PRISE DE POSITION DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M ME JULIANE KOKOTT
présentée le 2 octobre 2012 ( 1 )
Affaire C‑286/12
Commission européenne
contre
Hongrie
«Manquement d’État — Politique sociale — Directive 2000/78CE — Égalité de traitement en matière d’emploi et de travail — Différence de traitement fondée sur l’âge — Mise à la retraite d’office des juges, des procureurs et des notaires ayant atteint l’âge de 62 ans — Abaissement puis élévation de l’âge de départ à la retraite — Justification et proportionnalité de la mesure»
I – Introduction
1. À quelles conditions le droit de l’Union permet-il de fixer une limite d’âge aux fins de l’exercice de fonctions officielles au sein du service public de la justice? Ce n’est pas la première fois que la Cour est confrontée à cette question depuis l’entrée en vigueur de la directive 2000/78/CE du Conseil, du 27 novembre 2000, portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail ( 2 ).
2. Alors que l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Fuchs et Köhler ( 3 ) ne portait en substance que sur la possibilité même de fixer un âge maximal obligatoire, la présente procédure en manquement porte sur l’abaissement, pour les juges, les procureurs et les notaires, de l’âge maximal de départ à la retraite de 70 ans à 62 ans. Ce faisant, la Hongrie a aligné l’âge de départ à la retraite dans le secteur de la justice sur l’âge général de départ à la retraite. Six mois après l’entrée en vigueur de
ces nouvelles dispositions, tous les fonctionnaires ayant d’ores et déjà dépassé la nouvelle limite d’âge, soit huit classes d’âge, ont été mis d’office à la retraite. Au cours des prochaines années, l’âge général de départ à la retraite, qui s’applique désormais aussi au secteur de la justice, sera toutefois augmenté de six mois chaque année jusqu’à atteindre un âge général de départ à la retraite de 65 ans.
3. Il s’agit de savoir, en substance, si ladite réglementation est justifiée.
II – Le cadre juridique
A – Sur la directive 2000/78
4. Les considérants 8, 9, 11 et 25 de la directive 2000/78 sont ainsi rédigés:
«(8) Les lignes directrices pour l’emploi en 2000, approuvées par le Conseil européen de Helsinki les 10 et 11 décembre 1999, soulignent la nécessité de promouvoir un marché du travail favorable à l’insertion sociale en formulant un ensemble cohérent de politiques destinées à lutter contre la discrimination à l’égard de groupes tels que les personnes handicapées. Elles soulignent également la nécessité d’accorder une attention particulière à l’aide aux travailleurs âgés pour qu’ils participent
davantage à la vie professionnelle.
(9) L’emploi et le travail constituent des éléments essentiels pour garantir l’égalité des chances pour tous et contribuent dans une large mesure à la pleine participation des citoyens à la vie économique, culturelle et sociale, ainsi qu’à l’épanouissement personnel.
[…]
(11) La discrimination fondée sur […] l’âge […] peut compromettre la réalisation des objectifs du traité CE, notamment un niveau d’emploi et de protection sociale élevé, le relèvement du niveau et de la qualité de la vie, la cohésion économique et sociale, la solidarité et la libre circulation des personnes.
[…]
(25) L’interdiction des discriminations liées à l’âge constitue un élément essentiel pour atteindre les objectifs établis par les lignes directrices sur l’emploi et encourager la diversité dans l’emploi. Néanmoins, des différences de traitement liées à l’âge peuvent être justifiées dans certaines circonstances et appellent donc des dispositions spécifiques qui peuvent varier selon la situation des États membres. Il est donc essentiel de distinguer entre les différences de traitement qui sont
justifiées, notamment par des objectifs légitimes de politique de l’emploi, du marché du travail et de la formation professionnelle, et les discriminations qui doivent être interdites.»
5. Aux termes de l’article 1er de la directive 2000/78, celle-ci «a pour objet d’établir un cadre général pour lutter contre la discrimination fondée sur la religion ou les convictions, [le] handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle, en ce qui concerne l’emploi et le travail, en vue de mettre en œuvre, dans les États membres, le principe de l’égalité de traitement».
6. L’article 2, paragraphes 1 et 2, sous a), de ladite directive énonce l’interdiction de discrimination:
«1. Aux fins de la présente directive, on entend par ‘principe de l’égalité de traitement’ l’absence de toute discrimination directe ou indirecte, fondée sur un des motifs visés à l’article 1er.
2. Aux fins du paragraphe 1:
a) une discrimination directe se produit lorsqu’une personne est traitée de manière moins favorable qu’une autre ne l’est, ne l’a été ou ne le serait dans une situation comparable, sur la base de l’un des motifs visés à l’article 1er […]».
7. L’article 3, paragraphe 1, de la même directive, intitulé «Champ d’application», dispose ce qui suit:
«Dans les limites des compétences conférées à la Communauté, la présente directive s’applique à toutes les personnes, tant pour le secteur public que pour le secteur privé, y compris les organismes publics, en ce qui concerne:
[…]
c) les conditions d’emploi et de travail, y compris les conditions de licenciement et de rémunération;
[…]»
8. L’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive 2000/78 porte sur les possibilités de justification des différences de traitement fondées sur l’âge:
«1. Nonobstant l’article 2, paragraphe 2, les États membres peuvent prévoir que des différences de traitement fondées sur l’âge ne constituent pas une discrimination lorsqu’elles sont objectivement et raisonnablement justifiées, dans le cadre du droit national, par un objectif légitime, notamment par des objectifs légitimes de politique de l’emploi, du marché du travail et de la formation professionnelle, et que les moyens de réaliser cet objectif sont appropriés et nécessaires.
Ces différences de traitement peuvent notamment comprendre:
a) la mise en place de conditions spéciales d’accès à l’emploi et à la formation professionnelle, d’emploi et de travail, y compris les conditions de licenciement et de rémunération, pour les jeunes, les travailleurs âgés et ceux ayant des personnes à charge, en vue de favoriser leur insertion professionnelle ou d’assurer leur protection;
b) la fixation de conditions minimales d’âge, d’expérience professionnelle ou d’ancienneté dans l’emploi, pour l’accès à l’emploi ou à certains avantages liés à l’emploi;
c) la fixation d’un âge maximum pour le recrutement, fondée sur la formation requise pour le poste concerné ou la nécessité d’une période d’emploi raisonnable avant la retraite.
2. Aux fins du paragraphe 1:
a) une discrimination directe se produit lorsqu’une personne est traitée de manière moins favorable qu’une autre ne l’est, ne l’a été ou ne le serait dans une situation comparable, sur la base de l’un des motifs visés à l’article 1er;
[…]»
B – Le droit hongrois
9. Avant le 1er janvier 2012, l’article 57, paragraphe 2, de la loi no LXVII de 1997 permettait aux juges de rester en fonction jusqu’à l’âge de 70 ans.
10. L’article 90, sous ha), de la loi no CLXII de 2011, entrée en vigueur le 1er janvier 2012, prévoit désormais que le juge est mis à la retraite dès qu’il a atteint l’âge limite de départ à la retraite qui lui est applicable.
11. Jusqu’au 1er janvier 2010, l’âge maximal de départ à la retraite était fixé à 62 ans en Hongrie. En vertu de l’article 18, paragraphe 1, de la loi no LXXXI de 1997, dans sa rédaction entrée en vigueur le 1er janvier 2010, l’âge de départ à la retraite n’a été maintenu à 62 ans que pour les personnes nées avant l’année 1952. Pour toute personne née ultérieurement, l’âge de la retraite augmente de six mois par année, pour atteindre 65 ans, nouvel âge général de départ à la retraite applicable à
toutes les personnes nées en 1957 ou après.
12. En vertu de l’article 230 de la loi no CLXII de 2011, les fonctions des juges qui avaient atteint l’âge de 62 ans avant le 1er janvier 2012 ont pris fin le 30 juin 2012, tandis que celles des juges atteignant cet âge au cours de l’année 2012 prendront fin le 31 décembre 2012.
13. Des règles analogues s’appliquent aux procureurs. S’agissant des notaires, le nouvel âge limite de départ à la retraite s’appliquera au 31 décembre 2013.
III – La procédure précontentieuse et les conclusions des parties
14. Le 17 janvier 2012, la Commission européenne a enjoint à la Hongrie, au titre de l’article 258 TFUE, de présenter ses observations sur un grief tiré de ce qu’elle aurait manqué aux obligations lui incombant en vertu des articles 1er, 2 et 6, paragraphe 1, de la directive 2000/78 en adoptant les nouvelles dispositions relatives à l’âge maximal obligatoire de cessation d’activité applicable aux juges, aux procureurs et aux notaires. Bien que, dans sa réponse du 17 février 2012, la Hongrie ait
contesté l’infraction, la Commission a maintenu son analyse dans un avis motivé du 7 mars 2012, invitant la Hongrie à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à l’avis, dans un délai d’un mois à compter de sa réception. Dans sa réponse du 30 mars 2012, la Hongrie a maintenu sa position.
15. C’est pourquoi la Commission a introduit le présent recours le 7 juin 2012 et conclu à ce qu’il plaise à la Cour:
— constater que, en adoptant un régime national imposant la cessation directe de l’activité professionnelle des juges, des procureurs et des notaires ayant atteint l’âge de 62 ans, qui entraîne une différence de traitement fondée sur l’âge n’étant pas justifiée par des objectifs légitimes et, en tout état de cause, n’ayant pas un caractère nécessaire et approprié par rapport aux objectifs poursuivis, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 et 6,
paragraphe 1, de la directive 2000/78 et
— condamner la Hongrie aux dépens.
16. La Hongrie a conclu à ce qu’il plaise à la Cour:
— rejeter le recours et
— condamner la Commission aux dépens.
17. Selon des indications fournies par la Hongrie, les fonctions de 194 juges sur les 2996 que compte la magistrature hongroise ont pris fin au 30 juin 2012 en raison du nouvel âge maximal de départ à la retraite. La décision du président de la République hongrois de mettre fin aux fonctions de 37 juges supplémentaires au 31 décembre 2012 a d’ores et déjà été publiée. Il en va de même pour 79 procureurs sur les 1784 que compte le pays ainsi que 20 autres au 31 décembre 2012, et 61 notaires sur 315
doivent quitter leurs fonctions au 31 décembre 2013.
18. À la demande de la Commission, le président de la Cour a décidé, par ordonnance du 13 juillet 2012, de soumettre l’affaire à une procédure accélérée conformément à l’article 23 bis du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et à l’article 62 bis du règlement de procédure de la Cour. Les parties ont échangé leurs arguments par écrit et ont été entendues lors de l’audience qui s’est tenue le 1er octobre 2012.
19. Le 16 juillet 2012, la Cour constitutionnelle hongroise a déclaré inconstitutionnelle la modification de l’âge de départ à la retraite des juges ( 4 ). Sa décision a été assortie d’un effet rétroactif à la date du 1er janvier 2012, mais n’a pas pour effet de réintégrer de plein droit les juges d’ores et déjà déchargés de leurs fonctions. Il appartient aux intéressés de saisir à cet effet les juridictions hongroises compétentes.
IV – Appréciation juridique
A – Sur la recevabilité du recours
20. La Hongrie fait valoir que le litige serait devenu sans objet, du fait de la décision de la Cour constitutionnelle hongroise, en ce qui concerne les dispositions annulées avec effet rétroactif à la date du 1er janvier 2012. Cette exception concerne l’âge de départ à la retraite des juges.
21. Il peut sembler, à première vue, que les dispositions contestées n’existaient pas à la date à retenir, à savoir à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé ( 5 ), à savoir le 7 avril 2012, puisque lesdites dispositions ont été annulées avec effet rétroactif par décision de la Cour constitutionnelle hongroise. S’agissant des juges, le recours serait ainsi devenu sans objet, de sorte qu’il y aurait lieu de prononcer un non-lieu à statuer.
22. En réalité cependant, l’annulation avec effet rétroactif des dispositions relatives aux juges n’est pas complète. Leur existence à la date à retenir est, au contraire, attestée par le fait que 194 juges et 79 procureurs ont été, sur leur fondement, mis d’office à la retraite avec effet au 30 juin 2012. La décision même de la Cour constitutionnelle hongroise n’a pas d’effet rétroactif direct à cet égard, dans la mesure où elle n’a pas procédé à la réintégration des juges concernés.
23. Il n’a donc pas été mis intégralement fin au manquement allégué ( 6 ).
24. En conséquence, la décision susmentionnée de la Cour constitutionnelle hongroise n’a pas privé le recours de son objet en ce qui concerne les juges.
B – L’examen au fond de la requête
25. Selon les dispositions combinées de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 2000/78 et de l’article 1er de celle-ci, toute discrimination directe ou indirecte fondée sur l’âge est interdite. Une différence de traitement est toutefois susceptible d’être justifiée conformément à l’article 6 de la même directive.
26. La directive 2000/78 est applicable aux juges, aux procureurs et aux notaires, puisque, aux termes de son article 3, paragraphe 1, elle s’applique à toutes les personnes, tant pour le secteur public que pour le secteur privé, y compris les organismes publics. Une exception en faveur de la justice n’a pas été prévue, à la différence de celle prévue pour les forces armées.
1. L’existence d’une différence de traitement
27. La cessation des fonctions d’une personne lorsqu’elle atteint l’âge lui permettant de bénéficier d’une retraite constitue toujours une différence de traitement en fonction de l’âge, au sens des articles 2, paragraphe 1, et 6, paragraphe 1, sous a), de la directive 2000/78.
28. Une telle disposition affecte, en effet, les conditions d’emploi et de travail, au sens de l’article 3, paragraphe 1, sous c), de la directive 2000/78, en empêchant les juges, les procureurs et les notaires concernés de continuer à travailler au-delà de l’âge de 62 ans. Par ailleurs, en assurant à ces personnes un traitement moins favorable que celui qui est réservé à des personnes n’ayant pas atteint cet âge, cette disposition introduit une différence de traitement directement fondée sur l’âge,
au sens de l’article 2, paragraphe 1, de cette directive ( 7 ).
29. Si une limite d’âge en tant que telle est constitutive d’une différence de traitement, cela doit valoir à plus forte raison encore pour un abaissement de ladite limite d’âge.
2. La justification de la différence de traitement
30. L’article 6, paragraphe 1, de la directive 2000/78 énonce qu’une différence de traitement fondée sur l’âge ne constitue pas une discrimination lorsqu’elle est objectivement et raisonnablement justifiée, dans le cadre du droit national, par un objectif légitime, notamment par des objectifs légitimes de politique de l’emploi, du marché du travail et de la formation professionnelle, et que les moyens pour réaliser cet objectif sont appropriés et nécessaires.
31. La Cour examine cette possibilité de justification en deux étapes successives, à savoir elle examine tout d’abord les objectifs de la mesure, avant de rechercher si ladite mesure est appropriée et nécessaire, en replaçant cette mesure dans le contexte réglementaire dans lequel elle s’insère et en prenant en considération les avantages et les inconvénients qui en découlent ( 8 ). Aux fins de l’appréciation du caractère approprié et nécessaire, il me semble cependant plus clair de suivre le schéma
d’analyse propre au contrôle de proportionnalité ( 9 ).
32. En vertu du principe de proportionnalité, les mesures ne doivent pas dépasser les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés ( 10 ).
33. À cet égard, il convient de tenir compte du fait que les États membres disposent au niveau national d’une large marge d’appréciation dans le choix, non seulement de la poursuite d’un objectif déterminé parmi d’autres en matière de politique sociale et de l’emploi, mais également dans la définition des mesures susceptibles de le réaliser ( 11 ). Cette marge d’appréciation existe à chaque niveau du contrôle de proportionnalité. En conséquence, la Cour ne substitue pas sa propre appréciation à
celle des États membres, mais se borne à vérifier que cette dernière n’apparaît pas déraisonnable ( 12 ).
34. Dans le cadre du présent recours en manquement, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué. C’est elle qui doit apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque ( 13 ).
35. Si un État membre entend se prévaloir d’une exception à un principe général, c’est en revanche à lui qu’il revient d’établir la réunion des conditions d’application de ladite exception ( 14 ). Aux fins de l’application de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2000/78, il convient de ne pas alourdir excessivement les exigences de preuve à cet égard, compte tenu de la large marge d’appréciation reconnue à l’État membre.
36. Nous nous proposons d’examiner ci-après, à l’égard desdits critères, si les cinq objectifs invoqués par la Hongrie sont légitimes et si les mesures adoptées sont appropriées et nécessaires à la réalisation desdits objectifs. Il conviendra ensuite, le cas échéant, de déterminer si les inconvénients découlant des mesures en question ne sont pas excessifs par rapport aux avantages résultant de la réalisation des objectifs. Il convient toutefois d’examiner au préalable l’argumentation de la
Commission selon laquelle les objectifs poursuivis par la nouvelle limite d’âge ne seraient suffisamment clairs.
a) Sur le caractère déterminable des objectifs poursuivis
37. La Cour a itérativement jugé qu’il ne saurait être inféré de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2000/78 qu’un manque de précision de la réglementation en cause quant à l’objectif poursuivi aurait pour effet d’exclure automatiquement que celle-ci puisse être justifiée au titre de cette disposition. À défaut d’une telle précision, il importe que d’autres éléments tirés du contexte général de la mesure concernée permettent l’identification de l’objectif sous-tendant cette dernière aux fins
de l’exercice d’un contrôle juridictionnel quant à sa légitimité ainsi qu’au caractère approprié et nécessaire des moyens mis en œuvre pour réaliser cet objectif ( 15 ).
38. S’agissant desdits éléments, il convient toutefois de ne pas se montrer excessivement exigeant. Ainsi, par exemple, la Cour s’est déjà contentée des explications données par un État membre lors de l’audience afin de préciser les objectifs poursuivis par une limite d’âge ( 16 ). Il me paraît donc utile d’admettre l’argumentation du gouvernement hongrois selon laquelle les objectifs ci-après exposés transparaîtraient à suffisance du processus législatif, alors même que cette affirmation n’a pas
été concrètement étayée. En outre, les objectifs éventuellement poursuivis peuvent, pour partie, être déduits du contexte, quand bien même ils n’auraient pas expressément été mentionnés.
b) Sur la viabilité du régime des retraites
39. La Hongrie a fait valoir que la nouvelle limite d’âge aurait pour objectif d’assurer la viabilité du régime des retraites.
40. Cet objectif ne figure parmi les objectifs cités à titre d’exemple à l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2000/78. Si la liste en question n’est pas exhaustive ( 17 ), il n’en demeure pas moins que les objectifs légitimes énumérés à cette disposition sont toutefois liés à la politique de l’emploi, du marché du travail et de la formation professionnelle ( 18 ). La préservation de l’équilibre financier d’un régime de retraite constitue un tel objectif de politique sociale ( 19 ).
41. L’abaissement de la limite d’âge a toutefois pour effet d’accroître le nombre de bénéficiaires d’une pension de retraite et de réduire celui des personnes participant au financement. Cela entraîne une augmentation des charges pesant sur le régime. Même en reconnaissant aux États membres une large marge d’appréciation, la mesure n’est pas apte à contribuer à l’équilibre financier du régime des retraites.
42. En conséquence, l’argumentation de la Hongrie sur ce point doit être rejetée.
c) Sur la structure d’âge
43. Selon la Hongrie, la nouvelle limite d’âge aurait aussi pour objectif de parvenir à une structure d’âge équilibrée. Le lien existant entre les limites d’âge et la structure par âge est évident. La Cour a d’ores et déjà constaté que l’objectif consistant à établir une structure d’âge équilibrée entre les jeunes fonctionnaires et les fonctionnaires plus âgés peut constituer un objectif légitime de politique de l’emploi et du marché du travail ( 20 ).
44. On peut toutefois s’interroger sur le point de savoir si la brusque introduction d’une nouvelle limite d’âge est susceptible de permettre l’établissement d’une structure d’âge équilibrée au sein du service public de la justice. En effet, elle impose de remplacer huit classes d’âge par des juristes actuellement disponibles sur le marché de l’emploi. Les classes d’âge recrutées à cette occasion auront un poids excessivement important, de par leur nombre, au sein de la justice, par rapport aux
autres classes d’âge. Lorsque, à leur tour, elles feront valoir leurs droits à la retraite, elles provoqueront un besoin de recrutement d’une ampleur excessive.
45. La survenance de ces conséquences dépend de la structure d’âge existante et de la politique de recrutement suivie par la Hongrie. Or, la Hongrie n’a livré aucun élément à cet égard.
46. Quand bien même il serait admis, en raison de la large marge d’appréciation reconnue aux États membres lors de l’application de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2000/78, que l’introduction d’une nouvelle limite d’âge est apte à contribuer à l’établissement d’une structure d’âge équilibrée, elle ne serait pas nécessaire à cet effet. En effet, l’introduction progressive de la nouvelle limite d’âge, étalée sur plusieurs années, permettrait, plus facilement encore, de parvenir à une
structure d’âge équilibrée, puisqu’il ne serait alors pas nécessaire de procéder en une seule fois au remplacement de huit classes d’âge de juristes.
47. La législation litigieuse ne peut donc pas être justifiée par la poursuite de l’objectif de parvenir à une structure d’âge équilibrée.
d) Efficacité de la justice
48. La Hongrie fait, en outre, valoir que la nouvelle limite d’âge a pour objet d’accroître l’efficacité du service public de la justice.
49. Le raisonnement qui sous-tend cet objectif semble être que les jeunes juristes nouvellement recrutés seraient mieux à même d’assumer leurs fonctions que les juristes plus âgés mis à la retraite. À cet égard, la Cour a déjà admis, au sujet des procureurs, le principe selon lequel une limite d’âge peut avoir pour objectif légitime de viser à offrir un service de la justice de qualité ( 21 ).
50. On peut admettre, à l’instar de la Hongrie, que la fixation à 62 ans de l’âge maximal de départ à la retraite réduit davantage le risque d’une diminution des capacités professionnelles liée à l’âge qu’un âge maximal de départ à la retraite fixé à 70 ans. Dans cette mesure, ladite limite d’âge est apte à contribuer à la qualité de la justice.
51. La Hongrie fait également valoir que les juristes plus jeunes disposent de connaissances juridiques plus à jour, du fait du caractère plus récent de leur formation, par exemple en matière de droit de l’Union, dont l’enseignement en Hongrie serait récent. On ne saurait contester que la mise à la retraite de juristes et leur remplacement par des juristes plus jeunes peuvent constituer un moyen de diffuser au sein de la justice de telles connaissances plus à jour.
52. Rien n’est toutefois moins sûr que des juristes nouvellement recrutés soient mieux à même d’exercer les fonctions de juge, de procureur et de notaire que les juristes écartés. En effet, par rapport à d’autres professions, les juristes sont en mesure de travailler efficacement jusqu’à un âge relativement avancé. En particulier, l’expérience acquise et l’accroissement de l’autorité naturelle qui va fréquemment de pair avec l’âge sont d’une grande utilité pratique dans ce métier.
53. Il y a également lieu de redouter que les besoins extraordinaires en matière de recrutement soient couverts en se contentant, par nécessité, du recrutement de juristes dont le niveau de qualification est sensiblement plus faible. Ainsi, par exemple, s’il convenait de recruter de nouveaux juges et procureurs en remplacement de l’ensemble des départs à la retraite intervenus au cours de l’année 2012, il faudrait accepter les 273 meilleurs candidats, alors que, en cas de remplacement d’une seule
classe d’âge, les recrutements pourraient se limiter à environ un huitième de ce nombre, soit les 35 meilleurs candidats.
54. S’agissant plus particulièrement de la catégorie des juges concernés, il convient, en outre, de tenir compte du fait que leur brusque mise à la retraite est susceptible de susciter des doutes quant à l’indépendance des tribunaux et, de ce fait, quant à leur qualité ( 22 ). Selon l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, et l’article 47, deuxième alinéa, de la charte des droits
fondamentaux de l’Union européenne, les tribunaux doivent être indépendants et impartiaux, ainsi qu’avoir été établis préalablement par la loi. La Cour aussi a souligné la nécessité de l’indépendance des juridictions, en particulier dans le cadre d’une demande de décision préjudicielle ( 23 ).
55. Selon une jurisprudence bien établie, la notion d’indépendance des tribunaux comprend deux aspects, à savoir un externe et un interne. En l’espèce, c’est l’aspect externe de l’indépendance qui est en cause et qui suppose que l’instance appelée à statuer soit protégée d’interventions ou de pressions extérieures susceptibles de mettre en péril l’indépendance de jugement de ses membres quant aux litiges qui leur sont soumis ( 24 ).
56. C’est pourquoi les juges sont inamovibles en cours de mandat ( 25 ). La présente affaire ne porte certes pas sur des mesures du pouvoir exécutif à l’égard de magistrats ou d’affaires déterminés. Il s’agit néanmoins d’une intervention très lourde dans le fonctionnement de la justice, à savoir la mise à l’écart d’un nombre important de juges qui, en vertu de la législation antérieure, auraient pu continuer à exercer leurs fonctions pendant huit ans encore au maximum. Cette intervention ne pose pas
uniquement problème si elle a effectivement eu lieu en vue d’influencer le cours de la justice. En la matière, il convient en effet d’éviter toute apparence même d’atteinte à l’indépendance ( 26 ).
57. Quand bien même il serait admis, en raison de la large marge d’appréciation reconnue aux États membres, que l’abaissement de la limite d’âge à 62 ans est susceptible de contribuer à une efficacité accrue de la justice, elle ne serait, en tout état de cause, pas nécessaire à cet effet. Cela résulte avant tout du caractère contradictoire de la législation hongroise. Étant donné que la limite d’âge sera à nouveau portée à 65 ans au cours des prochaines années, la Hongrie semble elle-même partir du
postulat que la qualité de la justice n’exige pas de fixer la limite d’âge à 62 ans ( 27 ).
58. En ce qui concerne plus particulièrement la diffusion de connaissances juridiques plus récentes au sein de la justice, des mesures moins contraignantes existent à l’évidence, à savoir les juristes actualisent leurs connaissances juridiques non seulement dans le cadre de leur formation initiale, mais également par la formation continue, que ce soit, par exemple, sous forme d’autoformation ou dans le cadre de formations professionnelles organisées.
59. La législation hongroise ne peut donc pas non plus être justifiée par l’objectif d’améliorer la qualité de la justice.
e) Sur l’uniformisation des âges maximaux de départ à la retraite
60. Un des principaux arguments avancés par la Hongrie consiste à affirmer que la nouvelle limite d’âge aligne la situation des juges sur celle prévalant dans le reste de la fonction publique. La Commission conteste bien le caractère suffisamment déterminable de cet objectif, mais ce dernier apparaît évident, ne serait-ce que parce que les limites d’âge ont effectivement été uniformisées.
61. Une règle qui prévoit la cessation des activités et le départ à la retraite d’un travailleur à partir d’une certaine date relève en principe des objectifs visés à l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2000/78.
62. La légitimité de l’objectif d’uniformisation des limites d’âge ressort notamment du fait qu’une législation n’est propre à garantir la réalisation de l’objectif invoqué que si elle répond véritablement au souci de l’atteindre d’une manière cohérente et systématique ( 28 ). Ce sont notamment les exceptions qui suscitent des doutes quant à la cohérence d’une législation. Ainsi, s’agissant de limites d’âge applicables aux procureurs, la Cour a déjà eu l’occasion de vérifier si les exceptions
prévues en faveur d’autres catégories de fonctionnaires étaient de nature à remettre en cause la cohérence de l’ensemble du système ( 29 ). L’uniformisation de limites d’âge est donc susceptible d’accroître la cohérence de l’ensemble du système.
63. Il s’agit, au final, d’assurer la mise en œuvre du principe général d’égalité de traitement. Ce principe, désormais énoncé à l’article 20 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, exige que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié ( 30 ). Considérer que la situation des juristes exerçant leurs fonctions au sein du
service public de la justice est comparable à celle de leurs collègues exerçant leurs fonctions dans d’autres secteurs du service public ne sort pas, en principe, du cadre de la marge d’appréciation reconnue aux États membres. La Commission elle-même n’a pas non plus contesté ce postulat.
64. Une uniformisation immédiate de l’âge de départ à la retraite dans l’ensemble de la fonction publique ne peut être atteinte que par la nouvelle limite d’âge. La législation litigieuse serait donc apte à atteindre l’objectif poursuivi par celle-ci et nécessaire à cet effet.
65. Compte tenu du principe d’égalité de traitement, un objectif ainsi défini n’apparaît toutefois plus légitime au regard des circonstances concrètes. Les juges, les procureurs et les notaires hongrois se distinguent, en effet, de juristes exerçant leurs fonctions dans d’autres secteurs de la fonction publique sous un aspect important, à savoir ils pouvaient jusqu’à présent se fier au fait qu’ils ne devraient quitter leurs fonctions qu’à l’âge de 70 ans. La Hongrie n’a pas exposé en quoi il
existait, en dépit de cette confiance légitime, un intérêt légitime à abaisser immédiatement la limite d’âge de huit années afin de parvenir à une cohérence.
66. L’étalement sur plusieurs années par la Hongrie de l’élévation de la limite d’âge applicable à l’ensemble de la fonction publique fait, lui aussi, ressortir l’existence d’un besoin légitime de dispositions transitoires. Ces différences entre les dispositions transitoires suggèrent que les intérêts de ceux qui sont affectés par l’abaissement de la limite d’âge n’ont pas été pris en compte de la même façon que ceux des autres employés de la fonction publique pour lesquels la limite d’âge a été
élevée.
67. Il n’est, en outre, pas cohérent, ainsi que la Commission l’a relevé sans être contredite ( 31 ), que les fonctions des autres employés de la fonction publique prennent fin de plein droit non pas lorsque ces derniers atteignent l’âge de départ à la retraite, mais uniquement s’ils ont accompli les années de service nécessaires à l’obtention d’une retraite à taux plein. Il s’ensuit que des juges, des procureurs et des notaires peuvent être admis contre leur gré au bénéfice de la pension de la
retraite, alors qu’ils n’ont droit qu’à une retraite à taux réduit. La nouvelle limite d’âge applicable au service public de la justice implique, sous cet angle, une atteinte plus importante aux droits des intéressés que ce qui serait nécessaire afin d’harmoniser les âges maximaux de départ à la retraite dans l’ensemble de la fonction publique.
68. C’est pourquoi l’objectif d’harmonisation des âges maximaux de départ à la retraite ne saurait justifier l’abaissement immédiat de la limite d’âge de huit années.
f) L’accès de jeunes juristes au service public de la justice
69. Le dernier objectif invoqué par la Hongrie est celui de la suppression d’entraves à l’accès de jeunes juristes au service public de la justice. Il s’agit d’une conséquence évidente de l’application de limites d’âge et, plus particulièrement, de leur abaissement. Selon une jurisprudence constante, la promotion de l’embauche constitue incontestablement un objectif légitime de politique sociale ou de l’emploi des États membres, notamment lorsqu’il s’agit de favoriser l’accès des jeunes à l’exercice
d’une profession ( 32 ).
70. La nouvelle limite d’âge est apte à favoriser l’accès de jeunes juristes au service public de la justice. Il convient cependant de tenir compte des différences existant entre ses effets à long terme et ses effets immédiats.
71. Celle-ci réduit, en effet, durablement la durée de la carrière des juristes au sein du service public de la justice, puisque ceux-ci quittent désormais leurs fonctions huit années plus tôt. Cet effet sera toutefois atténué au cours des prochaines années, lorsque l’âge de départ à la retraite sera progressivement à nouveau porté à 65 ans, de sorte qu’il ne subsistera finalement qu’une réduction de cinq ans de la durée de la carrière. Il n’en demeure pas moins que les postes au sein du service
public de la justice seront libérés plus rapidement.
72. À titre transitoire, c’est cependant l’effet immédiat qui apparaît dominant. Au cours de l’année 2012, un nombre exceptionnellement élevé de postes est à pourvoir en raison de la mise à la retraite de juristes appartenant à huit classes d’âge, ce qui bénéficie aux jeunes juristes actuellement disponibles sur le marché du travail. En revanche, les postes en question ne seront plus accessibles aux juristes appartenant aux classes d’âges suivantes, puisque l’accès de ces derniers sera bloqué
durablement par les juristes actuellement recrutés. Cela n’empêche certes pas la réalisation de l’objectif poursuivi d’un soutien durable à l’accès de jeunes juristes, mais la rend sensiblement plus difficile.
73. L’introduction immédiate de la nouvelle limite d’âge n’est donc pas nécessaire afin de favoriser durablement l’accès de jeunes juristes au service public de la justice. Au contraire, dans une perspective à long terme, il y a même dégradation des possibilités d’accès ouvertes aux jeunes juristes en raison du risque de déformation de la structure d’âge ( 33 ). Un juste équilibre entre les différentes générations de juristes impliquerait de chercher à répartir équitablement les postes libérés par
suite de la réduction de la limite d’âge entre les différentes classes d’âge. À cet effet, il serait préférable de diminuer progressivement l’âge de départ à la retraite pour atteindre 65 ans, ce qui correspond en tout état de cause à la limite finale recherchée.
74. Si l’objectif poursuivi devait toutefois être de favoriser autant que possible l’accès des juristes actuellement disponibles sur le marché du travail, aucune autre mesure d’une efficacité comparable à celle de la diminution immédiate de la limite d’âge à 62 ans n’apparaît envisageable.
75. La légitimité d’un objectif ainsi défini ne peut être admise que s’il existe des motifs particuliers justifiant de favoriser en particulier la catégorie en question. En effet, la mesure touche non seulement nécessairement les juristes mis à la retraite, mais bloque en outre, à moyen et à long terme, l’accès aux postes devenant disponibles des classes d’âge suivantes. Or, la Hongrie n’a pas fait état de tels motifs particuliers.
76. C’est pourquoi l’introduction de la nouvelle limite d’âge ne peut pas non plus être justifiée par l’objectif de faciliter l’accès de jeunes juristes au service public de la justice.
g) À propos de l’atteinte excessive aux intérêts légitimes des intéressés
77. Si les mesures adoptées s’avéraient appropriées et nécessaires à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis, il resterait théoriquement encore à vérifier qu’elles n’impliquent pas une atteinte disproportionnée aux droits des personnes concernées (proportionnalité au sens strict) ( 34 ). Or, étant donné que l’introduction de la nouvelle limite d’âge n’est appropriée et nécessaire à la poursuite d’aucun des objectifs légitimes invoqués, il n’y a, en réalité, pas lieu de procéder à cette
vérification. Les considérations qui précèdent suffisent, au contraire, pour admettre le bien-fondé du recours.
78. Ce n’est que pour le cas où la Cour ne suivrait pas notre analyse à l’égard de tous les objectifs invoqués que nous aborderons ci-dessous la question de la proportionnalité au sens strict. Ce principe exige de trouver un juste équilibre entre les différents intérêts en présence ( 35 ).
79. Afin de pouvoir réaliser, à titre subsidiaire, cette appréciation, il nous faudrait partir, en dépit de l’analyse que nous proposons, du postulat selon lequel la nouvelle limite d’âge serait appropriée et nécessaire à la réalisation d’un des cinq objectifs ci-dessus examinés, voire de plusieurs d’entre eux.
80. Une appréciation complète impliquerait, en outre, une mise en balance des avantages éventuels qui en résultent.
81. Il n’apparaît toutefois guère utile de se livrer à de telles spéculations. C’est pourquoi nous limiterons notre analyse de la proportionnalité à un examen des inconvénients liés à la nouvelle limite d’âge. C’est sur ce fondement qu’il sera possible de se prononcer sur l’importance requise des avantages découlant de la nouvelle limite d’âge aux fins de la justification de cette dernière.
82. Les juristes concernés subissent une atteinte directe à leur droit de continuer à exercer la profession qu’ils ont choisie. Ils peuvent certes continuer à exercer une profession juridique, par exemple celle d’avocat, mais ils perdent la possibilité de continuer à exercer les fonctions qu’ils exerçaient activement avant d’atteindre la limite d’âge.
83. Cette atteinte à la liberté professionnelle a des conséquences économiques défavorables pour les personnes concernées. En effet, il peut être admis que lesdites personnes ne percevront qu’une pension de retraite d’un montant limité en lieu et place de l’intégralité de leur traitement ( 36 ).
84. La Cour a certes admis qu’une mesure permettant la mise à la retraite d’office de travailleurs lorsqu’ils atteignent l’âge de 65 ans puisse répondre à l’objectif consistant à promouvoir l’embauche et être considérée comme ne portant pas une atteinte excessive aux prétentions légitimes des travailleurs concernés, lorsque ces personnes peuvent bénéficier d’une pension dont le niveau ne saurait être considéré comme déraisonnable ( 37 ). Le caractère raisonnable dépend toutefois de plusieurs
facteurs.
85. La perte de revenus a un poids particulier lorsque les personnes concernées ont pris des décisions d’ordre économique en se fiant à la poursuite de l’exercice de leurs fonctions. Elles peuvent, par exemple, avoir souscrit un emprunt, conclu un contrat de prévoyance complémentaire ou refusé d’accepter un emploi lucratif dans le secteur privé. Or, nous ne distinguons aucune mesure susceptible d’atténuer de tels inconvénients. De surcroît, il ne saurait être exclu que certaines personnes concernées
doivent se contenter de pensions de faible montant, faute d’avoir exercé leurs fonctions durant une période suffisante pour bénéficier d’une pension à taux plein ( 38 ).
86. La Hongrie fait certes valoir que la nouvelle limite d’âge était prévisible depuis le mois de juin 2011. Il n’en demeure pas moins que les personnes concernées ne devaient pas s’attendre à devoir prendre leur retraite avant d’avoir atteint l’âge de 70 ans lors de toute prise antérieure de dispositions économiques.
87. Si la Hongrie avait introduit la nouvelle limite d’âge d’une autre façon, ces lourdes atteintes portées aux intérêts des personnes concernées auraient été considérablement réduites et, dans le même temps, de nombreux inconvénients auraient été évités aux fins de la réalisation des objectifs poursuivis. En effet, une coordination de l’abaissement de l’âge de départ à la retraite applicable aux juges, aux procureurs et aux notaires et de l’élévation de l’âge général de départ à la retraite
applicable aux autres employés de la fonction publique semble s’imposer. À cet effet, il aurait suffi à la Hongrie de se contenter d’abaisser progressivement l’âge de départ à la retraite dans le service public de la justice à 65 ans, de façon à ce que cet âge entre en vigueur de façon concomitante pour les deux catégories de personnels.
88. Le fait que cette possibilité a été totalement négligée par la Hongrie impose de conclure qu’un juste équilibre entre les intérêts des juristes concernés et la volonté d’introduire une nouvelle limite d’âge n’a pas été recherché.
89. Les considérations qui précèdent font, au reste, apparaître que les avantages liés à l’introduction immédiate de la nouvelle limite d’âge au regard de la réalisation d’un objectif légitime devraient être particulièrement importants pour l’emporter sur les inconvénients très sérieux ci-dessus exposés. Nous ne distinguons aucun avantage d’une telle importance, indépendamment de savoir si la Cour retiendra, à la différence de notre analyse, le caractère approprié et nécessaire des mesures
litigieuses.
3. Résultat
90. Il convient par conséquent d’accueillir le recours.
V – Sur les dépens
91. Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la Hongrie et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
VI – Conclusion
92. Nous suggérons en conséquence à la Cour de statuer comme suit:
1) En adoptant un régime national qui impose la cessation directe de l’activité professionnelle des juges, des procureurs et des notaires ayant atteint l’âge non plus de 70 ans, mais de 62 ans, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 et 6, paragraphe 1, de la directive 2000/78/CE du Conseil, du 27 novembre 2000, portant création d’un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail.
2) La Hongrie est condamnée aux dépens.
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( 1 ) Langue originale: l’allemand.
( 2 ) JO L 303, p. 16.
( 3 ) Voir arrêt du 21 juillet 2011 (C-159/10 et C-160/10, Rec. p. I-6919).
( 4 ) Décision no 33/2012 (VII.17).
( 5 ) Arrêt du 15 mars 2012, Commission/Chypre (C‑340/10, point 27 et jurisprudence citée).
( 6 ) Voir arrêt du 2 juin 2005, Commission/Grèce (C-394/02, Rec. p. I-4713, point 19).
( 7 ) Voir, mutatis mutandis, arrêt Fuchs et Köhler (précité à la note 3, point 34).
( 8 ) Arrêts du 12 octobre 2010, Rosenbladt (C-45/09, Rec. p. I-9391, point 73), et du 5 juillet 2012, Hörnfeldt (C‑141/11, point 38).
( 9 ) Voir point 47 de nos conclusions dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 12 octobre 2010, Ingeniørforeningen i Danmark (C-499/08, Rec. p. I-9343).
( 10 ) Arrêts du 12 juillet 2001, Jippes e.a. (C-189/01, Rec. p. I-5689, point 81); du 7 juillet 2009, S.P.C.M. e.a. (C-558/07, Rec. p. I-5783, point 41), ainsi que du 8 juillet 2010, Afton Chemical (C-343/09, Rec. p. I-7027, point 45 et jurisprudence citée).
( 11 ) Arrêts du 16 octobre 2007, Palacios de la Villa (C-411/05, Rec. p. I-8531, point 68), et Rosenbladt (précité à la note 8, point 41).
( 12 ) Voir arrêts Palacios de la Villa (précité à la note 11, point 72); Rosenbladt (précité à la note 8, points 41 et 69), ainsi que Hörnfeldt (précité à la note 8, point 32).
( 13 ) Arrêts du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas (96/81, Rec. p. 1791, point 6), et du 14 juin 2007, Commission/Finlande (C-342/05, Rec. p. I-4713, point 23).
( 14 ) Voir, par exemple, arrêt du 15 décembre 2005, Commission/Finlande (C-344/03, Rec. p. I-11033, points 36, 39 et 42).
( 15 ) Arrêts Fuchs et Köhler (précité à la note 3, point 39 ainsi que jurisprudence citée) et Hörnfeldt (précité à la note 8, point 24).
( 16 ) Arrêt Fuchs et Köhler (précité à la note 3, point 40).
( 17 ) Arrêts du 5 mars 2009, Age Concern England (C-388/07, Rec. p. I-1569, point 43), ainsi que du 13 septembre 2011, Prigge e.a. (C-447/09, Rec. p. I-8003, point 80).
( 18 ) Voir arrêts Age Concern England (précité à la note 17, point 46); du 18 juin 2009, Hütter (C-88/08, Rec. p. I-5325, point 41), ainsi que Prigge e.a. (précité à la note 17, point 81).
( 19 ) Voir arrêts du 30 mars 1993, Thomas e.a. (C-328/91, Rec. p. I-1247, point 12); du 23 mai 2000, Buchner e.a. (C-104/98, Rec. p. I-3625, point 26), et du 1er avril 2008, Maruko (C-267/06, Rec. p. I-1757, point 78), ainsi que, s’agissant de l’équilibre financier de régimes d’assurance maladie, arrêts du 28 avril 1998, Kohll (C-158/96, Rec. p. I-1931, point 41); du 16 mai 2006, Watts (C-372/04, Rec. p. I-4325, point 103); du 10 mars 2009, Hartlauer (C-169/07, Rec. p. I-1721, point 47), et du
12 janvier 2010, Petersen (C-341/08, Rec. p. I-47, point 45).
( 20 ) Arrêt Fuchs et Köhler (précité à la note 3, point 50).
( 21 ) Arrêt Fuchs et Köhler (précité à la note 3, point 50).
( 22 ) Voir, également, décision de la Cour constitutionnelle hongroise (précitée à la note 4).
( 23 ) Voir, ex multis, arrêts du 11 juin 1987, X (14/86, Rec. p. 2545, point 7); du 17 septembre 1997, Dorsch Consult (C-54/96, Rec. p. I-4961, point 23); du 31 mai 2005, Syfait e.a. (C-53/03, Rec. p. I-4609, point 29), ainsi que du 14 juin 2011, Miles e.a. (C-196/09, Rec. p. I-5105, point 37).
( 24 ) Arrêts de la Cour du 19 septembre 2006, Wilson (C-506/04, Rec. p. I-8613, points 50 et 51), et du 22 décembre 2010, RTL Belgium (C-517/09, Rec. p. I-14093, point 39), ainsi que Cour eur. D. H., arrêt Campbell et Fell c. Royaume-Uni du 28 juin 1984, série A no 80, § 78.
( 25 ) Cour eur. D. H., arrêt Campbell et Fell c. Royaume-Uni (précité à la note 24, § 80).
( 26 ) Voir Cour eur. D. H., arrêts Hauschildt c. Danemark du 24 mai 1989, série A no 154, § 48; Thorgeir Thorgeirson c. Islande du 25 juin 1992, série A no 239, § 51, ainsi que Incal c. Turquie du 9 juin 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-IV, p. 1547, § 71.
( 27 ) Voir, en ce qui concerne les contradictions entachant les motifs qui sous-tendent des limites d’âge applicables aux pilotes, arrêt Prigge e.a. (précité à la note 17, points 73 à 75).
( 28 ) Arrêts Petersen (précité à la note 19, point 53) ainsi que Fuchs et Köhler (précité à la note 3, point 85). L’arrêt Hütter (précité à la note 18, point 46) en constitue une illustration.
( 29 ) Arrêt Fuchs et Köhler (précité à la note 3, point 91).
( 30 ) Arrêts du 10 janvier 2006, IATA et ELFAA (C-344/04, Rec. p. I-403, point 95); du 16 décembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C-127/07, Rec. p. I-9895, point 23); S.P.C.M. e.a. (précité à la note 10, point 74), ainsi que du 14 septembre 2010, Akzo Nobel Chemicals et Akcros Chemicals/Commission e.a. (C-550/07 P, Rec. p. I-8301, point 55).
( 31 ) Point 60 de la requête. Selon l’article 18, paragraphe 2, sous b), de la loi LXXXI de 1997, une ancienneté d’au moins 20 ans est requise à cet effet.
( 32 ) Arrêts du 18 novembre 2010, Georgiev (C-250/09 et C-268/09, Rec. p. I-11869, point 45), ainsi que Fuchs et Köhler (précité à la note 3, point 49).
( 33 ) Voir point 44 de la présente prise de position.
( 34 ) Arrêts Palacios de la Villa (précité à la note 11, point 73) et Ingeniørforeningen i Danmark (précité à la note 9, points 41 à 48, en particulier point 47) ainsi que point 67 de nos conclusions dans cette affaire.
( 35 ) Voir, à cet égard, point 68 de nos conclusions dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Ingeniørforeningen i Danmark (précité à la note 9).
( 36 ) Lors de l’audience, le gouvernement hongrois a évalué le montant de la pension de retraite à environ 60 % à 80 % du traitement moyen perçu au cours de la carrière de l’intéressé. Lors de la procédure devant la Cour constitutionnelle hongroise (décision susmentionnée à la note 4), il a été fait état d’une pension représentant environ 30 % du revenu.
( 37 ) Arrêts Palacios de la Villa (précité à la note 11, point 73) ainsi que Fuchs et Köhler (précité à la note 3, point 66).
( 38 ) Voir point 67 de la présente prise de position.
