ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
13 mars 2012 ( *1 )
«Pourvoi — Politique étrangère et de sécurité commune — Mesures restrictives prises à l’encontre de la République de l’Union du Myanmar — Gel de fonds applicable à des personnes, entités et organismes — Base juridique»
Dans l’affaire C-376/10 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 23 juillet 2010,
Pye Phyo Tay Za, demeurant à Yangon (Myanmar), représenté par M. D. Anderson, QC, M. S. Kentridge, QC, Mlle M. Lester, barrister, et M. G. Martin, solicitor,
partie requérante,
les autres parties à la procédure étant:
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. M. Bishop et Mme E. Finnegan, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté par M. S. Hathaway, en qualité d’agent, et M. D. Beard, barrister,
Commission européenne, représentée par Mme S. Boelaert et M. M. Konstantinidis, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
parties intervenantes en première instance,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. V. Skouris, président, MM. A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues (rapporteur), K. Lenaerts, J.-C. Bonichot et M. Safjan, présidents de chambre, MM. K. Schiemann, G. Arestis, A. Borg Barthet, M. Ilešič, J.-J. Kasel, D. Šváby et Mme M. Berger, juges,
avocat général: M. P. Mengozzi,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 6 septembre 2011,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 29 novembre 2011,
rend le présent
Arrêt
1 Par son pourvoi, M. Tay Za, ressortissant de la République de l’Union du Myanmar, demande à la Cour d’annuler l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 19 mai 2010, Tay Za/Conseil (T-181/08, Rec. p. II-1965, ci-après l’«arrêt attaqué»), par lequel celui-ci a rejeté son recours tendant à l’annulation du règlement (CE) no 194/2008 du Conseil, du 25 février 2008, renouvelant et renforçant les mesures restrictives instituées à l’encontre de la Birmanie/du Myanmar et abrogeant le règlement (CE)
no 817/2006 (JO L 66, p. 1, ci-après le «règlement litigieux»), dans la mesure où son nom figure sur la liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique ce règlement.
Les antécédents du litige et le règlement litigieux
2 En raison de l’absence de progrès sur la voie de la démocratisation et des violations persistantes des droits de l’homme au Myanmar, le Conseil de l’Union européenne a adopté, le 28 octobre 1996, un certain nombre de mesures restrictives à l’encontre de ce pays dans la position commune 96/635/PESC (JO L 287, p. 1). La situation qui a justifié l’adoption de cette position commune n’ayant pas évolué, les mesures restrictives en cause ont été prorogées et renforcées au cours des années suivantes.
3 À l’âge de seize ans, le requérant a été frappé pour la première fois par des mesures restrictives prises par le Conseil dans la décision 2003/907/PESC, du 22 décembre 2003, mettant en œuvre la position commune 2003/297 (JO L 340, p. 81), et dans le règlement (CE) no 2297/2003 de la Commission, du 23 décembre 2003, modifiant le règlement (CE) no 1081/2000 du Conseil concernant l’interdiction de la vente, de la fourniture et de l’exportation à la Birmanie/au Myanmar de matériel susceptible d’être
utilisé à des fins de répression interne ou de terrorisme, et le gel des fonds appartenant à certaines personnes ayant un lien avec d’importantes fonctions gouvernementales dans ce pays (JO L 340, p. 37).
4 Le 27 avril 2006, le Conseil a adopté la position commune 2006/318/PESC, renouvelant les mesures restrictives à l’encontre de la Birmanie/du Myanmar (JO L 116, p. 77). Il a notamment imposé le gel des fonds et des ressources économiques appartenant à des membres du gouvernement de la République de l’Union du Myanmar et à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme qui leur était associé, ces membres du gouvernement et ces personnes physiques étant également soumis à une
interdiction de voyager dans les États membres. Lesdites mesures ont été prorogées jusqu’au 30 avril 2008 par la position commune 2007/248/PESC du Conseil, du 23 avril 2007, renouvelant les mesures restrictives à l’encontre de la Birmanie/du Myanmar (JO L 107, p. 8).
5 Compte tenu de la gravité de la situation au Myanmar, le Conseil a jugé nécessaire d’intensifier les pressions sur le régime militaire et a adopté la position commune 2007/750/PESC du Conseil, du 19 novembre 2007, modifiant la position commune 2006/318 (JO L 308, p. 1).
6 L’article 5, paragraphes 1 et 2, de la position commune 2006/318, telle que modifiée par la position commune 2007/750, est libellé comme suit:
«1. Sont gelés tous les capitaux et ressources économiques appartenant aux membres du gouvernement de la Birmanie/du Myanmar et aux personnes physiques ou morales, aux entités ou aux organismes qui leur sont associés et dont la liste figure à l’annexe II, de même que tous les capitaux et ressources économiques qui sont en leur possession, ou qui sont détenus ou contrôlés par ces personnes, entités ou organismes.
2. Nuls capitaux ou ressources économiques ne seront mis à disposition directement ou indirectement ou au profit de personnes physiques ou morales, ou d’entités ou d’organismes dont la liste figure à l’annexe II.»
7 Sous le titre J «Personnes tirant profit des politiques économiques du gouvernement et autres personnes associées au régime» de l’annexe II de la position commune 2006/318, telle que modifiée par la position commune 2007/750, figurent, notamment, le nom du requérant accompagné de l’information «Fils de Tay Za» (J1c) et le nom de son père, M. Tay Za, assorti de l’information «Directeur exécutif, Htoo Trading Co., […]» (J1a).
8 Dans la mesure où les compétences de la Communauté européenne étaient concernées, le règlement litigieux, qui a été adopté sur le fondement des articles 60 CE et 301 CE, a mis en œuvre certaines des mesures restrictives prévues par les positions communes 2006/318 et 2007/750. Les annexes de ce règlement, contenant les listes de personnes, d’entités et d’organismes frappés par les mesures restrictives, ont été modifiées par le règlement (CE) no 385/2008 de la Commission, du 29 avril 2008, modifiant
le règlement no 194/2008 (JO L 116, p. 5).
9 L’article 11, paragraphes 1 et 2, du règlement litigieux dispose:
«1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant, étant en possession ou contrôlés par les membres du gouvernement de la Birmanie/du Myanmar et aux personnes physiques ou morales, aux entités ou aux organismes qui leur sont associés et dont la liste figure à l’annexe VI.
2. Aucun fonds ou ressource économique n’est mis, directement ou indirectement, à la disposition des personnes physiques ou morales, entités ou organismes énumérés à l’annexe VI.»
10 L’annexe VI du règlement litigieux est intitulée «Liste des membres du gouvernement de la Birmanie/du Myanmar et des personnes, entités et organismes qui y sont associés, visés à l’article 11».
11 Sous le titre J de ladite annexe VI du règlement litigieux, telle que modifiée par le règlement no 385/2008, sont listées les «[p]ersonnes tirant profit des politiques économiques du gouvernement et autres personnes associées au régime». Sous les entrées J1c et J1a sont inscrits respectivement le nom du requérant accompagné de l’information «Fils de Tay Za» et le nom de son père, M. Tay Za, assorti des informations «Directeur exécutif, Htoo Trading Co.; Htoo Construction Co.».
12 Concernant les modalités de transmission des informations se rapportant à l’annexe VI du règlement litigieux, l’article 18, paragraphe 2, de ce règlement prévoit la publication d’un avis.
13 Le 11 mars 2008, le Conseil a publié un avis à l’attention des personnes et entités figurant sur les listes visées aux articles 7, 11 et 15 du règlement litigieux (JO C 65, p. 12).
14 Au point 2 de cet avis, le Conseil précise que les personnes et entités énumérées à l’annexe VI du règlement litigieux sont:
«a) des membres du gouvernement […] du Myanmar; ou
b) des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes associés à ces derniers.»
15 Conformément au même avis, «[l]es personnes et entités concernées peuvent adresser à tout moment au Conseil […] une demande de réexamen de la décision par laquelle elles ont été ajoutées et maintenues sur les listes en question, en y joignant toute pièce justificative utile […].»
16 Le requérant a vécu à Singapour avec sa mère de 2000 à 2007, date à laquelle il est retourné au Myanmar.
17 Par lettre du 15 mai 2008, le requérant a demandé au Conseil de mettre à sa disposition les éléments de fait justifiant l’inscription de son nom sur la liste figurant à l’annexe VI du règlement litigieux et de radier son nom de cette liste.
18 Le Conseil a répondu, dans une lettre du 26 juin 2008, que le requérant figurait sur la liste de ladite annexe parce que, étant le fils de M. Tay Za, il appartenait, à ce titre, au groupe de personnes tirant profit des politiques économiques du gouvernement de la République de l’Union du Myanmar.
Le recours devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
19 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 16 mai 2008, le requérant a demandé au Tribunal d’annuler le règlement litigieux.
20 À l’appui de son recours, le requérant a invoqué huit moyens tirés, respectivement, de l’absence de base juridique du règlement litigieux et de violations de l’obligation de motivation, du droit à un procès équitable, du droit à une protection juridictionnelle effective, du droit de propriété, du principe de proportionnalité, des principes de droit découlant du caractère pénal de l’imposition du gel des avoirs et du principe de sécurité juridique.
21 Le Conseil, soutenu par le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ainsi que par la Commission européenne, a conclu au rejet du recours.
22 Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté ledit recours dans son intégralité.
Les conclusions des parties devant la Cour
23 Dans son pourvoi, le requérant demande à la Cour:
— d’annuler l’arrêt attaqué;
— de dire que le règlement litigieux est nul et non avenu en ce qui le concerne, et
— de condamner le Conseil aux dépens du requérant afférents au pourvoi et à la procédure devant le Tribunal.
24 Le Conseil demande à la Cour:
— de rejeter le pourvoi et
— de condamner le requérant aux dépens.
25 Le Royaume-Uni demande à la Cour de rejeter le pourvoi.
26 La Commission demande à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner le requérant aux dépens.
Sur le pourvoi
27 Le requérant invoque quatre moyens tirés d’erreurs de droit commises par le Tribunal en ce qui concerne, en premier lieu, la base juridique du règlement litigieux, en deuxième lieu, l’obligation de motivation qui pèse sur le Conseil, en troisième lieu, les droits de la défense et, en quatrième lieu, le respect du droit de propriété et du principe de proportionnalité.
28 S’agissant du premier moyen, tiré d’une erreur de droit dans l’interprétation de la base juridique du règlement litigieux, les points de l’arrêt attaqué concernés par ce moyen sont les suivants:
«57 […] force est de constater que l’objet du règlement litigieux est de renouveler et de renforcer les mesures restrictives instituées à l’encontre de l’Union du Myanmar. En effet, il ressort du considérant 6 du règlement litigieux que, pendant une période de plus de dix ans avant l’adoption du règlement litigieux, le Conseil et les membres de la communauté internationale n’ont cessé de condamner les pratiques du régime militaire du Myanmar, notamment les restrictions aux droits fondamentaux, et
que, compte tenu des violations graves et répétées des droits de l’homme perpétrées de longue date par ce régime, les mesures restrictives prises par le Conseil avaient pour but de promouvoir le respect des droits fondamentaux et visaient ainsi à protéger les principes éthiques de la société.
58 Partant, le règlement litigieux en général est clairement dirigé contre un pays tiers, à savoir l’Union du Myanmar.
[…]
61 […] il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, la notion de pays tiers, au sens des articles 60 CE et 301 CE, peut inclure les dirigeants d’un tel pays ainsi que des individus et des entités qui sont associés à ces dirigeants ou contrôlés directement ou indirectement par ceux-ci [arrêt du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, C-402/05 P et C-415/05 P (Rec. p. I-6351, point 166)]. Pour pouvoir être qualifié d’associé aux dirigeants d’un
pays tiers, un lien suffisant entre l’individu concerné et le régime en cause doit exister.
[…]
66 Force est également de constater que le Conseil a considéré, à bon droit, que les dirigeants d’entreprises importants du régime militaire au Myanmar tels que le père du requérant, à savoir le directeur exécutif des entreprises Htoo Trading Co. et Htoo Construction Co., pouvaient être qualifiés de personnes associées à ce régime. En effet, au Myanmar, les activités commerciales desdites entreprises ne peuvent prospérer à moins de bénéficier des faveurs dudit régime. En tant que dirigeants de
ces entreprises, ceux-ci tirent, de par leur fonction, profit des politiques économiques de ce pays. Partant, il existe un lien étroit entre les dirigeants de ces entreprises et le régime militaire.
67 S’agissant des membres de la famille de ces dirigeants, il est permis de présumer qu’ils tirent profit de la fonction exercée par ces dirigeants de sorte que rien ne fait obstacle à la conclusion qu’ils tirent également profit des politiques économiques du gouvernement.
68 Toutefois, la présomption selon laquelle les membres de la famille des dirigeants d’entreprises importants d’un pays tiers tirent également profit des politiques économiques du gouvernement de ce pays peut être renversée si un requérant parvient à démontrer qu’il n’a pas de lien étroit avec le dirigeant qui fait partie de sa famille.
69 À cet égard, il convient de relever que le requérant n’a pas établi qu’il s’était dissocié de son père de sorte que la position de son père en tant que dirigeant d’entreprises important ne lui permettait plus de tirer profit des politiques économiques du gouvernement du Myanmar. Certes, lors de l’audience, le requérant a affirmé qu’il avait vécu avec sa mère à Singapour dès l’âge de treize ans, qu’il n’avait jamais travaillé pour son père et n’avait aucune action dans des sociétés au Myanmar.
Toutefois, il n’a pas précisé l’origine des fonds qui lui ont permis d’être actionnaire de deux sociétés de son père établies à Singapour entre 2005 et 2007.
70 Par ailleurs, en vertu de l’article 301 CE, une action de la Communauté peut aller jusqu’à l’interruption totale des relations économiques avec un pays tiers. Le Conseil pourrait, dès lors, prendre les mesures urgentes nécessaires en ce qui concerne les mouvements de capitaux et les paiements pour mettre en œuvre une telle action, conformément à l’article 60 CE. Un embargo commercial général à l’encontre d’un pays tiers concernerait toutes les personnes au Myanmar et non seulement celles qui
tirent profit des politiques économiques du régime militaire du Myanmar en raison de leur situation personnelle dans ce pays. Dans la présente espèce, il doit, a fortiori, être jugé que les mesures restrictives, sur la base des sanctions ciblées et sélectives frappant certaines catégories de personnes jugées associées au régime en cause par le Conseil, dont les membres de la famille des dirigeants d’entreprises importants du pays tiers concerné, tombent sous le champ d’application des
articles 60 CE et 301 CE.
[…]
72 De plus, il convient de relever que l’inclusion des membres de la famille dans les catégories de personnes frappées par les mesures restrictives prises à l’encontre de l’Union du Myanmar est justifiée par des considérations d’efficacité. […] L’inclusion des membres de la famille des dirigeants d’entreprises importants évite le contournement des mesures restrictives en cause par le transfert des avoirs de ces dirigeants aux membres de leur famille.»
Argumentation des parties
29 Le requérant allègue que les articles 60 CE et 301 CE ne donnent pas au Conseil le pouvoir de geler ses actifs en raison du lien insuffisant entre lui-même et le gouvernement de la République de l’Union du Myanmar. Selon lui, il découle du point 166 de l’arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, précité, que seuls les dirigeants d’un pays tiers ou les personnes associées à ceux-ci ou contrôlées par eux peuvent faire l’objet de mesures restrictives adoptées sur le
fondement des articles 60 CE et 301 CE. Il ne serait pas permis d’imposer de telles mesures à des individus au seul motif que ces derniers sont présumés tirer profit des politiques économiques d’un régime en raison de leurs liens avec des personnes qui, du fait de leur appartenance au milieu des affaires, sont elles-mêmes présumées avoir tiré profit de ce régime.
30 En invoquant l’arrêt du Tribunal du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil (T-256/07, Rec. p. II-3019), le requérant soutient qu’il incombe au Conseil d’apporter la preuve que le gel de fonds est justifié. Selon lui, il résulte de cet arrêt que la décision d’inclure l’intéressé dans la liste en cause doit être fondée sur des preuves sérieuses et crédibles et les institutions devraient communiquer les motifs à la personne concernée.
31 Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal aurait reproché au requérant de ne pas avoir renversé la présomption qui pèse sur lui en raison de l’absence de précisions au sujet de l’origine des fonds qui lui ont permis d’être, entre 2005 et 2007, actionnaire de deux sociétés de son père établies à Singapour. Le requérant rappelle qu’il n’était pas détenteur de telles actions lorsqu’il a été inscrit pour la première fois sur la liste en cause en 2003, ou en 2008 lors de l’adoption du règlement litigieux et
qu’il n’avait absolument aucun lien avec les intérêts commerciaux de son père.
32 Le requérant fait valoir que l’inscription dans une telle liste des membres de la famille des personnes visées par le règlement litigieux en vue d’éviter le risque de contournement du gel des fonds n’est pas une justification convaincante dans la mesure où une telle inscription n’empêcherait des transferts d’actifs, à titre préventif, ni à des membres de la famille plus éloignés ni à des tiers.
33 S’agissant de l’habilitation de la Communauté à imposer des mesures restrictives ciblées frappant certaines catégories de personnes, le requérant observe que dans l’arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, précité, la Cour a jugé que, si les articles 60 CE et 301 CE permettent l’application de sanctions à l’encontre d’un pays tiers, il n’en découle pas pour autant de plein droit une autorisation de prendre des mesures sélectives à l’encontre de personnes
physiques.
34 À ces arguments, le Conseil répond que, contrairement à ce que le requérant prétend, celui-ci figure sur la liste du règlement litigieux en raison de sa qualité de membre d’une catégorie particulière de personnes identifiées dans ce règlement, et non à titre individuel. En l’absence d’indication contraire, les membres des familles des personnes associées au régime militaire de la République de l’Union du Myanmar seraient présumés tirer profit des politiques économiques de ce pays. Le requérant
serait ainsi effectivement associé à ce régime au sens de l’arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, précité. Par ailleurs, le requérant se serait toujours décrit comme étudiant et n’aurait à aucun moment laissé entendre qu’il était financièrement indépendant de son père.
35 Quant au risque de contournement des mesures restrictives, le Conseil allègue que le fait d’inscrire simultanément sur la liste en cause le dirigeant d’une entreprise et les membres de sa famille a précisément pour effet de geler l’ensemble des avoirs concernés, y compris ceux qui peuvent avoir été transférés au préalable à de tels membres. Étant donné le degré de confiance nécessaire pour effectuer un tel transfert, les dirigeants d’entreprises seraient moins enclins à le faire au profit des
tiers.
36 Le Royaume-Uni, qui a limité son intervention au présent moyen, et la Commission estiment que le Tribunal n’a commis aucune erreur de droit en jugeant que le règlement litigieux était fondé sur une base juridique appropriée. À la lumière du texte et de la finalité de la position commune 2006/318 et du règlement litigieux, ainsi que de la nécessité d’éviter tout contournement de mesures importantes, il conviendrait d’interpréter les termes «[…] personnes associées […]» aux membres du gouvernement
de la République de l’Union du Myanmar figurant à l’article 11 dudit règlement comme comprenant les membres de la famille de ces personnes et les membres de la famille des personnes tirant profit des politiques économiques de ce gouvernement.
37 Selon la Commission, le requérant semble contester le mécanisme même des «sanctions ciblées» choisi par le Conseil. Or, il n’appartiendrait pas aux juridictions de l’Union de contrôler ce mécanisme particulier choisi pour appliquer l’embargo commercial à l’égard de pays tiers.
38 Dans le système juridique de l’Union, le Conseil disposerait d’un large pouvoir d’appréciation quant aux éléments à prendre en considération en vue de l’adoption de mesures de sanctions économiques et financières sur le fondement des articles 60 CE et 301 CE, conformément à une position commune adoptée au titre de la politique étrangère et de sécurité commune.
39 Le juge de l’Union ne pouvant, en particulier, substituer son appréciation des preuves, des faits et des circonstances justifiant l’adoption de telles mesures à celle du Conseil, le contrôle exercé par le Tribunal de la légalité de décisions de gel de fonds devrait se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits, ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits et de détournement de pouvoir. Or, le
requérant n’aurait pas établi que le Tribunal avait rejeté à tort ses arguments selon lesquels les règles de procédure et les raisons invoquées par le Conseil en faveur de l’adoption du règlement litigieux étaient entachées d’erreur.
40 De l’avis de la Commission, la question de savoir s’il existe un lien suffisant entre le requérant et les dirigeants de la République de l’Union du Myanmar et l’appréciation de fait effectuée par le Tribunal de l’insuffisance des preuves ou des arguments présentés par le requérant pour infirmer son association directe ou indirecte avec le régime militaire de ce pays ne constituent pas des questions de droit.
Appréciation de la Cour
Observations liminaires
41 Sans soulever expressément une exception d’irrecevabilité à l’égard de ce moyen, la Commission soutient que la question de savoir s’il existe un lien suffisant entre le requérant et les dirigeants de la République de l’Union du Myanmar susceptible de justifier l’application des mesures restrictives en cause constitue une question de fait et non de droit. Le requérant n’ayant pas démontré que le Tribunal a commis une inexactitude matérielle ou dénaturé les éléments de preuve, les constatations de
fait auxquelles celui-ci est arrivé devraient dès lors être maintenues par la Cour.
42 Cette argumentation ne saurait être retenue.
43 En effet, ainsi que le Tribunal l’a rappelé au point 61 de l’arrêt attaqué, selon la jurisprudence de la Cour, la notion de «pays tiers», au sens des articles 60 CE et 301 CE, peut inclure les dirigeants d’un tel pays ainsi que des individus et des entités qui sont associés à ces dirigeants ou contrôlés directement ou indirectement par ceux-ci (voir arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, précité, point 166).
44 C’est au regard de cette jurisprudence que le Tribunal a examiné s’il existait un lien suffisant entre le requérant et les dirigeants de la République de l’Union du Myanmar, susceptible de justifier l’adoption de mesures restrictives à l’égard dudit requérant sur le fondement des articles 60 CE et 301 CE.
45 Dans le présent pourvoi, il s’agit de savoir si, en jugeant aux points 66 et 67 de l’arrêt attaqué qu’il existe une présomption selon laquelle les membres de la famille des dirigeants d’entreprises importantes du régime militaire au Myanmar tirent profit de la fonction exercée par ces dirigeants d’entreprises de sorte qu’il est permis de conclure qu’ils tirent également profit des politiques économiques du gouvernement de ce pays, le Tribunal a appliqué correctement la jurisprudence de la Cour
relative à la portée des articles 60 CE et 301 CE telle qu’elle découle, notamment, de l’arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, précité.
Sur le fond
46 Selon une jurisprudence constante de la Cour, le choix de la base juridique d’un acte communautaire doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l’acte (voir, notamment, arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, C-548/09 P, Rec. p. I-11381, point 66).
47 L’article 60 CE prévoit, à son paragraphe 1, que si, dans les cas envisagés par l’article 301 CE, une action de la Communauté est jugée nécessaire, le Conseil peut prendre, à l’égard de pays tiers concernés, les mesures urgentes nécessaires en ce qui concerne les mouvements de capitaux et les paiements.
48 Selon l’article 301 CE, lorsqu’une position commune ou une action commune adoptées en vertu du traité sur l’Union européenne relatives à la politique étrangère et de sécurité commune prévoient une action de la Communauté visant à interrompre ou à réduire, en tout ou en partie, les relations économiques avec un ou plusieurs pays tiers, le Conseil prend les mesures urgentes nécessaires.
49 Le règlement litigieux porte sur l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de la République de l’Union du Myanmar.
50 Il ressort du sixième considérant du règlement litigieux que, compte tenu des violations graves et répétées des droits de l’homme perpétrées par le régime en vigueur dans ce pays, les mesures restrictives contenues dans ce règlement contribuent à promouvoir le respect des droits fondamentaux et visent ainsi à protéger les principes éthiques de la société dans ledit pays.
51 Selon l’article 11 du règlement litigieux, les mesures restrictives en cause se sont traduites par le gel de tous les fonds et ressources économiques appartenant aux membres du gouvernement de la République de l’Union du Myanmar et aux personnes physiques ou morales, aux entités ou aux organismes qui leur sont associés.
52 La liste des membres de ce gouvernement ainsi que des personnes, des entités et des organismes qui leur sont associés, visés audit article 11, qui figure à l’annexe VI du règlement litigieux, contient, notamment, le nom des membres du Conseil d’État pour la paix et le développement, des ministres, des hauts responsables militaires et des personnes tirant profit des politiques économiques dudit gouvernement.
53 À cet égard, il convient de rappeler que la Cour a déjà jugé que, au vu du libellé des articles 60 CE et 301 CE, en particulier des termes «à l’égard des pays concernés» et «avec un ou plusieurs pays tiers» y figurant, ces dispositions visent l’adoption de mesures à l’encontre de pays tiers, cette dernière notion pouvant inclure les dirigeants d’un tel pays ainsi que des individus et des entités qui sont associés à ces dirigeants ou contrôlés directement ou indirectement par ceux-ci (arrêt Kadi
et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, précité, point 166).
54 Dans la liste des personnes qui bénéficient des politiques économiques du gouvernement de la République de l’Union du Myanmar et dont les fonds et ressources économiques respectifs ont été gelés, laquelle figure au point J de l’annexe VI du règlement litigieux, on trouve notamment le nom de membres de la famille de dirigeants de certaines entreprises, dont celui du requérant.
55 Au vu de la jurisprudence de la Cour, telle que rappelée au point 53 du présent arrêt, il ne saurait être exclu que les dirigeants de certaines entreprises puissent faire l’objet de mesures restrictives adoptées sur le fondement des articles 60 CE et 301 CE pour autant qu’il soit établi qu’ils sont associés aux dirigeants de la République de l’Union du Myanmar ou que les activités de ces entreprises se trouvent sous la dépendance de ces dirigeants.
56 Toutefois, les membres de la famille des dirigeants d’entreprises qui figurent sur la liste de l’annexe VI du règlement litigieux sont frappés par les mesures de gel de fonds pour la seule raison qu’ils appartiennent à la famille de personnes qui, à leur tour, sont associées auxdits dirigeants nationaux.
57 À leur égard, au point 67 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé qu’il est permis de présumer que les membres de la famille des dirigeants d’entreprises tirent profit de la fonction exercée par ces dirigeants de sorte que rien ne fait obstacle à la conclusion qu’ils tirent également profit des politiques économiques du gouvernement. Le Tribunal a également jugé que cette présomption peut être renversée si le requérant parvient à démontrer qu’il n’a pas un lien étroit avec le dirigeant qui fait
partie de sa famille (point 68 de l’arrêt attaqué).
58 Le Tribunal a alors conclu (point 70 de l’arrêt attaqué) que les mesures restrictives, sur la base de sanctions ciblées et sélectives frappant certaines catégories de personnes jugées associées au régime en cause par le Conseil, dont les membres de la famille des dirigeants d’entreprises importantes du pays tiers concerné, relèvent du champ d’application des articles 60 CE et 301 CE.
59 Il importe de vérifier si, en procédant de la sorte, le Tribunal a commis une erreur de droit relative à la portée des articles 60 CE et 301 CE, tels qu’interprétés par la jurisprudence de la Cour (voir, notamment, arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, précité).
60 S’il est vrai que, au point 166 de l’arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, précité, la Cour a procédé à une interprétation large des articles 60 CE et 301 CE, dans la mesure où elle a inclus dans la notion de «pays tiers» figurant dans lesdits articles les dirigeants de ces pays ainsi que les individus et les entités qui sont associés à ces dirigeants ou contrôlés directement ou indirectement par ceux-ci, il n’en reste pas moins qu’une telle interprétation a
été soumise à des conditions visant à assurer une application des articles 60 CE et 301 CE conforme à l’objectif qui leur a été assigné.
61 À cet égard, la Cour a écarté la thèse de la Commission selon laquelle il suffirait que les mesures restrictives en cause visent des personnes ou des entités se trouvant dans un pays tiers ou y étant associées à un autre titre pour qu’elles puissent être considérées comme ayant été adoptées à l’encontre de ce pays, au sens des articles 60 CE et 301 CE (voir arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, précité, point 168).
62 Selon la Cour, une telle interprétation des articles 60 CE et 301 CE donnerait une portée excessivement large à ces dispositions et ne tiendrait nullement compte de l’exigence, découlant des termes mêmes de celles-ci, que les mesures décidées sur la base desdites dispositions doivent être prises à l’encontre de pays tiers (arrêt précité Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, point 168).
63 Il en découle que, afin de pouvoir être adoptées sur le fondement des articles 60 CE et 301 CE, en tant que mesures restrictives frappant des pays tiers, les mesures à l’encontre de personnes physiques doivent viser uniquement les dirigeants desdits pays et les personnes qui sont associées à ces dirigeants (arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, précité, point 166).
64 Cette exigence assure l’existence d’un lien suffisant entre les personnes concernées et le pays tiers qui est la cible des mesures restrictives adoptées par l’Union, en empêchant les articles 60 CE et 301 CE de faire l’objet d’une interprétation trop large et, partant, contraire à la jurisprudence de la Cour.
65 En considérant qu’il est permis de présumer que les membres de la famille des dirigeants d’entreprises importantes tirent également profit des politiques économiques du gouvernement, le Tribunal a élargi la catégorie de personnes physiques susceptibles de faire l’objet de mesures restrictives ciblées.
66 L’application de telles mesures à des personnes physiques pour la seule raison de leur lien familial avec des personnes associées aux dirigeants du pays tiers concerné et indépendamment de leur comportement personnel se heurte à la jurisprudence de la Cour relative aux articles 60 CE et 301 CE.
67 En effet, il n’est pas aisé d’établir un lien, même indirect, entre l’absence de progrès réalisé sur la voie de la démocratisation et la persistance de violations des droits de l’homme au Myanmar, qui constituent, ainsi qu’il ressort du premier considérant du règlement litigieux, l’une des raisons qui a conduit à l’adoption de ce dernier, et le comportement des membres de la famille de dirigeants d’entreprises, lequel, en lui-même, ne fait l’objet d’aucune censure.
68 D’autre part, en jugeant, au point 168 de l’arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, précité, que les mesures restrictives prises à l’encontre d’un pays tiers ne pouvaient pas viser des personnes associées à ce pays «à un autre titre», la Cour a voulu restreindre les catégories de personnes physiques susceptibles d’être frappées par des mesures restrictives ciblées à celles dont le lien de rattachement au pays tiers en cause s’impose de toute évidence,
c’est-à-dire aux dirigeants des pays tiers et aux individus qui sont associés à ces dirigeants.
69 Par ailleurs, le critère utilisé par le Tribunal pour l’inclusion des membres de la famille de dirigeants d’entreprises repose sur une présomption qui n’a été prévue ni dans le règlement litigieux ni dans les positions communes 2006/318 et 2007/750, auxquelles celui-ci renvoie, et qui ne répond pas à l’objectif de cette réglementation
70 Par conséquent, une mesure de gel des fonds et des ressources économiques appartenant au requérant ne pouvait être adoptée, dans le cadre d’un règlement visant à sanctionner un pays tiers sur le fondement des articles 60 CE et 301 CE, que sur la base d’éléments précis et concrets permettant d’établir que ledit requérant tire profit des politiques économiques des dirigeants de la République de l’Union du Myanmar.
71 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que, en jugeant qu’il est permis de présumer que les membres de la famille des dirigeants d’entreprises tirent profit de la fonction exercée par ceux-ci de sorte qu’ils tirent également profit des politiques économiques du gouvernement et que, par conséquent, il existe un lien suffisant, au titre des articles 60 CE et 301 CE, entre le requérant et le régime militaire au Myanmar, le Tribunal a commis une erreur de droit.
72 Il s’ensuit que le premier moyen du pourvoi est fondé et que l’arrêt attaqué doit être annulé en tant qu’il a omis d’annuler le règlement litigieux, en ce qu’il concerne le requérant, pour défaut de base juridique.
73 La reconnaissance du bien-fondé du premier moyen entraînant l’annulation de l’arrêt attaqué, il n’y a pas lieu d’examiner les autres moyens du pourvoi.
Sur le recours devant le Tribunal
74 Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, lorsque le pourvoi est fondé, la Cour annule la décision du Tribunal. Elle peut alors statuer elle-même définitivement sur le litige lorsque celui-ci est en état d’être jugé.
75 En l’espèce, la Cour dispose des éléments nécessaires pour statuer définitivement sur le recours en annulation du règlement litigieux introduit par le requérant devant le Tribunal.
76 À cet égard, il suffit de relever que, pour les motifs énoncés aux points 60 à 70 du présent arrêt, le recours est fondé et qu’il y a lieu d’annuler le règlement litigieux, pour défaut de base juridique, en ce qu’il concerne le requérant.
Sur les dépens
77 En vertu de l’article 122, premier alinéa, du règlement de procédure, lorsque le pourvoi est fondé et que la Cour juge elle-même définitivement le litige, elle statue sur les dépens.
78 L’article 69, paragraphe 2, du même règlement, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 118 de ce règlement, dispose que toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant conclu à la condamnation du Conseil et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens des deux instances.
79 L’article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure, également applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 118 de ce règlement, prévoit à son premier alinéa que les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Conformément à cette disposition, il y a lieu de décider que le Royaume-Uni et la Commission supportent leurs propres dépens afférents tant à la procédure devant le Tribunal qu’au pourvoi.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:
1) L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 19 mai 2010, Tay Za/Conseil (T-181/08), est annulé.
2) Le règlement (CE) no 194/2008 du Conseil, du 25 février 2008, renouvelant et renforçant les mesures restrictives instituées à l’encontre de la Birmanie/du Myanmar et abrogeant le règlement (CE) no 817/2006, est annulé, pour autant qu’il concerne M. Tay Za.
3) Le Conseil de l’Union européenne est condamné aux dépens tant en première instance qu’à l’occasion du présent pourvoi.
4) Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ainsi que la Commission européenne supportent leurs propres dépens tant en première instance qu’à l’occasion du présent pourvoi.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure: l’anglais.
