devrait détecter des problèmes, ce qui serait déjà fait, élaborer des plans d'action, ce qui
serait également fait, les exécuter et examiner les résultats à la fin de chaque saison balnéaire annuelle.

73. Il s'ensuivrait que l'État membre serait confronté à des délais incompressibles dans le contexte desquels l'astreinte n'aurait guère de sens, puisqu'elle ne rendrait pas possible ce qui ne l'est pas, à savoir parvenir au résultat exigé dans un délai plus court.

74. Ainsi, une fois imposée par la Cour, l'astreinte sera exigible sans autre solution durant des mois jusqu'à ce que, à la fin de la première saison balnéaire après sa fixation (du 15 avril au 23 octobre dans le cas de l'Espagne), on puisse vérifier les valeurs exigées par la directive. Il en irait de même une autre année jusqu'à ce que l'on puisse vérifier les pourcentages à la fin de la saison balnéaire suivante.

75. Pour la Commission, la possibilité ou l'impossibilité d'exécuter immédiatement l'arrêt Commission/Espagne, précité, n'est pas un élément pertinent, compte tenu, notamment, du fait que l'infliction de l'astreinte survient des années après la naissance de l'obligation dont l'exécution est recherchée, à savoir celle de se conformer au premier arrêt de la Cour.

76. Elle ajoute que, en définitive, le caractère adéquat de l'astreinte dépend uniquement du fait que l'infraction persiste ou non. Si tel est le cas, comme en l'espèce, le paiement d'une astreinte serait le moyen le plus adéquat pour qu'il soit mis fin au manquement, surtout si l'on tient compte du fait que, pour mettre un terme à l'infraction à la directive, le royaume d'Espagne doit adopter certaines mesures concrètes, telles que le contrôle de la pollution diffuse et des rejets illégaux, et
la construction de stations d'épuration des eaux résiduaires, qui doivent être mises en œuvre tout au long de l'année.

77. Pour notre part, nous reconnaissons volontiers qu'en principe la seule question pertinente pour décider du caractère adéquat de l'imposition d'une astreinte est celle de savoir si l'infraction persiste ou non. Si tel est le cas, la mesure est adéquate puisqu'elle vise à contraindre l'État membre à s'exécuter le plus vite possible. En revanche, si le manquement a pris fin avant que la Cour ne statue, il n'y a plus lieu, par définition, de contraindre l'État membre et l'astreinte ne saurait
donc plus être infligée.

78. En l'espèce, il ressort des dernières données fournies à la Cour par les parties que les normes fixées par la directive ne sont toujours pas atteintes dans toutes les eaux de baignade intérieures espagnoles. L'infraction persiste donc et, avec elle, la nécessité de contraindre l'État membre à s'exécuter le plus rapidement possible. Certes, l'astreinte ne rendra pas possible une exécution plus rapide de l'arrêt, puisque celle-ci dépendra de toute une série de travaux à entreprendre par
l'État membre ou les autorités régionales ou locales. Il n'en résulte pas moins que l'astreinte constitue un moyen de dissuader les autorités nationales de relâcher leurs efforts, par exemple au profit d'autres priorités, ralentissant ainsi l'exécution de l'arrêt de la Cour.

79. La défenderesse laisse aussi entendre que l'imposition d'une astreinte journalière serait inadéquate en l'espèce parce que la constatation du respect des normes fixées par la directive s'effectue sur une base annuelle, à savoir à la fin de chaque saison balnéaire. Il s'ensuivrait que l'astreinte serait nécessairement perçue pendant une longue période.

80. Nous comprenons cette thèse de la défenderesse comme signifiant que l'imposition de l'astreinte serait inadéquate parce que sa perception serait journalière alors que, la constatation éventuelle de la fin de l'infraction étant annuelle, l'astreinte serait versée durant des périodes de temps pendant lesquelles les normes prévues par la directive auraient en fait été atteintes mais la constatation de cette situation ne se ferait que beaucoup plus tard. L'État membre serait donc contraint de
verser l'astreinte pour des périodes où l'infraction aurait en réalité pris fin.

81. Force est, en effet, de constater qu'il découle de la directive elle-même que la constatation de l'état des zones de baignade se fait sur une base annuelle (21) . Cette périodicité fait partie intégrante des obligations découlant de la directive et un État membre ne saurait considérer, avant cette constatation, qu'il respecte déjà la directive et que l'astreinte ne serait donc plus payable.

82. Toutefois, cet argument du gouvernement espagnol mérite, à notre avis, une réflexion approfondie. On peut, en outre, se demander si, dans des circonstances telles que celles de l'espèce, caractérisées par une mise en œuvre nécessairement graduelle des obligations de l'État membre, l'astreinte ne serait pas à considérer comme inadéquate du fait de son montant constant. Celui-ci est fixé compte tenu de la situation dans l'État membre au moment de la décision de la Cour et n'est pas
susceptible de diminuer au fur et à mesure de l'exécution de l'arrêt par celui-ci.

83. La Commission a fait valoir à l'audience que ces problèmes ne seraient pas insurmontables. En effet, un État membre pourrait saisir la Commission d'une demande, étayée par les éléments de preuve indispensables, pour démontrer qu'il a progressé dans la mise en œuvre de ses obligations et qu'il y a lieu de diminuer le montant de l'astreinte. Un éventuel refus de la Commission, ou la fixation par celle-ci d'un nouveau montant que l'État membre estimerait encore trop élevé, relèverait du
contrôle de la Cour par la voie du recours en carence ou en annulation, selon le cas.

84. Cette argumentation n'emporte pas la conviction. En effet, il apparaît pour le moins douteux que les parties soient en droit de disposer ainsi de la décision de la Cour relative au montant de l'astreinte.

85. On peut même se demander si, dans le cas où la mesure à prendre par l'État membre consiste dans l'adoption d'un acte législatif ou réglementaire, la constatation du caractère adéquat de cet acte et la levée concomitante de l'astreinte ne devraient pas être effectuées par une décision de la Cour, puisque c'est elle qui a constaté l'infraction et imposé l'astreinte. Nous pensons, cependant, qu'il s'agirait là d'un formalisme excessif.

86. En tout état de cause, il convient de rappeler que la Cour a souligné, dans l'arrêt Commission/Grèce, précité, l'importance du fait que le montant de l'astreinte doit être «adapté aux circonstances». Or, comme nous l'avons vu, celles-ci se caractérisent à la fois par le caractère annuel de la constatation d'une mise en conformité, alors que l'astreinte envisagée par la Commission est journalière, et par le fait que l'exécution, par l'État membre, de ses obligations est nécessairement
graduelle, alors que le montant de l'astreinte est fixe.

87. Or, ces caractéristiques du cas d'espèce ont des conséquences concrètes considérables. Ainsi, même s'il est constaté, à l'issue d'une saison balnéaire donnée, que les eaux de baignade espagnoles sont devenues presque conformes aux exigences de la directive, l'astreinte proposée par la Commission continuera à être exigible dans sa totalité, tous les jours qui s'écouleront avant la prochaine constatation annuelle.

88. La défenderesse serait, dès lors, condamnée à continuer une année encore à payer une astreinte journalière alors que, d'une part, le nombre de zones encore en infraction serait sans proportion aucune avec le montant qui continuerait à être exigible et, d'autre part, puisque le nombre de zones encore en cause serait, par hypothèse, très réduit, il serait tout à fait plausible que la conformité, certes de facto et non de jure, serait atteinte peu après et, en tout cas, bien avant la prochaine
constatation annuelle.

89. Or, il paraît difficile de considérer comme «adapté aux circonstances» un mécanisme dans le cadre duquel la non-conformité de deux ou trois zones sur plus de deux cents (22) peut engendrer l'obligation de payer par jour, durant une année entière, voire plus longtemps encore, un montant considérable, identique à celui dû au moment où le nombre de zones non conformes était près de dix fois supérieur.

90. Il découle de ce qui précède que la Cour ne devrait pas, selon nous, condamner la défenderesse à une astreinte telle que celle proposée par la Commission. Dès lors, il appartient à la Cour d'examiner si une astreinte calculée suivant d'autres paramètres s'impose, compte tenu du fait – admis, rappelons-le, comme hypothèse à titre subsidiaire – que le manquement est constaté et qu'il perdure.

91. Soulignons, à cet égard, que la Cour a jugé dans l'arrêt Commission/Grèce, précité, qu'elle n'était pas liée par les propositions de la Commission (23) . Elle est donc en droit de fixer une astreinte selon des modalités différentes de celles proposées par la Commission, ce qu'elle a d'ailleurs fait dans l'affaire Commission/Grèce, précitée, où elle a retenu un montant inférieur à celui proposé par la Commission.

92. La nécessité de remédier aux inconvénients que nous venons de mettre en exergue doit dicter, selon nous, la détermination des modalités de l'imposition de l'astreinte.

93. Nous estimons, par conséquent, que la Cour devrait imposer à la défenderesse le paiement annuel d'un montant calculé en fonction du nombre de zones ne remplissant pas encore les normes de la directive. Si, à l'instar de la Cour dans l'affaire Commission/Grèce, précitée, on s'appuie, à titre de base de référence utile, sur la proposition de la Commission, on constate que celle-ci a considéré approprié un montant journalier de 45 600 euros dans un contexte où près de 20 % des zones de
baignade n'étaient pas encore conformes aux critères de la directive.

94. Cette donnée permet de calculer un montant reflétant de façon raisonnable la valeur annuelle que représente 1 % de zones de baignade non conformes. En effet, si 20 % des zones correspondent à 45 600 euros par jour, il est possible de calculer ce à quoi correspond réalistement 1% par an.

95. Nous parvenons, par cette méthode, à un chiffre de 562 500 euros par an. Il serait donc proposé, à titre subsidiaire, rappelons-le, de considérer comme «adapté aux circonstances», au sens de l'article 228 CE, de condamner le royaume d'Espagne à payer une somme de 562 500 euros par an, pour chaque % du nombre de zones déclarées dont la non-conformité avec la directive aura été constatée.

96. Le paiement serait dû à partir de la constatation de la qualité des eaux de baignade atteinte lors de la première saison suivant le prononcé de l'arrêt que la Cour va être amenée à rendre, et, le cas échéant, au moment des constatations annuelles suivantes.

97. Un exemple concret permet d'illustrer le fonctionnement du mécanisme proposé. À supposer que la Cour rende son arrêt en 2003, la première constatation annuelle pertinente sera celle relative à la saison 2004. S'il est constaté, à ce moment-là, que 90 % des zones de baignade atteignent les normes prévues et, donc, que 10 % ne les atteignent pas, le montant dû, à ce moment-là, par la défenderesse, sera de dix fois 562 500 euros. Si, à l'issue de la saison balnéaire suivante, celle de 2005, il
est constaté que 95 % des zones sont conformes, autrement dit, 5 % ne le sont pas, le montant dû ne sera plus que de cinq fois 562 500 euros. Enfin, lorsqu'il apparaîtra que la totalité des zones sont conformes, le montant sera nul.

98. L'exemple ci-dessus illustre bien comment le mécanisme proposé permet à l'État membre de voir récompensé le fruit de ses efforts dès que le résultat de ceux-ci est constaté, ce qui constitue une incitation positive de nature, conformément à la raison d'être de l'astreinte, à encourager l'État membre à s'exécuter dans les délais les plus brefs possibles.

99. Venons-en maintenant à la question du montant de l'astreinte calculé par la Commission que la défenderesse conteste à titre plus subsidiaire encore.

100. En ce qui concerne le facteur lié à la durée de l'infraction, la Commission observe que plus de trois ans se sont écoulés depuis le prononcé de l'arrêt Commission/Espagne, précité, et propose, en conséquence, d'appliquer, sur une échelle de 1 à 3, un facteur 2. La défenderesse souligne que, entre l'arrêt de la Cour et l'introduction du recours, il ne s'est écoulé que trois saisons balnéaires, ce qui ne permettrait pas l'emploi d'un coefficient 2. La Commission fait, toutefois, valoir que, si
l'on appliquait en l'espèce le coefficient minimal de 1, il n'y aurait aucune différence entre un cas dans lequel le calcul de l'astreinte par la Commission intervient un an après l'arrêt et le cas qui nous occupe, dans lequel trois ans et trois mois se sont écoulés entre l'arrêt de la Cour et la décision de la Commission de former le recours.

101. Nous partageons cette analyse de la requérante. À partir du moment où l'on admet que le délai dont la défenderesse a bénéficié n'était pas insuffisant, le fait qu'il a été bref est sans rapport avec la durée de l'infraction. En effet, pour apprécier celle-ci, il suffit à la Cour de se référer au temps écoulé depuis son premier arrêt et à la constatation que l'infraction persiste. La durée en cause dépasse actuellement cinq ans et la directive n'est toujours pas respectée en Espagne; il
s'ensuit que l'imposition d'un coefficient 2 sur 3 n'est pas critiquable.

102. Quant au facteur lié à la gravité de l'infraction, la Commission propose d'appliquer un facteur 4, sur une échelle allant de 1 à 20. Elle justifie ce chiffre notamment par l'importance des dispositions communautaires en cause, qui visent à protéger la santé humaine, et par la longueur du délai écoulé depuis la date limite de mise en œuvre prévue par la directive. En revanche, elle a également tenu compte du degré de conformité atteint et, en particulier, des légers progrès révélés par les
chiffres de 1999 et de 2000.

103. La défenderesse affirme, au contraire, que la Commission n'a pas tenu compte du fait que près de quatre cinquièmes des zones étaient déjà en règle. En outre, elle aurait dû se référer au temps écoulé depuis l'arrêt et non depuis le moment où la directive aurait dû être appliquée. Enfin, elle aurait également ignoré le fait que, à cause de la date de son adhésion, la défenderesse n'aurait pas bénéficié de dix ans pour mettre en œuvre la directive, contrairement à d'autres États membres.

104. Il ressort, cependant, clairement des termes mêmes de la requête que la Commission a tenu compte de l'évolution du taux de conformité dont elle souligne qu'il est passé de 54,5 % en 1992 à 79,2 % en 2000. Quant à la prise en compte de la durée écoulée depuis la date fixée dans la directive, je partage également l'analyse de la Commission. Il est vrai que cette période ne saurait être prise en compte pour déterminer la durée de l'infraction objet de la présente procédure, puisque cette
infraction consiste dans la non-exécution de l'arrêt de la Cour, ce qui implique, par définition, qu'elle ne saurait durer qu'à partir de celui-ci. Il n'en demeure pas moins que ladite période est pertinente pour apprécier non pas la durée de l'infraction mais sa gravité. En effet, comme le souligne la Commission, il est objectivement plus grave de ne pas respecter une directive pendant une longue période de temps que pendant une période plus brève.

105. Enfin, quant à l'argument tiré par la défenderesse du fait qu'elle n'a pas pu bénéficier d'un délai supplémentaire pour mettre en œuvre la directive, la réponse de la Commission selon laquelle elle aurait pu demander un tel délai, à l'instar de la République portugaise, n'est guère satisfaisante. En effet, s'il est vrai que le royaume d'Espagne était en droit de faire une telle demande, il ne peut, en revanche, pas être tenu pour certain qu'elle aurait été satisfaite.

106. Ceci dit, nous estimons que les autres arguments invoqués par la Commission, en particulier l'importance des dispositions en cause pour la santé publique, critère d'ailleurs mis en exergue par la Cour dans l'affaire Commission/Grèce (24) , précitée, justifient la fixation à 4 du coefficient lié à la gravité de l'infraction.

107. Il convient, avant de conclure, d'évoquer brièvement le débat, que l'on ne saurait que qualifier d'acharné, qui oppose la Commission et la défenderesse sur la question du retrait de nombreuses zones de baignade de la liste de celles-ci. La Commission fait valoir dans sa requête que les chiffres de conformité découlant de ses rapports annuels devraient être revus à la baisse pour tenir compte du retrait injustifié de certaines zones de baignade de la liste des zones désignées comme telles. En
effet, certaines de ces zones indûment retirées ne respecteraient pas les conditions prévues à l'annexe de la directive.

108. La défenderesse réfute énergiquement cette thèse.

109. Nous avons déjà observé que cette question était dépourvue de pertinence aux fins de la constatation de l'infraction. Elle l'est également dans le contexte de l'évaluation de l'astreinte puisque la Commission souligne elle-même avoir calculé celle-ci sur la base des chiffres figurant dans ses rapports annuels, qui font abstraction des zones retirées.

110. On peut, toutefois, se demander dans quelle mesure cette question pourrait présenter une importance pour la mise en œuvre de ses obligations par l'État membre. Ceci pourrait être le cas dans l'hypothèse où le degré de conformité avec la directive atteint par les zones de baignade serait contesté parce que la Commission estimerait que ce résultat n'a été obtenu que par le biais de retraits injustifiés de zones de la liste.

111. À cet égard, il y a lieu de faire les observations suivantes.

112. Il est indiscutable qu'un État membre est en droit de retirer des zones de baignade de la liste de celles qu'il déclare. Ceci n'est, d'ailleurs, pas contesté par la Commission. On ne saurait, en effet, considérer que la directive impose aux États membres de figer à tout jamais l'usage des eaux sur leur territoire.

113. Le litige porte sur les conséquences d'un tel retrait et sur ses modalités.

114. En ce qui concerne les conséquences d'un retrait, deux cas de figure sont à distinguer. Le premier est celui où l'État omet d'interdire simultanément la baignade dans la zone en question. Dans ce cas, c'est à tort que cette zone a été retirée de la liste. Les exigences de la directive doivent continuer à s'y appliquer. En effet, un État membre ne saurait soustraire à celles-ci une zone qui serait encore susceptible d'être utilisée pour la baignade sans remettre en cause l'objectif de santé
publique visé par la directive. Le développement harmonieux du marché intérieur, également visé dans les considérants de la directive, serait également compromis puisque les conditions de concurrence entre les zones de baignade des différents États membres seraient faussées.

115. Cette solution, dictée par les objectifs de la directive, ressort également de l'arrêt Commission/Belgique, précité.

116. Dans le deuxième cas de figure, la zone retirée de la liste fait effectivement l'objet d'une interdiction de baignade. Il ressort de façon indiscutable de l'article 1 ^er , paragraphe 2, sous a), de la directive que celle-ci ne s'applique qu'aux eaux où la baignade est autorisée. Par voie de conséquence, les normes qu'elle prévoit ne sauraient être appliquées à des eaux qui ne remplissent pas cette condition.

117. Il pourrait, certes, être allégué qu'une telle solution, compatible avec la protection de la santé, ne l'est, en revanche, pas nécessairement avec l'objectif de protection de l'environnement également visé par la directive. Cet objectif doit, cependant, être vu dans le contexte du champ d'application de la directive: il ne saurait être invoqué pour étendre celui-ci au-delà de ce que prévoient explicitement les dispositions de celle-ci. Rappelons, à cet égard, qu'il est de jurisprudence
constante qu'une disposition dont le libellé est tout à fait clair ne saurait donner lieu à interprétation.

118. Quant aux modalités d'un retrait, il se pose, en particulier, la question de savoir à qui incombe, en la matière, la charge de la preuve. À cet égard, il convient de rappeler la jurisprudence constante, que nous avons déjà évoquée précédemment, en vertu de laquelle il appartient à la Commission de prouver le manquement allégué.

119. En l'espèce, cela signifie qu'il appartient à celle-ci de démontrer qu'une ou plusieurs zones de baignade ont été retirées de la liste officielle sans que la baignade y ait été interdite.

V – Conclusion

120. Pour les raisons que nous venons d'exposer, nous proposons à la Cour de:

–
rejeter le recours de la Commission,

–
condamner la Commission aux dépens de l'instance.

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1 –
Langue originale: le français.

2 –
JO 1976, L 31. p. 1.

3 –
JO 1985, L 302, p. 23.

4 –
Arrêt Commission/Espagne (C-92/96, Rec. p. I-505).

5 –
JO C 242, p. 6.

6 –
JO C 63, p. 2.

7 –
Voir, à titre d'exemple, arrêt du 8 juin 1999, Commission/Allemagne (C-198/97, Rec. p. I-3257).

8 –
Voir nos conclusions dans l'affaire Commission/Danemark (arrêt du 30 janvier 2003, C‑226/01, non encore publié au Recueil).

9 –
Voir, à titre d'exemple, arrêt du 18 juin 1998, Commission/Italie (C‑35/96, Rec. p. I-3851).

10 –
Voir arrêt du 4 juillet 2000, Commission/Grèce (C-387/97, Rec. p. I-5047, point 82 et les références y citées).

11 –
Voir, par exemple, arrêt Commission/Grèce, précité, point 73.

12 –
Voir, à titre d'exemple, arrêt du 31 mars 1992, Commission/Italie (C‑362/90, Rec. p. I-2353, point 10).

13 –
Arrêts du 22 mars 1983, Commission/France (42/82, Rec. p. 1013), et du 4 février 1988, Commission/Italie (113/86, Rec. p. 607).

14 –
Selon le royaume d'Espagne, la République hellénique avait déclaré 5 zones et seules 46 zones italiennes seraient comparables aux zones espagnoles.

15 –
En 1998, le royaume d'Espagne avait déclaré 215 zones.

16 –
Arrêt du 6 novembre 1985, Commission/Italie (131/84, Rec. p. 3531).

17 –
Arrêt du 7 mars 1996, Commission/France (C-334/94, Rec. p. I-1307).

18 –
Arrêt Commission/Grèce, précité.

19 –
Il s'agissait de l'affaire C-85/01, Commission/Royaume-Uni, qui a été radiée.

20 –
Arrêts du 14 juillet 1993, Commission/Royaume-Uni (C-56/90, Rec. p. I-4109); Commission/Espagne, précité; Commission/Allemagne, précité; du 25 mai 2000, Commission/Belgique (C‑307/98, Rec. p. I-3933); du 15 mars 2001, Commission/France (C-147/00, Rec. p. I-2387); du 14 juin 2001, Commission/Suède (C-368/00, Rec. p. I-4605); du 13 novembre 2001, Commission/Royaume-Uni (C-427/00, Rec. p. I-8535), et Commission/Danemark, précité.

21 –
Voir article 13 de la directive, tel que modifié par l'article 3 de la directive 91/692/CEE du Conseil, du 23 décembre 1991, visant à la standardisation et à la rationalisation des rapports relatifs à la mise en œuvre de certaines directives concernant l'environnement (JO L 377, p. 48).

22 –
Rappelons que, en 1998, le royaume d'Espagne a déclaré un total de 215 zones de baignade.

23 –
Point 89 de l'arrêt.

24 –
Point 94.

| CJUE, Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 12 juin 2003., Commission des Communautés européennes contre Royaume d'Espagne., 12/06/2003, C-278/01

Synthèse

Analyses

Parties

Composition du Tribunal

Origine de la décision

Source