CJUE, Conclusions de l'avocat général Cruz Villalón présentées le 17 février 2011., European Air Transport SA contre Collège d'Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale et Région de Bruxelles-Capitale., 17/02/2011, C-120/10

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. PEDRO Cruz Villalón

présentées le 17 février 2011 (1)

Affaire C‑120/10

European Air Transport SA

contre

Collège d’environnement de la Région de Bruxelles-Capitale

Région de Bruxelles-Capitale

[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (Belgique)]

«Transport aérien – Directive 2002/30/CE – Définition des ‘restrictions d’exploitation’ – Limites des émissions sonores à la source à respecter lors du survol de zones urbaines situées à proximité d’un aéroport – Possibilité d’adopter des règles nationales en fonction du niveau sonore mesuré au sol – Rapport avec la directive 2002/49/CE – Convention relative à l’aviation civile internationale – Droits fondamentaux – Articles 7, 37 et 53 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne –
Jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et des États membres relative à la protection contre les nuisances sonores»

1. Le bruit produit dans les aéroports constitue l’un des défis environnementaux affectant le plus gravement les agglomérations urbaines. Les intérêts en conflit sont importants: d’une part, et sans vouloir être exhaustif, le transport aérien, le flux de marchandises et de personnes ou les politiques économiques de chaque État membre. D’autre part, la protection de l’environnement et la santé des personnes.

2. La présente affaire donne à la Cour l’occasion de se prononcer sur ladite tension. Le Conseil d’État (Belgique) a posé quatre questions préjudicielles dans lesquelles il fait part de ses doutes quant à la compatibilité d’une réglementation régionale luttant contre les nuisances sonores provoquées par les avions qui utilisent l’aéroport de Bruxelles‑National avec la directive 2002/30/CE, relative à l’établissement de règles et procédures concernant l’introduction de restrictions
d’exploitation liées au bruit dans les aéroports de [l’Union] (2). La question centrale en l’espèce réside, en définitive, dans la portée qu’il convient de donner auxdites «restrictions d’exploitation».

3. Toutefois, l’interprétation qui sera finalement faite par la Cour doit prendre en considération le contexte plus large dans lequel s’inscrit l’affaire. Il convient de souligner que la directive 2002/30 coexiste avec d’autres instruments de droit international et de droit dérivé de l’Union qui luttent également contre les nuisances sonores, y compris celles produites dans les aéroports. Par ailleurs, tant la Cour européenne des droits de l’homme (ci‑après la «CEDH») que les juridictions
constitutionnelles et suprêmes des États membres accordent une protection aux citoyens résidant aux alentours des aéroports. Les articles 7 et 37 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne renforcent cette protection, si tant est que ce soit possible. Par conséquent, l’interprétation de la notion de «restriction d’exploitation» n’est pas un simple exercice d’interprétation d’un instrument de droit dérivé, mais une opération truffée de difficultés, qui nous fait entrer, comme nous le
verrons ci‑après, sur un terrain particulièrement sensible.

I – Le cadre juridique de l’Union

4. Afin d’accroître la protection de l’environnement et de garantir le développement du secteur du transport aérien dans un cadre cohérent avec les politiques de développement durable, la Communauté européenne a adopté, sur le fondement de l’article 80, paragraphe 2, CE, la directive 2002/30. L’objectif environnemental de ladite directive ressort clairement de son premier considérant, qui énonce que le «développement durable est un objectif fondamental de la politique commune des transports».

5. La matière spécifique faisant l’objet d’une harmonisation dans la directive 2002/30 est les restrictions dites «restrictions d’exploitations», que les aéroports de l’Union doivent appliquer aux aéronefs qui y atterrissent et y décollent en vue de la lutte contre les nuisances sonores. Le risque que les restrictions d’exploitation divergent entre États membres et entravent donc la libre circulation est le principal motif qui sous‑tend l’harmonisation effectuée par la directive 2002/30.

6. L’article 2, sous e), de ladite directive définit les «restrictions d’exploitation» comme suit:

«e) ‘restriction d’exploitation’, une mesure liée au bruit qui limite ou réduit l’accès des avions à réaction subsoniques civils à un aéroport; il peut s’agir de restrictions d’exploitation visant à interdire l’exploitation d’aéronefs présentant une faible marge de conformité dans des aéroports déterminés, ou de restrictions d’exploitation partielles, qui limitent l’exploitation des avions à réaction subsoniques civils selon la période de temps considérée».

7. L’article 4 de la directive 2002/30 énumère les règles générales applicables à l’ensemble des restrictions d’exploitation, celle figurant au paragraphe 4 étant particulièrement importante en l’espèce:

«Article 4

Règles générales relatives à la gestion du bruit des aéronefs

1. Les États membres adoptent une approche équilibrée lorsqu’ils traitent des problèmes liés au bruit dans les aéroports situés sur leur territoire. Ils peuvent également envisager des incitations économiques comme mesure de gestion du bruit.

2. Lorsqu’elles envisagent d’introduire des restrictions d’exploitation, les autorités compétentes prennent en considération les coûts et avantages que sont susceptibles d’engendrer les différentes mesures applicables, ainsi que les caractéristiques propres à chaque aéroport.

3. Les mesures ou combinaisons de mesures prises en vertu de la présente directive ne sont pas plus restrictives que ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif environnemental défini pour un aéroport donné. Elles n’introduisent aucune discrimination en fonction de la nationalité ou de l’identité du transporteur aérien ou du fabricant d’aéronefs.

4. Les restrictions d’exploitation basées sur les performances se fondent sur le bruit émis par l’aéronef, déterminé par la procédure de certification menée conformément à l’annexe 16, volume 1, troisième édition (juillet 1993) de la convention relative à l’aviation civile internationale.»

8. Les articles 5 et 6 de la directive 2002/30 introduisent des mesures d’harmonisation dans le régime d’élaboration des restrictions d’exploitation sur lesquelles porte ledit texte.

«Article 5

Règles relatives à l’évaluation

1. Lorsqu’une décision relative aux restrictions d’exploitation est envisagée, il est tenu compte des informations visées à l’annexe II, dans la mesure où cela est approprié et possible, pour ce qui est des restrictions d’exploitation concernées et des caractéristiques de l’aéroport.

2. Lorsque des projets aéroportuaires font l’objet d’une évaluation des incidences sur l’environnement en application de la directive 85/337/CEE ^[(3)^], l’évaluation effectuée conformément à cette directive est considérée comme satisfaisant aux dispositions du paragraphe 1, à condition que l’évaluation ait tenu compte, dans la mesure du possible, des informations visées à l’annexe II de la présente directive.

Article 6

Règles concernant l’introduction de restrictions d’exploitation visant à retirer de la circulation les aéronefs présentant une faible marge de conformité

1. Si l’examen de toutes les mesures possibles, y compris les mesures de restriction partielle d’exploitation, effectué conformément aux dispositions de l’article 5 indique que la réalisation des objectifs de la présente directive requiert l’introduction de restrictions visant à retirer de la circulation les aéronefs présentant une faible marge de conformité, les règles suivantes s’appliquent à la place de la procédure prévue à l’article 9 du règlement (CEE) n° 2408/92 ^[(4)^] dans l’aéroport
considéré:

a) six mois après que l’évaluation a été effectuée et qu’une décision a été prise concernant l’introduction d’une mesure de restriction d’exploitation, aucun service autre que ceux assurés au cours de la période correspondante de l’année précédente ne peut être exécuté dans cet aéroport avec des aéronefs présentant une faible marge de conformité;

b) au minimum six mois à compter de ce moment, chaque exploitant peut être tenu de réduire le nombre de mouvements de ses aéronefs présentant une faible marge de conformité qui sont utilisés dans cet aéroport, à un rythme annuel qui ne dépasse pas 20 % du nombre initial total de ces mouvements.

2. Conformément aux règles d’évaluation visées à l’article 5, les autorités gestionnaires des aéroports urbains répertoriés dans l’annexe I peuvent introduire des mesures plus strictes en ce qui concerne la définition des aéronefs présentant une faible marge de conformité, à condition que ces mesures ne concernent pas les avions à réaction subsoniques civils qui satisfont, de par leur certificat d’origine ou à l’issue d’un renouvellement de certificat, aux normes acoustiques du volume 1, deuxième
partie, chapitre 4, de l’annexe 16 de la convention relative à l’aviation civile internationale.»

9. L’article 7 de la directive 2002/30 se réfère au champ d’application temporel des dispositions de cette dernière, disposant que l’article 5 ne s’applique pas «aux restrictions d’exploitation qui sont déjà décidées à la date d’entrée en vigueur de la présente directive».

10. L’annexe I de ladite directive énumère les aéroports qualifiés d’«urbains». L’aéroport de Bruxelles‑National ne figure pas sur cette liste.

11. La directive 2002/30 est entrée en vigueur le 28 mars 2002, et le délai de transposition accordé aux États membres a expiré le 28 septembre 2003.

12. Quelques mois à peine après l’approbation de la directive 2002/30, le législateur communautaire a adopté, sur le fondement de l’article 175, paragraphe 1, CE, la directive 2002/49/CE, relative à l’évaluation et à la gestion du bruit dans l’environnement (5). Bien que cet instrument ne fasse pas expressément référence à la directive 2002/30, son article 1^er énonce ses objectifs et constate que le texte vise «à fournir une base pour mettre au point des mesures communautaires destinées à
réduire les émissions sonores provenant des principales sources, en particulier les véhicules et les infrastructures routiers et ferroviaires, les aéronefs, les matériels extérieurs et industriels et les engins mobiles» (mis en italique par mes soins).

13. La directive 2002/49 définit le «bruit dans l’environnement», dans son article 3, sous a), comme le «son extérieur non désiré ou nuisible résultant d’activités humaines, y compris le bruit émis par […] le trafic […] aérien». Aux fins de gérer le bruit dans l’environnement dans des zones sensibles, la directive précitée crée trois niveaux d’intervention à travers des instruments de planification: les cartes de bruit stratégiques, les plans d’action et la planification acoustique. Un régime
d’harmonisation des valeurs limites d’exposition au bruit est également mis en place, valeurs qui peuvent varier, comme souligné dans l’article 3, sous s), «en fonction du type de bruit (bruit du trafic routier, ferroviaire ou aérien, bruit industriel, etc.), de l’environnement, et de la sensibilité au bruit des populations; elles peuvent aussi différer pour les situations existantes et pour les situations nouvelles (changement de situation dû à un élément nouveau concernant la source de bruit ou
l’utilisation de l’environnement)».

14. La directive 2002/49 est entrée en vigueur le 18 juillet 2002, et le délai de transposition accordé aux États membres a expiré le 18 juillet 2004.

15. Les articles 7 et 37 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne prévoient:

«Article 7

Respect de la vie privée et familiale

Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de ses communications.

[…]

Article 37

Protection de l’environnement

Un niveau élevé de protection de l’environnement et l’amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les politiques de l’Union et assurés conformément au principe du développement durable.»

16. Les explications relatives à la charte établies par le praesidium de la convention soulignent que l’article 37 «a été fondé sur les articles 2, 6 et 174 du traité CE, qui sont désormais remplacés par l’article 3, paragraphe 3, du traité sur l’Union européenne et les articles 11 et 191, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Il s’inspire également des dispositions de certaines Constitutions nationales».

II – Le cadre juridique national

17. La Constitution belge confère au gouvernement fédéral la compétence législative et exécutive en matière de transport aérien, incluant les aéroports, les régions détenant elles les pouvoirs, également législatifs et exécutifs, en matière de protection de l’environnement. De même, l’article 23, point 4, de la Constitution garantit le droit à la protection de l’environnement.

18. Les Régions belges sont compétentes pour administrer les aéroports situés sur leur territoire, excepté dans le cas de l’aéroport de Bruxelles‑National, qui relève de la compétence du gouvernement fédéral.

19. Par ordonnance du 17 juillet 1997, la Région de Bruxelles‑Capitale a adopté le régime de lutte contre le bruit en milieu urbain, au titre de ses compétences en matière environnementale. L’arrêté relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien, qui fixe les valeurs sonores maximales au passage des avions au‑dessus de la Région de Bruxelles‑Capitale, a été adopté le 27 mai 1999 en tant que mesure d’application de l’ordonnance précitée.

20. L’article 2 de l’arrêté fixe les valeurs sonores à partir desquelles le passage d’un avion justifie l’imposition d’une amende. La détermination de l’amende est fondée sur les critères suivants:

– niveau sonore mesuré en décibels, au sol et non à la source;

– zone survolée;

– créneau horaire.

21. Ce système mis en place par l’ordonnance du 17 juillet 1997 ainsi que par l’arrêté, du 27 mai 1999, relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien a été déclaré constitutionnel par le Conseil d’État belge. Dans son arrêt du 9 mai 2006, la haute juridiction administrative a déclaré que la gestion des bruits émis par des aéronefs, en tant que bruits à la source, relève de la compétence fédérale en matière de transports et que les bruits de l’environnement, y compris ceux émis
par des aéronefs, sont de la compétence des autorités régionales.

22. Bien que la Région de Bruxelles‑Capitale ait présenté un plan d’action en application de la directive 2002/49, il n’en va pas ainsi pour l’aéroport de Bruxelles, qui ne dispose pas d’un plan spécifique élaboré par les diverses autorités concernées.

III – Les faits et la procédure devant la juridiction nationale

23. L’aéroport de Bruxelles-National est situé sur le territoire de la Région flamande, bien que les vols qui y aient lieu survolent également, à une altitude très basse, la Région de Bruxelles‑Capitale. Comme indiqué au point 17 des présentes conclusions, la compétence pour la gestion de cet aéroport revient au gouvernement fédéral. Par conséquent, trois administrations belges sont directement concernées, de manière active ou passive, par le transport aérien au départ, à l’arrivée ou en escale
à l’aéroport de Bruxelles-National. Les intervenants dans la présente procédure ont souligné que les circonstances exposées ont causé un conflit politique et institutionnel long et complexe, ayant également donné lieu à des procédures judiciaires sur le plan national.

24. European Air Transport (ci‑après «EAT») est une compagnie aérienne faisant partie du groupe DHL qui procède à des vols de transport de marchandises au départ, à l’arrivée et en escale à l’aéroport de Bruxelles‑National. Le 24 novembre 2006, l’Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement (ci‑après l’«IBGE»), organisme régional compétent pour superviser la réglementation environnementale, a engagé une procédure de sanction contre EAT pour 62 infractions éventuelles, dans une période
d’un mois, à l’arrêté régional du 27 mai 1999. EAT se voit reprocher l’émission par ses aéronefs de bruits, pendant la nuit, supérieurs aux valeurs prévues dans ladite réglementation. EAT affirme que la réglementation régionale sur laquelle se fondent les infractions qui lui sont reprochées est contraire au droit, car elle utilise comme critères de mesure du bruit les niveaux sonores mesurés au sol et non à la source. Selon EAT, le critère de mesure à la source figure impérativement dans la
réglementation internationale en matière de transport et de sécurité aérienne.

25. Le 19 octobre 2007, l’IBGE a clos la procédure de sanction et a infligé à EAT une sanction administrative de 56 113 euros, décision qui a été attaquée devant le Collège d’environnement (ci‑après le «Collège»). Ledit organisme s’est prononcé le 24 janvier 2008, confirmant la décision de l’IBGE.

26. EAT a introduit un recours contre la décision du Collège devant le Conseil d’État, qui, à son tour, a procédé à deux renvois préjudiciels: l’un devant la Cour constitutionnelle et l’autre devant la présente Cour, le second donnant lieu à la présente demande de décision préjudicielle.

IV – Les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour

27. La présente demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 5 mars 2010, le Conseil d’État posant les quatre questions préjudicielles suivantes:

«1) La notion de ‘restriction d’exploitation’ visée à l’article 2, sous e), de la directive 2002/30 du Parlement européen et du Conseil, du 26 mars 2002, relative à l’établissement de règles et procédures concernant l’introduction de restrictions d’exploitation liées au bruit dans les aéroports de la Communauté, doit-elle être interprétée comme incluant des règles fixant des limites de niveau sonore mesuré au sol, à respecter lors du survol de territoires situés à proximité de l’aéroport,
au-delà desquelles l’auteur de leur dépassement est susceptible d’encourir une sanction, étant entendu que les aéronefs sont tenus de respecter les routes et de se conformer aux procédures d’atterrissage et de décollage fixées par d’autres autorités administratives sans tenir compte du respect de ces limites sonores?

2) Les articles 2, sous e), et 4, paragraphe 4, de la même directive doivent-ils être interprétés en ce sens que toute ‘restriction d’exploitation’ doit être ‘basée sur les performances’, ou ces dispositions permettent-elles que d’autres dispositions, relatives à la protection de l’environnement, limitent l’accès à l’aéroport en fonction du niveau sonore mesuré au sol, à respecter lors du survol de territoires situés à proximité de l’aéroport, au-delà duquel l’auteur de leur dépassement est
susceptible d’encourir une sanction?

3) L’article 4, paragraphe 4, de la même directive doit-il être interprété comme interdisant qu’en plus des restrictions d’exploitation basées sur les performances qui se fondent sur le bruit émis par l’aéronef, des règles relatives à la protection de l’environnement fixent des limites de niveau sonore mesuré au sol, à respecter lors du survol de territoires situés à proximité de l’aéroport?

4) L’article 6, paragraphe 2, de la même directive doit-il être interprété comme interdisant que des règles fixent des limites de niveau sonore mesuré au sol, à respecter lors du survol de territoires situés à proximité de l’aéroport, au-delà desquelles l’auteur de leur dépassement est susceptible d’encourir une sanction, règles qui soient susceptibles d’être enfreintes par des avions satisfaisant aux normes du volume I, 2^e partie, chapitre 4, de l’annexe 16 de la convention relative à
l’aviation civile internationale?»

28. Outre EAT, le Collège, le gouvernement français et la Commission européenne ont présenté des observations écrites dans le délai fixé à l’article 23 du statut de la Cour de justice.

29. Les représentants d’EAT et du Collège, ainsi que les agents du gouvernement danois et de la Commission ont comparu à l’audience, qui s’est tenue le 30 novembre 2010.

V – Les questions préjudicielles abordées en l’espèce

30. Je considère qu’il n’y a lieu de répondre qu’à la première et à la troisième des quatre questions préjudicielles posées par le Conseil d’État.

31. En effet, s’agissant de la deuxième question, le Conseil d’État interroge la Cour sur l’interprétation d’une notion de la directive 2002/30 dans l’hypothèse où la réglementation régionale litigieuse constituerait une «restriction d’exploitation». Comme je l’exposerai en répondant à la première et à la troisième questions, il ressort toutefois du libellé et des objectifs de la directive 2002/30 que les mesures litigieuses ne constituent pas des «restrictions d’exploitation».

32. Il ne me semble pas non plus opportun de répondre à la quatrième question préjudicielle, car elle se fonde sur une appréciation erronée de l’article 6, paragraphe 2, de la directive 2002/30, disposition uniquement applicable aux aéroports dits «urbains». L’aéroport de Bruxelles-National ne figure pas sur la liste de l’annexe I de cette directive. Conformément à l’article 2, sous b), dudit texte, cet aéroport n’est donc pas un «aéroport urbain». Par conséquent, l’article 6, paragraphe 2, de
la directive 2002/30 n’est pas applicable en l’espèce, et il n’est donc pas nécessaire de répondre à la quatrième question préjudicielle.

VI – Sur la première question préjudicielle

33. Le Conseil d’État interroge en premier lieu la Cour sur la portée précise que la directive 2002/30 donne au terme «restriction d’exploitation». La juridiction de renvoi souhaite notamment savoir si une réglementation régionale visant à sanctionner le dépassement de certains niveaux sonores maximaux mesurés au sol dans des zones proches d’un aéroport doit être considérée comme une «restriction d’exploitation» au sens de l’article 2, sous e), de ladite directive.

34. Les dispositions de la directive 2002/30 devant être interprétées par la Cour en l’espèce sont effectivement ambiguës et témoignent des difficultés techniques, économiques et politiques sous-jacentes à la problématique du bruit dans les aéroports. Par conséquent, l’utilisation de critères traditionnels d’interprétation conduit à une réponse partielle et peut‑être incomplète. La lecture correcte de la directive 2002/30 exige donc une analyse de ses antécédents, mais aussi du cadre juridique
général dans lequel s’inscrit le texte.

A – Les antécédents de la directive 2002/30 et son processus législatif

35. Le bruit causé par les avions est à l’origine d’innombrables contentieux nationaux, internationaux, ainsi que, comme le montre la présente affaire, européens. Les importants intérêts en jeu, tant économiques que sociaux et politiques, rendent la recherche d’une solution générale difficile. Il s’agit par ailleurs d’une problématique aux accents particulièrement graves, notamment lorsqu’elle touche les zones urbaines situées aux alentours d’un aéroport. Le contexte factuel dans lequel
s’inscrit la présente affaire le démontre bien.

36. Afin de lutter contre le bruit dans les aéroports de l’Union, la Commission a élaboré, en 2001, une proposition de directive visant à établir un régime commun en vue de l’adoption de restrictions d’exploitation liées au bruit dans les aéroports (6). Le moment choisi par la Commission pour lancer son initiative n’était pas dû au hasard: cette même année, l’assemblée de l’organisation de l’aviation civile internationale (ci‑après l’«OACI») a sensiblement changé son approche dans la lutte
contre le bruit causé par les avions civils. Si, jusqu’alors, les mesures adoptées au sein de l’OACI portaient sur les conditions techniques de navigation des aéronefs, à partir de 2001, la stratégie a été fondée sur la démarche dite «approche équilibrée» (7).

37. Cette approche équilibrée consiste à aborder le problème du bruit en deux étapes. La première est prospective et centrée sur l’identification des origines du bruit dans toute son étendue. La seconde est active et exige la mise en place successive de quatre types de mesures: réduction du bruit à la source, plan d’occupation des sols, procédures opérationnelles d’atténuation du bruit et restrictions d’exploitation. La dernière, la restriction d’exploitation, est une mesure subsidiaire à
laquelle il ne convient de recourir qu’une fois les trois précédentes épuisées.

38. L’Union européenne n’est pas partie à l’OACI, mais tous les États membres le sont. En outre, les efforts pour coordonner la réglementation du trafic aérien, un phénomène transnational qui exige donc des actions communes entre États sur le plan international, expliquent que les dispositions prises au sein de l’OACI soient appliquées pratiquement dans le monde entier. L’Union européenne a agi dans le même sens ces dernières années, s’efforçant d’obtenir une application uniforme, ou à tout le
moins harmonisée dans tous les États membres, des règles internationales en matière aérienne. Conformément à cette politique, celle qui était alors la Communauté européenne a légiféré dans tous les domaines de l’«approche équilibrée» dans lesquels elle avait compétence.

39. En ce qui concerne le contrôle du bruit à la source, il existait dès 2001 une législation communautaire relative aux émissions produites par les aéronefs, qui a progressivement été adaptée avec de nouvelles mesures alignant la réglementation européenne sur les prescriptions de l’OACI. Quant aux mesures prospectives ainsi qu’à l’aménagement du territoire, la directive 2002/49 relative à l’évaluation et à la gestion du bruit dans l’environnement a été adoptée en 2002, directive qui contient
des dispositions spécifiques en ce qui concerne les aéroports (8). Le troisième aspect abordé par la Communauté était le plus grave de tous: les restrictions d’exploitation, point pour lequel la Commission a transmis au Conseil de l’Union européenne et au Parlement européen la proposition de directive précitée, en novembre 2001 (9).

40. Le rapport explicatif du projet indique clairement que la proposition de directive «met en œuvre et étend au niveau communautaire les orientations de l’OACI en matière de gestion du bruit qui ont été adoptées lors de la 33^e assemblée de l’OACI, qui s’est tenue à Montréal du 25 septembre au 5 octobre 2001» (10). Conformément auxdites orientations, les restrictions d’exploitation sont définies comme des mesures liées au bruit qui limitent ou réduisent l’accès des avions civils à un
aéroport (11). Bien que le caractère exceptionnel des restrictions d’exploitation ne soit souligné à aucun moment, il est clair que l’intention première de la Commission consistait à réduire le nombre de mesures de cette nature. La conséquence d’une restriction d’exploitation est l’interdiction, totale ou partielle, d’accès à un aéroport. La restriction d’exploitation doit donc, avant son adoption ou son application, être fondée sur des données objectives et fiables relatives à l’aéronef
destinataire de la mesure. La Commission soulignait dans sa proposition que ces données objectives et fiables devaient être mesurées à travers la certification d’aéronefs, instrument d’homologation universelle qui permet de répertorier les caractéristiques techniques de chaque aéronef.

41. Lors de son examen au Parlement, la proposition de la Commission n’a pas subi de grandes modifications, mais elle a fait l’objet d’ajouts renforçant la concordance du texte avec les orientations de l’OACI. La commission de la politique régionale, du transport et du tourisme a proposé l’ajout de l’actuel article 4, paragraphe 4, de la directive 2002/30, qui exige que les restrictions d’exploitation soient fondées sur un critère de mesure du bruit à la source (12). De même, la commission de
l’environnement a confirmé le caractère prohibitif des restrictions d’exploitation, mais déploré que le fondement juridique choisi, l’ex‑article 80 CE, relatif à la politique des transports, ne permette pas aux États membres d’arrêter des normes plus strictes (13). Ainsi, le rapport de la commission de l’environnement admettait que «les aéronefs dont le bruit est inférieur de 5 décibels ou davantage à la norme des avions répondant aux normes du chapitre 3 ne peuvent jamais être interdits» (14).

42. Il ressort des débats parlementaires que l’initiative de la Commission visait clairement deux destinataires: les aéroports et les aéronefs. Les premiers, car ce sont dans tous les cas ceux qui sont appelés à appliquer les restrictions d’exploitation, et les seconds parce que ce sont ceux qui doivent observer la mesure. En outre, il est frappant que l’ensemble du débat relatif aux restrictions d’exploitation a été posé en termes d’interdiction, c’est‑à‑dire de mesures pesant sur certains
aéronefs et interdisant catégoriquement leur atterrissage ou décollage dans l’aéroport qui les applique. La possibilité d’adopter une restriction d’exploitation sous forme d’un régime de sanction, d’un plan d’aménagement urbain ou de régimes spécifiques de protection environnementale n’a jamais été envisagée. De fait, le caractère limité de la proposition de directive a conduit un membre du Parlement à avertir la chambre de la nécessité d’adopter une approche intégrale quant au bruit dans les
aéroports, a fortiori après avoir souligné que la CEDH venait de rendre son arrêt dans l’affaire Hatton c. Royaume-Uni (15). Selon ledit député, la proposition n’abordait pas de manière générale le problème du bruit dans les aéroports, et il invitait la Commission à présenter de nouvelles initiatives en ce sens (16).

B – La notion de «restriction d’exploitation» telle qu’elle découle de l’interprétation de la directive 2002/30

43. Les antécédents qui viennent d’être exposés sont utiles pour définir la portée précise de la directive 2002/30. Comme je l’exposerai ci‑après, ladite directive a prévu un régime de contrôle du bruit dont le domaine est circonscrit à une matière exigeant une délimitation stricte. Toute la construction de la directive 2002/30 est fondée sur la notion de «restriction d’exploitation», à partir de laquelle sont prévues des règles régissant son adoption, son effet et ses exceptions. Les
«restrictions d’exploitation» sont l’un des éléments composant l’approche dite «équilibrée» mentionnée précédemment. Par conséquent, la portée donnée aux restrictions d’exploitation ne peut faire double emploi avec d’autres mesures relevant de l’approche équilibrée préconisée par l’OACI.

44. Partant de cette prémisse, j’analyserai maintenant les divers éléments composant une restriction d’exploitation. Je considère qu’une mesure de cette nature a un objet défini, ainsi que des sujets, que la directive se charge de spécifier. Les travaux préparatoires mentionnés précédemment permettent également de concrétiser le contenu de chaque élément. Une fois les éléments constituant la notion de «restriction d’exploitation» examinés, je proposerai leur application aux mesures régionales
bruxelloises en cause, répondant ainsi à la première question préjudicielle.

1. L’objet de la «restriction d’exploitation»

45. L’article 2, sous e), de la directive 2002/30 définit la restriction d’exploitation comme une mesure liée au bruit «qui limite ou réduit l’accès des avions à réaction subsoniques civils à un aéroport». Il précise ensuite qu’il peut s’agir de mesures de restriction totale, dont la conséquence est l’interdiction de l’exploitation d’un aéronef dans un aéroport déterminé, ou de mesures de restriction partielle, qui limitent l’exploitation d’un aéronef «selon la période de temps considérée».

46. Une mesure qui «limite» ou «réduit» l’«accès» à un aéroport peut se traduire en décisions très hétérogènes. Ainsi, la notion de «réduction» de l’accès pourrait être comprise en termes d’obstacles à l’accès et non d’interdiction. De cette manière, la «limitation» serait identifiée en tant qu’interdiction, et la «réduction» comme une barrière qui rend l’accès difficile, mais ne l’interdit pas. Relèveraient de la seconde catégorie des mesures de sanction des conditions techniques difficiles à
remplir, des taxes ou impôts directement ou indirectement discriminatoires, etc.

47. Toutefois, si une lecture littérale de l’article 2, sous e), de la directive 2002/30 permet une telle interprétation, une analyse plus approfondie de ladite disposition conduit à un résultat différent.

48. En effet, cette disposition donne la définition des «restrictions d’exploitation», mais précise ensuite les deux variantes sous lesquelles elles peuvent se manifester: d’une part, l’article 2, sous e), mentionne les interdictions d’exploitation d’aéronefs présentant une faible marge de conformité dans des aéroports déterminés et, d’autre part, ledit article poursuit en évoquant les mesures partielles qui réduisent l’exploitation d’avions selon une période de temps. Les deux cas coïncident,
respectivement, avec les notions de «limitation» et de «réduction» précédemment exposées. Par conséquent, il semble clair que les restrictions d’exploitation qui «limitent» l’accès sont celles qui interdisent catégoriquement l’accès de certains aéronefs à un aéroport, tandis que celles qui «réduisent» l’accès sont celles présentant un caractère partiel, restreignant l’accès temporairement. Dans les deux cas, la disposition vise toujours des interdictions d’accès à un aéroport, qu’il s’agisse d’une
interdiction totale ou d’une interdiction temporaire.

49. En outre, de telles interdictions sont convenues de manière préalable et objective, s’appliquant uniquement lorsqu’un aéronef réunit certaines conditions. Dans la mesure où la restriction d’exploitation est une mesure antérieure et non postérieure à l’utilisation d’un aéroport, les conditions pour son application, qui concernent exclusivement l’aéronef, sont généralement fondées sur des critères standardisés au niveau international. Ladite standardisation a son reflet pratique dans les
règles de certification, qui permettent aux aéronefs de prouver dans la plupart des pays du monde qu’ils satisfont à des règles communes.

50. Selon moi, il est par conséquent clair qu’une «restriction d’exploitation» au sens de l’article 2, sous e), de la directive 2002/30 est une mesure prohibitive de nature préalable et objective qui interdit l’accès d’un aéronef à réaction subsonique civil à un aéroport. Le contenu de l’ordre caractérisant ces mesures est l’interdiction expresse d’atterrir. Par conséquent, les mesures ex post et répressives, comme c’est le cas d’un régime de sanction applicable aux émissions sonores, ne
seraient pas des «restrictions d’exploitation».

51. Les antécédents de la directive 2002/30 confirment cette interprétation. Lors de l’examen parlementaire du texte, plusieurs conflits commerciaux entre l’Union européenne et des États tiers ont été mis en lumière, à cause, dans la plupart des cas, du gel des droits d’atterrissage dans l’Union de certains avions d’États tiers (17). La directive précitée visait à appliquer l’approche équilibrée convenue au sein de l’OACI quelques mois auparavant, en introduisant une plus grande flexibilité
dans les critères d’application des restrictions d’exploitation dans les aéroports européens. L’approche équilibrée ne prétendait pas étendre les restrictions d’exploitation à tout type de mesures ayant une incidence sur la navigation aérienne, mais bien au contraire les limiter uniquement et exclusivement aux cas impératifs, comme le recommandait l’OACI (18). Le caractère exceptionnel découle du caractère prohibitif, et donc onéreux, de toute restriction d’exploitation (19).

52. D’autres dispositions de la directive 2002/30 confirment le caractère prohibitif des restrictions d’exploitation. L’article 9, qui porte sur les exemptions pour les exploitations particulières à caractère exceptionnel, permet aux États membres d’«autoriser, sur des aéroports situés sur leur territoire, l’exploitation particulière d’aéronefs présentant une faible marge de conformité, qui ne pourrait avoir lieu sur la base [de la] directive». Il ressort du libellé de ladite disposition que
cette exemption constitue une exception à une règle générale interdisant à certains aéronefs d’utiliser un aéroport. De même, l’article 6, paragraphe 2, de ladite directive permet aux autorités nationales gestionnaires d’aéroports urbains d’accroître le niveau de protection environnementale en introduisant des «mesures plus strictes en ce qui concerne la définition des aéronefs présentant une faible marge de conformité». Par conséquent, les accroissements du niveau de protection auxquels les États
peuvent procéder n’admettent qu’un type de mesure: la modification du champ d’application subjectif de la restriction d’exploitation. En revanche, la directive 2002/30 ne permet pas d’accroître la protection fondée sur d’autres critères, confirmant ainsi que ledit texte envisage uniquement des restrictions d’exploitation de type prohibitif.

53. En conséquence, je considère qu’une «restriction d’exploitation» au sens de l’article 2, sous e), de la directive 2002/30 constitue une mesure prohibitive totale ou temporaire, de nature préalable et objective, qui interdit catégoriquement, et ne rend pas uniquement plus difficile ou moins attrayant, l’accès d’un aéronef à réaction subsonique civil à un aéroport de l’Union.

2. Les sujets actifs de la «restriction d’exploitation»

54. Il appartient aux États membres d’approuver les restrictions d’exploitation appliquées dans les aéroports, mais ce sont ces derniers qui sont chargés de garantir le respect desdites restrictions. Eu égard aux caractéristiques particulières de toute restriction d’exploitation, la directive 2002/30 exige des États membres qu’ils garantissent l’existence d’«autorités compétentes pour les questions relevant de la […] directive». Il découle de ce qui précède que les restrictions d’exploitation
sont adoptées et appliquées par des autorités spécifiques, caractérisées par le fait qu’elles détiennent et exercent des compétences en matière de transport aérien étroitement liées à la gestion quotidienne des aéroports (20).

55. Sous cet angle, les sujets actifs des restrictions d’exploitation sont les autorités nationales de transport aérien, ainsi que les entités de gestion des aéroports. Ce sont elles qui sont chargées d’approuver des restrictions d’exploitation conformément à l’approche équilibrée décrite précédemment, ce qui exige le respect de diverses conditions procédurales visées aux articles 4 à 6 de la directive 2002/30. C’est également à elles qu’incombe l’application de certaines exceptions au régime
général, telles que celles prévues aux articles 8 et 9 de ladite directive.

56. Par conséquent, la directive 2002/30 a prévu un cadre institutionnel concret en vertu duquel les États membres doivent garantir que leurs autorités compétentes en matière de transport aérien, ainsi que les entités gérant les aéroports soumis à ladite directive respectent des règles de fond et de forme lors de l’approbation ou de l’application d’une restriction d’exploitation. La rigidité de ces dispositions plaide également en faveur de la position défendue aux points 45 à 53 des présentes
conclusions, car, étant donné le caractère prohibitif des restrictions d’exploitation, qui interdisent à un aéronef toute utilisation, totale ou temporaire, d’un aéroport, la directive 2002/30 vise à ce que lesdites restrictions ne soient adoptées que dans des cas exceptionnels et après une procédure veillant à l’application de l’«approche équilibrée».

3. Les sujets passifs de la «restriction d’exploitation»

57. Les destinataires d’une restriction d’exploitation, les sujets passifs, sont les aéronefs. Ces mesures sont un instrument de plus dans la lutte contre le bruit dans les aéroports et, à la différence des règles industrielles, environnementales ou urbanistiques, dont les destinataires sont des fabricants, des constructeurs ou des propriétaires immobiliers, les restrictions d’exploitation visent les aéronefs. Dans le cas de la directive 2002/30, les aéronefs à réaction subsoniques civils sont
les destinataires des restrictions d’exploitation.

58. Compte tenu du caractère objectif des restrictions d’exploitation, qui subordonnent une interdiction au fait que les aéronefs remplissent certaines caractéristiques techniques, la directive 2002/30 exige que de telles conditions soient appréciées au regard de critères préétablis. Leur respect est vérifié à travers la certification, un instrument soumis à des normes internationales qui, comme je l’ai déjà exposé, rend un contrôle homogène des aéronefs dans divers États plus facile. C’est
pourquoi l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2002/30 déclare que les restrictions d’exploitation basées sur les performances se fondent sur le bruit émis par l’aéronef conformément aux règles de la convention relative à l’aviation civile internationale. Si une restriction d’exploitation empêche l’accès à des aéronefs dont les émissions sonores atteignent un certain niveau, la mesure sera contrôlée conformément aux règles internationales harmonisant le critère de mesure. Ce critère permet donc
de garantir l’objectivité des conditions devant être remplies à titre préalable, avant d’appliquer ou non une restriction d’exploitation à un aéronef.

59. Par conséquent, les restrictions d’exploitation sont des mesures visant les aéronefs qui réunissent certaines conditions préétablies, et sont fondées, en vue de garantir leur objectivité, sur la certification ou sur des critères harmonisés au niveau international.

4. La projection de la notion de «restriction d’exploitation» sur les mesures adoptées par la Région de Bruxelles‑Capitale

60. Eu égard à ce qui précède, une réglementation régionale environnementale visant à sanctionner qui impose des limites maximales de nuisance sonore en zones urbaines ne constitue pas une «restriction d’exploitation» au sens de l’article 2, sous e), de la directive 2002/30.

61. En premier lieu, le régime en cause n’interdit pas ex ante l’accès, total ou temporaire, à l’aéroport de Bruxelles‑National, mais interdit le dépassement de certains niveaux d’émission. Rien n’empêche un avion d’atterrir et de décoller dudit aéroport et, en cas de dépassement des limites fixées par la réglementation, la conséquence juridique est une sanction et non une interdiction (21).

62. En deuxième lieu, le régime litigieux n’est pas appliqué ex ante, mais ex post: la sanction n’est appliquée que lorsqu’un aéronef a utilisé un aéroport dans des conditions d’émission contraires aux limites. En revanche, une «restriction d’exploitation» est, comme indiqué au point 50 des présentes conclusions, un ordre préalable à l’utilisation de l’aéroport.

63. En troisième lieu, les règles régionales ne sont pas adoptées dans le cadre d’une politique de transports et ne sont ni approuvées ni appliquées par les autorités compétentes en la matière, car elles relèvent des dispositions environnementales que les régions belges ont constitutionnellement la compétence d’adopter. De fait, la compétence en question a été expressément avalisée par le Conseil d’État dans ses arrêts du 9 mai 2006.

64. Enfin, bien que les mesures régionales visent les aéronefs, leur caractère ex post explique que leur application ne dépende pas de critères prédéterminés que ce soit par la certification ou par des règles d’harmonisation adoptées au niveau international. La seule manière efficace de garantir un niveau approprié de bruit dans l’environnement consiste à respecter les indices de bruit dans le lieu que l’on entend protéger, à savoir les zones urbaines proches d’un aéroport. Par conséquent, la
réglementation attaquée n’utilise pas, ni ne peut utiliser, les critères qu’une restriction d’exploitation exige d’un aéronef aux fins d’application de la mesure.

65. Cette conclusion est renforcée, si tant est que ce soit possible, par le fait que tous les États qui ont participé à la présente procédure, ainsi que la Commission estiment que les mesures en question ne constituent pas des restrictions d’exploitation. Par conséquent, lorsqu’il définit les «restrictions d’exploitation», l’article 2, sous e), de la directive 2002/30 n’englobe pas des mesures telles que celles prévues dans l’arrêté, du 27 mai 1999, relatif à la lutte contre le bruit généré
par le trafic aérien.

5. Récapitulatif

66. Au vu des arguments exposés, s’agissant de la première question, je propose à la Cour d’interpréter l’article 2, sous e), de la directive 2002/30 en ce sens qu’une «restriction d’exploitation» constitue une mesure prohibitive totale ou temporaire, de nature préalable et objective, qui interdit catégoriquement, et ne rend pas uniquement plus difficile ou moins attrayant, l’accès d’un aéronef à réaction subsonique civil à un aéroport de l’Union. Par conséquent, un régime tel que celui prévu
dans l’arrêté du 27 mai 1999, relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien, ne constitue pas une «restriction d’exploitation» au sens de l’article 2, sous e), de la directive 2002/30.

VII – Sur la troisième question préjudicielle

67. Étant établi que les mesures litigieuses n’entrent pas dans le champ d’application de la directive 2002/30, le Conseil d’État interroge ensuite la Cour sur la compatibilité avec ledit texte de normes nationales de protection environnementale fixant des limites de niveau sonore calculé au sol et non à la source. La juridiction de renvoi s’interroge notamment sur le point de savoir si l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2002/30, qui renvoie à un critère de mesure des bruits émis par
les aéronefs à la source figurant dans la convention relative à l’aviation civile internationale, s’oppose au critère de mesure au sol prévu par la réglementation régionale bruxelloise, y compris dans le cas où celle‑ci n’aurait pas la considération de «restriction d’exploitation».

68. Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande en substance à la Cour si la directive 2002/30 est un instrument d’harmonisation maximale. Si tel était le cas, toute mesure nationale enfreignant ou rendant plus difficile l’application des dispositions prévues dans la directive 2002/30 serait contraire à cette dernière, qu’il s’agisse de dispositions nationales relevant de son champ d’application ou non.

69. La réponse à cette question doit être négative. La directive 2002/30 n’est pas un instrument d’harmonisation maximale, et une interprétation en ce sens serait contraire aux objectifs poursuivis par ledit texte. Cette conclusion découle du contexte juridique dans lequel s’inscrit la directive 2002/30, mais également de la protection que les États membres, ainsi que l’Union, octroient au droit fondamental de l’environnement et, plus particulièrement, à l’aspect du droit qui protège les
particuliers de la pollution sonore.

A – Le cadre juridique général applicable à la lutte contre le bruit dans les aéroports et son incidence sur l’interprétation de la directive 2002/30

70. Comme indiqué aux points 45 à 59 des présentes conclusions, les restrictions d’exploitation ne sont que l’une des mesures devant être adoptées dans le cadre de l’approche équilibrée. La finalité de ladite approche exige précisément de concilier l’ensemble des valeurs et des intérêts qui convergent dans la lutte contre la pollution sonore dans les aéroports, et non d’en imposer certains face aux autres. Si la directive 2002/30 devenait un instrument empêchant l’adoption de certaines mesures
en matière urbanistique et environnementale, l’approche équilibrée cesserait de l’être, faisant pencher unilatéralement la balance en faveur des politiques de transport.

71. Cela serait incompatible non seulement avec la directive 2002/30, mais aussi avec les fondements des instruments internationaux inspirant la réglementation des restrictions d’exploitation. La résolution A35‑5 de l’OACI, qui instaure l’approche équilibrée au niveau international, reconnaît dans son appendice E que «les États ont des obligations juridiques, des lois, des arrangements existants et des politiques établies qui dictent peut-être la gestion des problèmes de bruit à leurs aéroports
et qui pourraient influer sur l’application» dudit appendice (22). De même, l’appendice F de la résolution précitée, relatif à la planification et à la gestion urbaine, reconnaît que la gestion de l’utilisation des terrains «comporte des activités de planification qui peuvent relever principalement des autorités locales», mais que cependant elle «influe sur la capacité de l’aéroport et, par voie de conséquence, elle a des incidences sur l’aviation civile» (23).

72. Par conséquent, l’OACI, bien consciente que les mesures nationales environnementales, telles que celles contestées en l’espèce, peuvent avoir une incidence indirecte sur le trafic aérien, n’invite pas les États à abroger de telles dispositions, mais à coordonner leurs actions dans le cadre de l’approche dite «équilibrée». À aucun moment les États faisant partie de l’OACI ne sont invités à limiter leurs mesures de lutte contre le bruit dans les aéroports aux restrictions d’exploitation. Au
contraire, bien conscientes des valeurs et des intérêts constitutionnels en jeu, les résolutions de l’OACI se contentent d’inviter les États à adopter une politique globale qui aborde et pondère toutes les dimensions impliquées.

73. Afin de s’attaquer à la problématique du bruit dans les termes qui viennent d’être exposés, celle qui était alors la Communauté européenne a adopté la directive 2002/49. Il y est indiqué que les États membres luttent contre les nuisances sonores à travers différents niveaux de planification. Concrètement, ladite directive consacre une attention particulière à la planification dans le domaine aéroportuaire, qui doit être prise en considération lors de l’élaboration des cartes de bruit
stratégiques (article 7), des plans d’action (article 8) et de la planification acoustique [article 3, sous u)].

74. Le cadre légal décrit renforce l’approche qui vient d’être exposée: les restrictions d’exploitation, en tant qu’interdictions spécifiques convenues dans le cadre de la politique des transports, coexistent avec d’autres mesures nationales de nature environnementale. Les règles internationales et la directive 2002/30 ne sont pas des normes en conflit les unes avec les autres, mais ont des champs d’application différents (24). Un cas comme le cas belge, où une autorité régionale adopte des
règles de sanction pour protéger les riverains de niveaux de pollution sonores élevés, ne relève pas du champ d’application de la directive 2002/30.

75. Indépendamment de ce qui précède, il convient de rappeler, comme la Commission l’a fait valoir dans ses observations écrites, que l’action des autorités régionales bruxelloises, en tant qu’activité unilatérale non coordonnée avec d’autres administrations du pays, pourrait s’avérer problématique au regard de la directive 2002/49, qui impose un certain niveau de coordination interne dans la gestion de la pollution sonore (25). Comme l’indique la Commission, la situation actuelle de l’aéroport
de Bruxelles‑National, loin d’être appropriée, reflète une absence de collaboration entre administrations qui pourrait conduire au non‑respect de la directive 2002/49, mais non de la directive 2002/30, dont le champ d’application ne couvre pas les mesures régionales contestées en l’espèce.

76. En définitive, je considère que tant le cadre international que la directive 2002/49 confirment le caractère sectoriel de la directive 2002/30, qui doit être expressément circonscrite à l’adoption, à la réglementation et à la dérogation à des restrictions d’exploitation dans les termes exposés aux points 45 à 59 des présentes conclusions. Une interprétation de la directive 2002/30 en tant qu’instrument d’harmonisation maximale conduirait à un résultat incompatible avec l’approche équilibrée
préconisée par la réglementation internationale en la matière, ainsi qu’avec la directive 2002/49, qui entend aborder de manière intégrale la problématique du bruit, y compris celui produit dans les aéroports.

B – La protection contre la pollution sonore en tant que droit fondamental et son incidence sur la législation de l’Union en matière de bruit dans les aéroports

77. La réponse que je propose d’apporter à la troisième question préjudicielle est étayée par un examen sous un angle plus général. Il est constant que les dommages causés par la pollution sonore trouvent protection dans le droit de l’Union et dans les ordres juridiques nationaux à travers les droits fondamentaux. Cette protection revêt, par conséquent, un caractère constitutionnel, et n’est absolument pas étrangère à la question soulevée aujourd’hui devant le Conseil d’État.

78. La charte des droits fondamentaux de l’Union européenne consacre, en son article 7, le droit fondamental au respect de la vie privée, familiale et du domicile, l’article 37 reconnaissant lui expressément un droit à la protection de l’environnement. Ce dernier droit est articulé comme un principe et ne surgit en outre pas du néant, mais répond à un processus récent de reconnaissance constitutionnelle de la protection de l’environnement, auquel ont participé les traditions constitutionnelles
des États membres (26). C’est ce que confirment les notes explicatives de la charte, qui précisent que l’article 37 «s’inspire également des dispositions de certaines constitutions nationales».

79. Il est important de signaler que l’article 52, paragraphe 3, de la charte précise que, dans la mesure où celle‑ci contient des droits correspondant à des droits garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère ladite convention. Selon l’explication de cette disposition, le sens et la portée des droits garantis sont déterminés non seulement par le texte de la convention,
mais aussi, notamment, par la jurisprudence de la CEDH. L’article 52, paragraphe 3, seconde phrase, de la charte dispose que la première phrase du même paragraphe ne fait pas obstacle à ce que le droit de l’Union accorde une protection plus étendue (27). Cela empêche, a contrario, l’adoption par l’Union de mesures moins protectrices.

80. La protection de l’environnement est un objectif que la CEDH a intégré dans son interprétation de l’article 8 de la convention européenne des droits de l’homme, en lui fournissant un point d’accès à travers le droit fondamental au respect de la vie privée, familiale et du domicile (28). Concrètement, la jurisprudence de la CEDH a déclaré à plusieurs reprises que les nuisances sonores font partie de l’environnement au sens de l’article 8 de la convention européenne des droits de
l’homme (29). Cette juridiction a abordé la question spécifique du bruit dans les aéroports dans son arrêt Hatton c. Royaume-Uni (30), en reconnaissant que les émissions causées par les aéronefs justifient, et parfois exigent, l’adoption de mesures actives de protection par les États (31). Conformément à l’article 53 de la charte précité, cette interprétation lie l’Union et doit être prise en considération par la Cour.

81. C’est dans ce contexte que nous devons répondre à la question visant à savoir si l’harmonisation à laquelle procède la directive 2002/30 doit être considérée comme maximale. Or, au vu des dispositions des articles 7 et 37 de la charte, interprétés à la lumière de la jurisprudence de la CEDH précitée, il est difficile de conclure que la directive 2002/30 procède à une harmonisation maximale. En effet, une telle harmonisation rendrait non viable l’adoption de mesures de lutte contre le bruit
dans les aéroports distinctes de celles expressément prévues dans la directive précitée. Il en résulterait une sorte de paralysie dans la lutte étatique contre les nuisances sonores, privant les États de toute marge de manœuvre dans l’exercice de leurs politiques environnementales, urbanistiques et sanitaires. Abstraction faite d’autres considérations, un tel effet forcerait les particuliers à intenter des actions contre leurs États en invoquant l’article 8 de la convention européenne des droits de
l’homme, tel qu’interprété par la CEDH, avec un résultat qui, dans de nombreux cas, pourrait leur être favorable (32).

82. En conséquence, et au vu du contexte des droits fondamentaux dans lequel s’inscrit la présente affaire, je propose à la Cour de rejeter une interprétation selon laquelle la directive 2002/30 procéderait à une harmonisation maximale, avec les conséquences indiquées. Ainsi, je considère que ladite directive n’empêche pas les États membres d’adopter des règles environnementales ayant une incidence indirecte sur les dispositions en matière d’aviation civile que ledit texte harmonise. Enfin, une
règle environnementale nationale telle que celle en cause en l’espèce, dans la mesure où elle ne constitue pas une restriction d’exploitation et en dépit de l’utilisation d’un critère de mesure au sol du bruit causé par les aéronefs subsoniques civils, n’est pas incompatible avec l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2002/30.

VIII – Conclusion

83. Eu égard aux considérations exposées précédemment, je propose à la Cour de répondre au Conseil d’État comme suit:

«1) Une ‘restriction d’exploitation’ constitue une mesure prohibitive totale ou temporaire, de nature préalable et objective, qui interdit catégoriquement, et ne rend pas uniquement plus difficile ou moins attrayant, l’accès d’un aéronef à réaction subsonique civil à un aéroport de l’Union. Par conséquent, l’article 2, sous e), de la directive 2002/30/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 mars 2002, relative à l’établissement de règles et procédures concernant l’introduction de
restrictions d’exploitation liées au bruit dans les aéroports de la Communauté, doit être interprété en ce sens qu’un régime tel que celui prévu par l’arrêté du 27 mai 1999, relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien, ne constitue pas une ‘restriction d’exploitation’ au sens de ladite disposition.

2) L’article 4, paragraphe 4, de la directive 2002/30 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une mesure nationale telle que l’arrêté du 27 mai 1999, qui utilise un critère de mesure du bruit au sol.»

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1 – Langue originale: l’espagnol.

2 – Directive du Parlement européen et du Conseil, du 26 mars 2002 (JO L 85, p. 40).

3 – Directive du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40).

4 – Règlement du Conseil, du 23 juillet 1992, concernant l’accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires (JO L 240, p. 8).

5 – Directive du Parlement européen et du Conseil, du 25 juin 2002 (JO L 189, p. 12).

6 – Proposition de directive relative à l’établissement de règles et procédures concernant l’introduction de restrictions d’exploitation liées au bruit dans les aéroports de la Communauté [COM(2001) 695 final], du 28 novembre 2001.

7 – Résolution de l’assemblée de l’OACI, A35‑5, appendice C (doc. 9902).

8 – Précitée dans la note 5.

9 – Précitée dans la note 6.

10 – Proposition de la Commission, p. 4.

11 – Article 2, sous e), de la proposition de directive.

12 – Voir amendement n° 9 de la commission de la politique régionale, du transport et du tourisme dans le rapport sur la proposition de directive (A5‑0053/2002), du 25 février 2002, p. 10.

13 – Ibidem, p. 22.

14 – Ibidem.

15 – Intervention orale de M. Lannoye lors de la session du 12 mars 2002.

16 – Ibidem.

17 – En particulier l’interdiction qui pesait sur les aéronefs «hushkits», dotés de dispositifs de réduction des émissions sonores, mais présentant des niveaux globaux d’émission considérés comme insuffisants. Cette limitation affectait les relations commerciales entre l’Union européenne et les États-Unis et, comme il ressort des débats parlementaires, la directive 2002/30 a contribué à résoudre le contentieux.

18 – Le point 1 de l’appendice E invite les États à n’adopter de restrictions d’exploitation, dans la mesure du possible, qu’après avoir mesuré les coûts et les avantages d’une telle mesure, tandis que le point 3, sous c), recommande l’adoption de restrictions partielles et non totales.

19 – Le rapport sur l’application de la directive 2002/30 élaboré par la Commission confirme le caractère exceptionnel et de dernier ressort de toute «restriction d’exploitation». Par exemple, en relatant l’opinion des opérateurs d’aéronefs, le rapport révèle que ceux‑ci «considèrent la directive comme une protection contre l’utilisation des restrictions d’exploitation en premier recours et comme une garantie de calendrier raisonnable pour l’introduction de restrictions et une évaluation correcte
des coûts et avantages de ces restrictions» [rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l’application de la directive 2002/30/CE, COM(2008) 66 final, p. 9].

20 – Voir rapport d’application précité, qui se réfère à plusieurs reprises au «droit qu’ont certains aéroports de restreindre l’exploitation des aéronefs […] dans le cadre de l’approche équilibrée» (rapport d’application, précité, p. 3).

21 – Article 2 de l’arrêté, du 27 mai 1999, relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien.

22 – Treizième alinéa de l’appendice E, réitéré en 2007 par l’assemblée de l’OACI dans sa résolution 35‑22.

23 – Septième alinéa de l’appendice F.

24 – Bien que la directive 2002/49 ne fasse pas mention de la directive 2002/30, l’inverse est vrai. Comme l’agent de la Commission l’a confirmé lors de l’audience, les deux directives ont des champs d’application distincts et poursuivent des objectifs communs, mais à travers des moyens différents.

25 – Sur la directive 2002/49, voir analyse de Moral Soriano, L., «La directiva de ruido ambiental: el nuevo marco para la actuación comunitaria», dans Arana García, E., et Torres López, A., Régimen jurídico del ruido. Una perspectiva integral y comparada, Comares, Granada, 2004.

26 – Voir, par exemple, article 20 a de la Loi fondamentale allemande; article 24, paragraphe 1, de la Constitution hellénique; article 5 de la Constitution polonaise; article 66 de la Constitution portugaise; article 45 de la Constitution espagnole ou article 35 de la charte des droits de la République tchèque.

27 – Voir, en ce sens, arrêts du 5 octobre 2010, McB. (C‑400/10 PPU, non encore publié au Recueil, point 53), et du 22 décembre 2010, DEB (C‑279/09, non encore publié au Recueil, point 35).

28 – Voir, entre autres, arrêts López Ostra c. Espagne, du 9 décembre 1994, série A n° 303‑C, et Tătar c. Roumanie du 27 janvier 2009, non encore publié.

29 – Arrêts Hatton c. Royaume-Uni du 8 juillet 2003, Recueil des arrêts et décisions 2003‑VIII, et Moreno Gómez c. Espagne du 16 novembre 2004, Recueil des arrêts et décisions 2004‑X.

30 – Arrêt précité.

31 – Voir Frohwein, J., et Peukert, W., EMRK‑Kommentar, 2009 (3^e édition), article 8, points 43 et suiv.; Lozano Cutanda, B., «La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH», Revista española de derecho europeo, n° 1, 2002, et Eleftheriadis, P., «The Future of Environmental Rights in the European Union», dans Alston, P., The EU and Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 1999.

32 – Par ailleurs, si la Cour déclarait que les mesures régionales en cause constituent une restriction d’exploitation, lesdites mesures seraient alors incompatibles avec la directive 2002/30, car les premières utilisent un critère de mesure du bruit provoqué par les aéronefs qui est interdite par la seconde. Dans ce cas, le résultat ne s’appliquerait pas uniquement au régime bruxellois litigieux en l’espèce, mais également à toute règle environnementale nationale visant à réglementer le bruit dans
l’environnement ayant une incidence directe ou indirecte sur le trafic aérien. L’impact d’une telle interprétation finirait également par remettre en cause la validité de la directive 2002/30, en raison de son incompatibilité avec les articles 7 et 37 de la charte.

| CJUE, Conclusions de l'avocat général Cruz Villalón présentées le 17 février 2011., European Air Transport SA contre Collège d'Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale et Région de Bruxelles-Capitale., 17/02/2011, C-120/10

Synthèse

Analyses

Parties

Composition du Tribunal

Origine de la décision

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