ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)
16 janvier 2014 ( *1 )
«Manquement d’État — Directive 2002/91/CE — Performance énergétique des bâtiments — Articles 3, 7 et 8 — Transposition incomplète»
Dans l’affaire C‑67/12,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 9 février 2012,
Commission européenne, représentée par Mmes K. Herrmann et I. Galindo Martin, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Royaume d’Espagne, représenté par M. A. Rubio González et Mme S. Centeno Huerta, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (dixième chambre),
composée de M. E. Juhász, président de chambre, MM. D. Šváby (rapporteur) et C. Vajda, juges,
avocat général: M. N. Wahl,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas pris toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 3, 7 et 8 de la directive 2002/91/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2002, sur la performance énergétique des bâtiments (JO 2003, L 1, p. 65), ou, en toute hypothèse, en ne lui ayant pas communiqué ces mesures, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui
incombent en vertu des dispositions combinées de ces articles et de l’article 29 de la directive 2010/31/UE du Parlement européen et du Conseil, du 19 mai 2010, sur la performance énergétique des bâtiments (JO L 153, p. 13).
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2 L’article 3 de la directive 2002/91 se lit comme suit:
«Les États membres appliquent, au niveau national ou régional, une méthode de calcul de la performance énergétique des bâtiments qui s’inscrit dans le cadre général établi à l’annexe. Les éléments énumérés aux points 1 et 2 de ce cadre sont adaptés au progrès technique conformément à la procédure visée à l’article 14, paragraphe 2, compte tenu des normes qui sont appliquées dans la législation des États membres.»
3 L’article 7 de cette directive, intitulé «Certificat de performance énergétique», prévoit à son paragraphe 1:
«Les États membres veillent à ce que, lors de la construction, de la vente ou de la location d’un bâtiment, un certificat relatif à la performance énergétique soit communiqué au propriétaire, ou par le propriétaire à l’acheteur ou au locataire potentiel, selon le cas. Le certificat est valable pendant dix ans au maximum
[…]»
4 L’article 8 de ladite directive, intitulé «Inspection des chaudières», dispose:
«Pour ce qui est de la réduction de la consommation d’énergie et de la limitation des émissions de dioxyde de carbone, les États membres:
a) prennent les mesures nécessaires pour mettre en œuvre une inspection périodique des chaudières utilisant des combustibles liquides ou solides non renouvelables, d’une puissance nominale utile de 20 à 100 kW. Ces inspections peuvent également être réalisées pour des chaudières utilisant d’autres types de combustibles.
Les chaudières d’une puissance nominale utile supérieure à 100 kW sont inspectées au moins tous les deux ans. Pour ce qui est des chaudières au gaz, ce délai peut être porté à quatre ans.
Pour les installations de chauffage comportant des chaudières d’une puissance nominale utile de plus de 20 kW installées depuis plus de 15 ans, les États membres adoptent les mesures nécessaires à la mise en place d’une inspection unique de l’ensemble de l’installation. Sur la base des résultats de cette inspection, qui doit comprendre une évaluation du rendement de la chaudière et de son dimensionnement par rapport aux exigences du bâtiment en matière de chauffage, les experts donnent aux
utilisateurs des conseils sur le remplacement des chaudières, sur d’autres modifications possibles du système de chauffage et sur les solutions alternatives envisageables, ou
b) prennent les mesures nécessaires pour que les utilisateurs reçoivent des conseils sur le remplacement des chaudières, sur d’autres modifications possibles du système de chauffage et sur les autres solutions envisageables qui peuvent inclure des inspections visant à évaluer le rendement et le dimensionnement approprié de la chaudière. L’incidence globale de cette approche devrait être largement équivalente à celle qui résulte du point a). Les États membres qui choisissent cette option soumettent
à la Commission, tous les deux ans, un rapport sur l’équivalence de leur approche.»
5 Conformément à l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2002/91, les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive au plus tard le 4 janvier 2006 et en informer immédiatement la Commission. La directive 2010/31 a abrogé la directive 2002/91, avec effet au 1er février 2012, sans préjudice, cependant, des obligations des États membres en ce qui concerne les délais de transposition en droit
national et d’application de la directive 2002/91.
Le droit espagnol
6 Le point 8 de l’exposé des motifs du décret royal 1027/2007, du 20 juillet, portant approbation du règlement relatif aux installations thermiques dans les bâtiments (RITE), se lit comme suit:
«La norme qui est approuvée dans le cadre du présent décret transpose partiellement la directive 2002/91 [...], fixant les conditions minimales de performance énergétique que les installations thermiques des bâtiments nouveaux et existants doivent remplir et une procédure d’inspection périodique des chaudières et des systèmes de climatisation.»
7 L’instruction technique 3.4.4 du décret royal 1027/2007 prévoit:
«1. L’entreprise d’entretien conseillera le détenteur et lui recommandera des améliorations ou des modifications relatives à l’installation, ainsi qu’à son utilisation et à son fonctionnement, qui permettront une plus grande efficacité énergétique.
2. De plus, dans les installations dont la puissance thermique nominale est supérieure à 70 kW, l’entreprise d’entretien effectuera périodiquement un suivi de l’évolution de la consommation d’énergie et d’eau de l’installation thermique afin de pouvoir détecter d’éventuels écarts et de prendre les mesures correctrices opportunes. Ces informations seront conservées pendant au moins cinq ans.»
8 L’instruction technique 4.3.1 du décret royal 1027/2007, intitulée «Périodicité des inspections des générateurs de chaleur», prévoit:
«1. Les générateurs de chaleur mis en service après la date d’entrée en vigueur du présent RITE et ayant une puissance thermique nominale installée égale ou supérieure à 20 kW seront inspectés selon la périodicité indiquée au tableau 4.3.1.
Tableau 4.3.1. Périodicité des inspections des générateurs de chaleur
Image
2. Les générateurs de chaleur des installations existant à l’entrée en vigueur du présent RITE doivent subir leur première inspection conformément au calendrier prévu par l’autorité compétente de la communauté autonome, en fonction de leur puissance, de leur type de combustible et de leur ancienneté.»
La procédure précontentieuse
9 Par lettre du 24 février 2009, la Commission a fait grief au Royaume d’Espagne de ne pas avoir transposé, en ce qui concerne les bâtiments existants, les articles 3 et 4 de la directive 2002/91.
10 Par lettre du 7 avril 2009, le Royaume d’Espagne a reconnu que cette directive était en attente de transposition en ce qui concerne la certification énergétique des bâtiments existants.
11 Le 29 janvier 2010, la Commission a adressé au Royaume d’Espagne une lettre de mise en demeure complémentaire dans laquelle elle indiquait qu’elle n’avait pas encore reçu de notification des mesures de transposition des articles 7 et 8 de la directive 2002/91. S’agissant de l’article 8 de cette directive, la Commission a relevé que le décret royal 1027/2007 établissait la périodicité des inspections de chaudières uniquement pour les chaudières mises en service après son entrée en vigueur et
laissait aux communautés autonomes la décision sur le calendrier des inspections des chaudières d’installations déjà existantes. La Commission a estimé en conséquence que, en complément à la mise en demeure du 24 février 2009, le Royaume d’Espagne manquait aux obligations qui lui incombaient en vertu des articles 7 et 8, sous a), de la directive 2002/91.
12 Par lettre du 22 juillet 2010, le Royaume d’Espagne a expliqué les causes du retard dans l’adoption du projet de décret royal sur la certification des bâtiments existants et a indiqué, au sujet de la transposition de l’article 8 de la directive 2002/91, que trois communautés autonomes avaient déjà publié les arrêtés fixant les normes pour l’application du décret royal 1027/2007 sur leurs territoires respectifs et que les autres arrêtés étaient en cours d’adoption.
13 Le 25 novembre 2010, la Commission a émis un avis motivé, dans lequel elle concluait que, en n’ayant pas intégralement transposé dans l’ordre juridique espagnol les articles 3, 7, paragraphe 1, et 8, sous a), de la directive 2002/91, le Royaume d’Espagne avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de cette directive et l’invitait à adopter les mesures nécessaires dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
14 Dans sa lettre du 31 janvier 2011, le Royaume d’Espagne a répondu que l’adoption du projet de décret royal sur la certification des bâtiments existants achèverait la transposition des articles 3 et 7 de la directive 2002/91. Concernant l’article 8 de cette directive, le Royaume d’Espagne a précisé que les communautés autonomes n’étaient pas tenues de notifier à la Commission les calendriers d’inspection de chaudières. Il a ajouté, en outre, avoir décidé de recourir aux deux possibilités prévues à
l’article 8 de ladite directive.
15 Par lettre du 29 avril 2011, le Royaume d’Espagne a de nouveau communiqué à la Commission un projet de décret royal sur la certification des bâtiments existants.
16 Considérant que l’infraction du Royaume d’Espagne subsistait à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
17 Par acte séparé du 20 avril 2012, le Royaume d’Espagne a soulevé une exception d’irrecevabilité par laquelle il demande à la Cour de déclarer le recours irrecevable en ce qui concerne le manquement relatif à l’ensemble des dispositions de l’article 8 de la directive 2002/91 et, à titre subsidiaire, de déclarer le recours irrecevable en ce qui concerne le manquement à l’article 8, sous b), de cette directive.
18 Par décision du 16 octobre 2012, l’exception d’irrecevabilité a été jointe au fond et le Royaume d’Espagne a été invité à déposer un mémoire en défense.
Sur le grief relatif à la non-transposition des articles 3 et 7 de la directive 2002/91
Argumentation des parties
19 La Commission fait grief au Royaume d’Espagne de ne pas avoir adopté toutes les mesures nécessaires pour se conformer aux articles 3 et 7 de la directive 2002/91, et, en toute hypothèse, de ne pas les lui avoir communiquées, en ce que le décret royal 1027/2007 ne comprend des normes sur la méthode de calcul de la performance énergétique des bâtiments et le certificat de performance énergétique que pour ce qui est des bâtiments nouveaux et ne vise pas les bâtiments existants. Elle souligne que,
dans sa réponse à l’avis motivé, le Royaume d’Espagne reconnaît, en substance, que la transposition complète en droit espagnol n’a pas encore été réalisée, et se limite à indiquer que celle-ci sera effectuée à la date de l’adoption du projet de décret royal sur la certification des bâtiments existants.
20 La Commission estime que le Royaume d’Espagne a renoncé à sa défense pour ce qui concerne le manquement aux articles 3 et 7 de la directive 2002/91 et que les observations présentées à cet égard dans les mémoires en défense et en duplique ont été déposées hors délai, dès lors que l’exception d’irrecevabilité partielle du recours soulevée par acte séparé ne concerne pas le manquement aux articles 3 et 7 de la directive 2002/91.
21 Le Royaume d’Espagne conteste avoir renoncé à sa défense en ce qui concerne les articles 3 et 7 de la directive 2002/91. Il souligne que l’article 91 du règlement de procédure de la Cour prévoit que l’exception d’irrecevabilité doit être présentée de manière séparée et ne fait aucune distinction selon que l’irrecevabilité porte sur la totalité ou sur une partie seulement du recours. Il serait donc permis de soulever une exception d’irrecevabilité partielle par mémoire distinct sans que cela
entraîne la moindre conséquence négative.
Appréciation de la Cour
22 Le Royaume d’Espagne ayant soulevé, par acte séparé, une exception d’irrecevabilité ne portant que sur le grief relatif à l’article 8 de la directive 2002/91, sans présenter, à ce stade, la moindre argumentation, sur la recevabilité ou sur le fond, en ce qui concerne le grief relatif aux articles 3 et 7 de cette directive, la question se pose de savoir s’il doit être considéré comme étant forclos à présenter une défense sur ce dernier grief.
23 Il convient de rappeler, à cet égard, que, conformément à l’article 40 du règlement de procédure, dans sa version en vigueur à la date d’introduction du présent recours, le défendeur doit présenter un mémoire en défense dans le mois qui suit la signification de la requête. L’article 91 dudit règlement prévoit, toutefois, la possibilité de demander à la Cour, par acte séparé, de statuer sur une exception ou un incident sans engager le débat au fond.
24 L’exception d’irrecevabilité permet, pour des raisons d’économie de procédure, de restreindre, dans une première phase, le débat et l’examen à la question de savoir si le recours en cause est recevable. Ainsi, cet incident de procédure permet d’éviter que les mémoires des parties ainsi que l’examen du juge portent sur le fond de l’affaire, bien que le recours soit irrecevable (voir arrêt du 17 décembre 2009, Réexamen M/EMEA, C-197/09 RX-II, Rec. p. I-12033, point 48).
25 En revanche, si le recours est déclaré recevable dans le cadre du rejet de l’exception d’irrecevabilité ou que ladite exception est jointe au fond, dans une seconde phase, un débat sur le fond du recours doit intervenir. En effet, les dispositions susmentionnées prévoient explicitement que le président fixe de nouveaux délais pour la poursuite de l’instance, si la demande de statuer sur une exception d’irrecevabilité est rejetée ou jointe au fond (voir arrêt Réexamen M/EMEA, précité, point 49).
26 Il résulte de la lecture conjointe des articles 40 et 91 du règlement de procédure, dans sa version en vigueur à la date d’introduction du présent recours, que la poursuite du débat sur le fond ne peut concerner que la partie du recours visée par l’exception d’irrecevabilité, dès lors que le défendeur n’a pas déposé de mémoire en défense complémentaire dans le délai d’un mois établi audit article 40.
27 En effet, quand bien même une exception d’irrecevabilité ne portant que sur une partie du recours serait fondée, elle ne saurait entraîner le rejet de celui-ci dans son ensemble et rien ne saurait donc justifier que le défendeur ne présente pas ses arguments de défense sur la partie du recours non visée par ladite exception, dans le délai visé à l’article 40 dudit règlement de procédure.
28 Si le défendeur estime que seule une partie du recours est irrecevable, il doit, dès lors, soit contester la recevabilité de celle-ci dans le cadre du mémoire en défense, soit présenter, dans le délai imparti pour répondre à la requête, une exception d’irrecevabilité partielle ainsi qu’un mémoire sur le fond en ce qui concerne la partie du recours non visée par ladite exception d’irrecevabilité, sous peine d’être forclos sur ce point.
29 Les observations du Royaume d’Espagne relatives aux articles 3 et 7 de la directive 2002/91 ayant été présentées le 26 décembre 2012, soit plus de huit mois après l’expiration du délai, tel que prorogé, fixé pour la présentation des observations en réponse à la requête, il s’ensuit qu’elles ont été déposées hors délai et, partant, ne sauraient être prises en considération.
30 Pour autant, il appartient, en tout état de cause, à la Cour de constater si le manquement reproché existe ou non, alors même que l’État membre concerné ne conteste pas le manquement (voir arrêts du 15 janvier 2002, Commission/Italie, C-439/99, Rec. p. I-305, point 20, et du 6 octobre 2009, Commission/Suède, C-438/07, Rec. p. I-9517, point 53).
31 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêt du 28 février 2013, Commission/Hongrie, C‑473/10, point 96 et jurisprudence citée).
32 En l’espèce, il suffit de constater qu’il ressort de la procédure précontentieuse et de la requête que le Royaume d’Espagne reconnaît, en substance, que, en ce qui concerne les bâtiments existants, qui seuls sont visés par le grief soulevé par la Commission, la transposition complète des articles 3 et 7 de la directive 2002/91 en droit espagnol ne sera achevée qu’après l’adoption d’un projet de décret royal.
33 Or, tel n’était pas le cas, à l’issue du délai fixé dans l’avis motivé, à savoir le 25 janvier 2011.
34 Il s’ensuit que le grief relatif à la non-transposition des articles 3 et 7 de la directive 2002/91 est fondé.
Sur le grief relatif à la non-transposition de l’article 8 de la directive 2002/91
Sur la recevabilité
– Argumentation des parties
35 Le Royaume d’Espagne soutient, à titre principal, que le recours est irrecevable sur ce point en ce qu’il manque de cohérence et viole l’article 38 du règlement de procédure, dans la mesure où, durant la procédure précontentieuse, la Commission s’est bornée à lui reprocher d’avoir manqué aux obligations résultant de l’article 8, sous a), de la directive 2002/91, alors que cet article 8 prévoit, à son point b), une autre possibilité de réaliser l’objectif qu’il fixe. Selon le Royaume d’Espagne,
pour lui faire grief d’avoir manqué aux obligations que lui imposait ledit article 8, la Commission aurait dû s’assurer qu’il n’avait pas transposé la directive 2002/91 soit au moyen de la première option, soit au moyen de la seconde.
36 À titre subsidiaire, le Royaume d’Espagne soutient que le recours est irrecevable en ce qui concerne l’article 8, sous b), de la directive 2002/91, dès lors que cette disposition n’a pas été visée dans l’avis motivé.
37 S’agissant du moyen principal d’irrecevabilité, la Commission ne conteste pas le fait que les États membres ont la possibilité de transposer l’une ou l’autre des options visées à l’article 8 de la directive 2002/91, mais souligne que, lorsque la lettre de mise en demeure complémentaire a été envoyée, le Royaume d’Espagne avait déjà communiqué certaines mesures nationales constituant une transposition partielle de l’article 8, sous a), de cette directive.
38 Dans ce contexte, le Royaume d’Espagne aurait parfaitement compris la portée du manquement reproché et il n’y aurait pas d’erreur de raisonnement dans le fait de reprocher à cet État membre le caractère incomplet de la transposition de l’option prévue à l’article 8, sous a), de la directive 2002/91, sans mentionner que cet État membre n’avait communiqué aucune mesure relative à l’option prévue au point b) de cet article 8.
39 S’agissant du moyen subsidiaire d’irrecevabilité, la Commission estime que les arguments figurant dans la requête au sujet de l’article 8, sous b), de la directive 2002/91 ne modifient pas l’objet du manquement, tel qu’il a été délimité lors de la phase précontentieuse.
– Appréciation de la Cour
40 Le Royaume d’Espagne soutient, à titre principal, que le grief relatif à la non-transposition de l’article 8 de la directive 2002/91 manque de cohérence et viole l’article 38 du règlement de procédure, dans sa version en vigueur à la date d’introduction du présent recours, en ce que, durant la phase précontentieuse et dans l’avis motivé, la Commission ne lui a reproché qu’une transposition incomplète de l’article 8, sous a), de cette directive, alors que cette disposition ne constitue que l’une
des deux options mises à la disposition des États membres pour atteindre l’objectif de réduction de la consommation d’énergie poursuivi par ledit article 8.
41 Il convient de rappeler, à cet égard, qu’il résulte de l’article 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure et de la jurisprudence relative à cette disposition que toute requête introductive d’instance doit indiquer l’objet du litige ainsi que l’exposé sommaire des moyens et que cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la défenderesse de préparer sa défense et à la Cour d’exercer son contrôle. Il en découle que les éléments essentiels de fait et de
droit sur lesquels un recours est fondé doivent ressortir d’une façon cohérente et compréhensible du texte même de la requête et que les conclusions de cette dernière doivent être formulées de manière non équivoque afin d’éviter que la Cour ne statue ultra petita ou bien n’omette de statuer sur un grief (voir, notamment, arrêts du 12 février 2009, Commission/Pologne, C‑475/07 point 43, et du 16 juillet 2009, Commission/Pologne, C-165/08, Rec. p. I-6843, point 42).
42 La Cour a également jugé que, dans le cadre d’un recours formé en application de l’article 258 TFUE, celui-ci doit présenter les griefs de façon cohérente et précise, afin de permettre à l’État membre et à la Cour d’appréhender exactement la portée de la violation du droit de l’Union reprochée, condition nécessaire pour que ledit État puisse faire valoir utilement ses moyens de défense et pour que la Cour puisse vérifier l’existence du manquement allégué (voir, notamment, arrêt du 16 juillet
2009, Commission/Pologne, précité, point 43).
43 En l’occurrence, tant dans la lettre de mise en demeure complémentaire du 29 janvier 2010 que dans l’avis motivé, la Commission a clairement exposé que l’article 8 de la directive 2002/91 laisse aux États membres le choix entre les deux possibilités prévues à cette disposition. Elle a, ensuite, exposé que, si le décret royal 1027/2007, notifié par le Royaume d’Espagne, fixe la fréquence des contrôles pour les chaudières mises en service après son entrée en vigueur et transpose l’option visée
audit article 8, sous a), il laisse aux communautés autonomes le soin d’établir le calendrier des contrôles pour les chaudières existantes.
44 Dans ce contexte, le fait que la Commission ait conclu, dans l’avis motivé, à une violation non pas de l’ensemble des dispositions de l’article 8 de la directive 2002/91, mais seulement de l’article 8, sous a), de cette directive ne constitue pas une incohérence ou une erreur de raisonnement. En effet, c’est eu égard à la circonstance que le Royaume d’Espagne avait déjà communiqué des mesures de transposition relevant de cet article 8, sous a), lesquelles étaient toutefois insuffisantes selon la
Commission, qu’elle a conclu au caractère incomplet de la transposition de l’option prévue à cette disposition.
45 Il ressort, en outre, du dossier que le Royaume d’Espagne a pu comprendre la portée du manquement reproché et exercer pleinement ses droits de la défense dès la procédure précontentieuse.
46 Ainsi, dans sa réponse du 22 juillet 2010 à la lettre de mise en demeure complémentaire, le Royaume d’Espagne s’est borné à répondre que trois communautés autonomes avaient déjà publié les arrêtés fixant les normes d’application du décret royal 1027/2007 sur la base de leurs compétences respectives et que les autres arrêtés étaient en cours de traitement administratif. Le Royaume d’Espagne ne contestait donc pas l’appréciation de la Commission quant à son intention de se limiter, dans la
transposition de l’article 8 de la directive 2002/91, au point a) de cet article.
47 Il résulte de ce qui précède que la Commission n’a pas méconnu l’article 38 du règlement de procédure, dans sa version en vigueur à la date d’introduction du présent recours, en reprochant au Royaume d’Espagne le caractère incomplet de la transposition de l’option prévue à l’article 8, sous a), de la directive 2002/91 sans mentionner, par ailleurs, que cet État membre n’avait communiqué aucune mesure relative à l’option prévue à cet article 8, sous b).
48 Partant, le moyen d’irrecevabilité soulevé à titre principal doit être rejeté.
49 Le moyen d’irrecevabilité, soulevé à titre subsidiaire, selon lequel le grief serait irrecevable en ce qui concerne l’article 8, sous b), de la directive 2002/91, doit également être écarté.
50 En effet, d’une part, dans l’avis motivé, la Commission a fait grief au Royaume d’Espagne de ne pas avoir adopté les mesures nécessaires pour se conformer à l’article 8 de la directive 2002/91, en insistant sur le point a) de cet article, au motif que cet État membre avait déjà notifié des mesures de transposition au titre de l’option prévue à cette disposition.
51 D’autre part, le Royaume d’Espagne ayant ultérieurement fait valoir, en réponse à l’avis motivé, qu’il avait choisi de transposer les obligations de l’article 8 de la directive 2002/91 en ayant recours de manière conjointe aux deux options figurant aux points a) et b) de cet article 8, la Commission a été amenée à examiner, dans sa requête, si les mesures prises par le Royaume d’Espagne constituaient une transposition complète de l’article 8 au regard tant du point a) que du point b) de celui-ci.
52 Il est de jurisprudence constante que la lettre de mise en demeure adressée par la Commission à l’État membre concerné puis l’avis motivé émis par celle-ci délimitent l’objet du litige, qui ne peut plus, dès lors, être étendu. Par conséquent, l’avis motivé et le recours doivent être fondés sur des griefs identiques (voir, notamment, arrêts du 29 septembre 1998, Commission/Allemagne, C-191/95, Rec. p. I-5449, point 55, et du 11 juillet 2002, Commission/Espagne, C-139/00, Rec. p. I-6407, point 18).
53 Toutefois, cette exigence ne saurait aller jusqu’à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite entre l’énoncé des griefs dans la lettre de mise en demeure, le dispositif de l’avis motivé et les conclusions de la requête, dès lors que l’objet du litige, tel que défini dans l’avis motivé, n’a pas été étendu ou modifié (voir, notamment, arrêts précités Commission/Allemagne, point 56, et Commission/Espagne, point 19).
54 En l’espèce, force est de constater, à la lumière de l’ensemble de la procédure précontentieuse, que le manquement visé par la Commission concernait l’article 8 de la directive 2002/91 dans son ensemble. Ainsi, si la Commission ne répond explicitement qu’aux arguments visant la transposition de l’article 8, sous a), de cette directive, il est évident que l’avis motivé repose également sur un constat implicite de non-transposition de l’article 8, sous b), de ladite directive.
55 Partant, les griefs de la Commission relatifs à l’article 8, sous b), de la directive 2002/91 n’ont pas étendu l’objet du litige.
56 Il s’ensuit que le grief relatif à la non-transposition de l’article 8 de la directive 2002/91 est recevable.
Sur le fond
– Argumentation des parties
57 La Commission considère, en premier lieu, que le décret royal 1027/2007 ne constitue qu’une transposition incomplète de l’article 8, sous a), de la directive 2002/91 car il ne fixe directement les mesures visant à l’inspection régulière que pour les chaudières mises en service après son entrée en vigueur et laisse aux communautés autonomes la décision sur le calendrier des inspections des chaudières d’installations déjà existantes.
58 S’agissant, en second lieu, de l’argumentation du Royaume d’Espagne selon laquelle il a choisi une transposition de l’article 8 de la directive 2002/91 consistant à appliquer de manière conjointe les deux options figurant à cette disposition, la Commission fait valoir, tout d’abord, que ces deux options sont des solutions alternatives.
59 La Commission souligne, ensuite, que le Royaume d’Espagne n’avait pas prétendu, auparavant, avoir choisi cette modalité de transposition conjointe de l’article 8 de la directive 2002/91 dans son droit interne et qu’il ressort en outre du point 8 de l’exposé des motifs du décret royal 1027/2007 que celui-ci avait pour objet la transposition de l’option prévue au point a) dudit article 8. Elle rappelle que, dans sa réponse du 22 juillet 2010 à la lettre de mise en demeure complémentaire, le Royaume
d’Espagne faisait référence uniquement à des arrêtés des communautés autonomes, dont certains en cours de traitement, concernant l’inspection des chaudières, et cela malgré le fait que les dispositions qui devaient transposer le point b) du même article 8 en droit espagnol existaient déjà à cette date.
60 Enfin, s’agissant des prétendues mesures de transposition au titre de l’article 8, sous b), de la directive 2002/91, la Commission fait observer que le Royaume d’Espagne n’invoque plus le «plan d’action» auquel il faisait référence dans sa réponse à l’avis motivé et que celui-ci n’a pas été notifié. Elle relève également que l’obligation de conseil énergétique figurant à l’instruction technique 3.4.4 du décret royal 1027/2007 est une obligation à caractère très général qui ne peut être considérée
comme une transposition de l’article 8, sous b), de la directive 2002/91.
61 Le Royaume d’Espagne soutient, en premier lieu, que l’article 8 de cette directive a été transposé au moyen du décret royal 1027/2007.
62 Il fait valoir, à cet égard, que la directive 2002/91 impose uniquement l’obligation de prendre «les mesures nécessaires pour mettre en œuvre une inspection périodique des chaudières», mais n’impose pas l’obligation de notifier les calendriers établis à cet effet. Or, le décret royal 1027/2007 prévoirait non seulement l’obligation spécifique d’effectuer des inspections périodiques, mais définirait cette périodicité en fonction de la puissance des chaudières et du type de combustible qu’elles
utilisent, la seule compétence déléguée aux communautés autonomes étant celle de déterminer concrètement la première inspection pour les appareils existants.
63 Le Royaume d’Espagne soutient, en second lieu, s’être acquitté de l’obligation prévue à l’article 8 de la directive 2002/91 dans la mesure où le décret royal 1027/2007 impose l’obligation d’effectuer des inspections périodiques et une série de mesures visant à réduire la consommation d’énergie et à limiter les émissions de dioxyde de carbone. Il mentionne, à ce titre, la norme IT 3 qui impose l’obligation d’effectuer un entretien annuel et de fournir aux propriétaires de l’installation des
conseils sur les éventuelles améliorations de celle-ci.
64 Dans son mémoire en duplique, le Royaume d’Espagne fait état de l’adoption prochaine d’un projet de décret royal modifiant certains articles et instructions techniques du règlement sur les installations thermiques dans les bâtiments approuvé par le décret royal 1027/2007, dans lequel la périodicité des inspections des installations de chauffage et de production d’eau chaude est déterminée non plus par les communautés autonomes, mais pour l’ensemble du territoire national.
– Appréciation de la Cour
65 Il convient de rappeler, à titre liminaire, qu’il est constant que l’article 8 de la directive 2002/91 concerne aussi bien les bâtiments nouveaux que les bâtiments existants et que la Commission ne fait grief au Royaume d’Espagne que de n’avoir pas pris ou, en tout état de cause, de ne pas avoir notifié, les mesures nécessaires en ce qui concerne les bâtiments existants.
66 S’agissant, en premier lieu, de l’affirmation du Royaume d’Espagne selon laquelle l’article 8 de la directive 2002/91 a été transposé au moyen du décret royal 1027/2007, il suffit de relever que ledit décret ne fixe directement les mesures visant à l’inspection régulière que pour les chaudières mises en service après son entrée en vigueur et laisse aux communautés autonomes la décision sur le calendrier des inspections des chaudières d’installations déjà existantes.
67 Dans sa réponse à la lettre de mise en demeure complémentaire, le Royaume d’Espagne avait, à cet égard, fait valoir que trois communautés autonomes avaient déjà publié les arrêtés fixant les normes pour l’application du décret royal 1027/2007 sur leurs territoires respectifs et que les autres arrêtés étaient en cours d’adoption.
68 Contrairement à ce que soutient le Royaume d’Espagne dans son mémoire en défense, il ressort du libellé de l’instruction technique 4.3.1 du décret royal 1027/2007 qu’il incombe aux communautés autonomes d’établir non seulement la date de la première inspection, mais aussi la périodicité des inspections, en fonction de la puissance, du type de combustible et de l’ancienneté de la chaudière.
69 De même, l’argument selon lequel le calendrier et les détails de son exécution ne doivent pas être communiqués à la Commission ne saurait être suivi.
70 En effet, la directive 2002/91 prévoit une inspection périodique pour toutes les chaudières et doit être interprétée en ce sens que, même en ce qui concerne les chaudières pour lesquelles cette directive ne fixe pas elle‑même de périodicité minimale, les États membres doivent également établir une périodicité précise et communiquer à la Commission les mesures adoptées pour que celle-ci puisse vérifier que ces mesures permettent d’atteindre les objectifs fixés par ladite directive.
71 S’agissant, en second lieu, de l’argument du Royaume d’Espagne selon lequel la transposition complète de l’article 8 de la directive 2002/91 résulte de la combinaison du décret royal 1027/2007 et d’une série de mesures contenues dans l’instruction technique 3.4.4 du décret royal 1027/2007, visant à réduire la consommation d’énergie, il convient de souligner que les deux options prévues respectivement aux points a) et b) dudit article 8 sont des options alternatives, de sorte que les États membres
doivent transposer, totalement, l’une d’entre elles et ne sauraient se limiter à transposer partiellement les deux options. L’adoption tant de certaines mesures relatives audit point a) que d’autres relatives audit point b) ne saurait donc constituer une transposition complète de la directive 2002/91.
72 En outre, l’obligation de conseil énergétique figurant sous l’instruction technique 3.4 du décret royal 1027/2007 est une obligation à caractère très général qui ne saurait être considérée comme une transposition de l’article 8, sous b), de la directive 2002/91, étant donné qu’elle ne contient aucune référence spécifique à l’obligation de conseiller sur le remplacement de la chaudière ni sur les autres solutions envisageables. De même, alors que l’option prévue audit article 8, sous b), est
soumise à la condition que l’effet global de cette solution soit approximativement équivalent à celui résultant de la disposition du point a) de ce même article 8, le conseil prévu dans l’instruction technique 3.4.4 du décret royal 1027/2007 incombe aux entreprises d’entretien, tandis que ledit point a), combiné à l’article 10 de la directive 2002/91, exige une inspection périodique par des experts indépendants.
73 Enfin, il convient de relever que, dans son mémoire en duplique, le Royaume d’Espagne admet, en substance, l’insuffisance des mesures adoptées jusqu’à présent et se borne à faire valoir que la procédure d’adoption d’un projet de décret royal modifiant le décret royal 1027/2007 fixant lui-même directement, pour l’ensemble du territoire national, la périodicité des inspections des installations existantes est toujours en cours d’adoption.
74 Partant, le grief pris d’un défaut de transposition de l’article 8 de la directive 2002/91 en ce qui concerne les bâtiments existants est fondé.
75 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours est fondé.
76 Par conséquent, il convient de constater que, en n’ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 3, 7 et 8 de la directive 2002/91, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces dispositions.
Sur les dépens
77 En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume d’Espagne et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) déclare et arrête:
1) En n’ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 3, 7 et 8 de la directive 2002/91/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2002, sur la performance énergétique des bâtiments, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces dispositions.
2) Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.
Signatures
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
( *1 ) Langue de procédure: l’espagnol.
