ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)
26 mai 2016 ( *1 )
«Renvoi préjudiciel — Agriculture — Fonds européen d’orientation et de garantie agricole — Règlements (CE) nos 1257/1999 et 817/2004 — Soutien au développement rural — Récupération de l’indu — Augmentation de la surface déclarée au cours de la période d’engagement quinquennale au-delà du seuil prévu — Remplacement de l’engagement initial par un nouvel engagement — Non-respect par le bénéficiaire de l’obligation de dépôt de la demande annuelle de paiement de l’aide — Réglementation nationale exigeant
le remboursement de toutes les aides versées au titre de plusieurs années — Principe de proportionnalité — Articles 17 et 52 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne»
Dans l’affaire C‑273/15,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Augstākās tiesas Administratīvo lietu departaments (Cour suprême, département des affaires administratives, Lettonie), par décision du 3 juin 2015, parvenue à la Cour le 8 juin 2015, dans la procédure
ZS « Ezernieki »
contre
Lauku atbalsta dienests,
LA COUR (huitième chambre),
composée de M. D. Šváby, président de chambre, MM. J. Malenovský et M. Vilaras (rapporteur), juges,
avocat général : M. M. Campos Sánchez-Bordona,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
— pour ZS « Ezernieki », par M. A. Martuzāns,
— pour le gouvernement letton, par M. I. Kalniņš et Mme G. Bambāne, en qualité d’agents,
— pour la Commission européenne, par M. A. Sauka et Mme J. Aquilina, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et abrogeant certains règlements (JO 1999, L 160, p. 80), tel que modifié par le règlement (CE) no 1783/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003 (JO 2003, L 270, p. 70) (ci‑après le « règlement no 1257/1999 »), du règlement (CE) no 817/2004 de la
Commission, du 29 avril 2004, portant modalités d’application du règlement no 1257/1999 (JO 2004, L 153, p. 30, et rectificatif JO 2004, L 231, p. 24), du règlement (CE) no 796/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la
politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs (JO 2004, L 141, p. 18), ainsi que des articles 17 et 52 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant ZS « Ezernieki » (ci-après « Ezernieki »), une exploitation agricole, au Lauku atbalsta dienests (service de soutien au monde rural, Lettonie), au sujet du remboursement de la totalité des aides agroenvironnementales qui lui ont été octroyées par les autorités lettones au cours de la période quinquennale d’engagement, en raison du non-respect de l’ensemble des conditions d’octroi desdites aides.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Le règlement no 1257/1999
3 Le règlement no 1257/1999 institue, conformément à son article 1er, le cadre du soutien communautaire en faveur d’un développement rural durable. Sous le chapitre VI du titre II de ce règlement, intitulé « Agroenvironnement et bien-être des animaux », l’article 22 de celui-ci prévoit :
« Un soutien est accordé aux méthodes de production agricoles conçues pour protéger l’environnement, préserver l’espace naturel (agroenvironnement) ou améliorer le bien-être des animaux, afin de contribuer à la réalisation des objectifs communautaires en matière d’agriculture, d’environnement et de bien-être des animaux d’élevage.
[...] »
4 L’article 23 du règlement no 1257/1999 dispose :
« 1. Un soutien est accordé aux agriculteurs qui souscrivent des engagements agroenvironnementaux ou concernant le bien-être des animaux pour une durée minimale de cinq ans. Le cas échéant, une durée plus longue peut être fixée pour certains types d’engagements eu égard à leurs effets sur l’environnement ou sur le bien-être des animaux.
2. Les engagements agroenvironnementaux ou concernant le bien-être des animaux doivent aller au-delà de la simple application des bonnes pratiques agricoles habituelles, y compris des bonnes pratiques en matière d’élevage.
Ils doivent offrir des services que ne peuvent fournir les autres mesures de soutien, telles que les mesures de soutien du marché ou les indemnités compensatoires. »
5 L’article 24 de ce règlement est libellé comme suit :
« 1. L’aide versée en contrepartie des engagements agroenvironnementaux ou concernant le bien-être des animaux qui sont souscrits est allouée annuellement et calculée en fonction :
a) de la perte de revenus encourue,
b) des coûts additionnels résultant des engagements, et
c) de la nécessité de fournir une incitation financière.
Les coûts liés aux investissements ne sont pas pris en compte pour le calcul du niveau de l’aide annuelle. Le coût des investissements non productifs nécessaires au respect des engagements peut être pris en compte pour le calcul du niveau de l’aide annuelle.
2. Les montants annuels maximaux éligibles au titre de l’aide communautaire sont indiqués en annexe. Lorsque l’aide est calculée sur la base de zones, ces montants sont basés sur la zone d’exploitation qui est couverte par les engagements agroenvironnementaux. »
6 L’article 37, paragraphe 4, du règlement no 1257/1999 prévoit :
« Les États membres peuvent établir des conditions supplémentaires ou plus restrictives en matière d’octroi du soutien communautaire au titre du développement rural, sous réserve qu’elles soient cohérentes avec les objectifs et les exigences fixés dans le présent règlement. »
7 En vertu de l’article 93, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil, du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2005, L 277, p.1), le règlement no 1257/1999 est abrogé avec effet au 1er janvier 2007, mais il continue à s’appliquer aux actions que la Commission européenne approuve en vertu dudit règlement avant cette date.
Le règlement no 817/2004
8 Sous la section 11 du chapitre I du règlement no 817/2004, intitulé « Mesures de développement rural », l’article 37 de ce règlement énonce :
« 1. Lorsque, pendant la période d’exécution d’un engagement souscrit comme condition d’octroi d’un soutien, le bénéficiaire accroît la superficie de son exploitation, les États membres peuvent prévoir l’extension de l’engagement à la surface supplémentaire pour la période restant à courir, conformément au paragraphe 2 ou le remplacement de l’engagement initial du bénéficiaire par un nouvel engagement, conformément au paragraphe 3.
Ledit remplacement peut être prévu également dans les cas où la surface sur laquelle porte un engagement est agrandie à l’intérieur de l’exploitation.
2. L’extension visée au paragraphe 1 peut être octroyée seulement aux conditions suivantes :
a) elle implique un bénéfice indiscutable pour la mesure concernée ;
b) elle soit justifiée au regard de la nature de l’engagement, de la période restant à courir et de la taille de la surface supplémentaire ;
c) elle ne porte pas atteinte à l’efficacité du contrôle du respect des conditions d’octroi du soutien.
La surface supplémentaire visée au premier alinéa, point b), doit être significativement moindre que la superficie initiale ou représenter moins de deux hectares.
3. Le nouvel engagement visé au paragraphe 1 porte sur la totalité de la surface concernée et est au moins aussi strict que l’engagement initial. »
9 Sous la section 6 du chapitre II du règlement no 817/2004, intitulée « Demandes, contrôles et sanction », l’article 66 de ce règlement prévoit :
« 1. Les demandes de soutien en faveur du développement rural concernant des surfaces ou des animaux qui sont déposées séparément des demandes d’aide visées à l’article 6 du règlement (CE) no 2419/2001 [de la Commission, du 11 décembre 2001, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement (CEE) no 3508/92 du Conseil (JO 2001, L 327, p. 11)] indiquent toutes les surfaces et tous les animaux de
l’exploitation concernés par le contrôle de l’application de la mesure en question, y compris ceux pour lesquels aucun soutien n’est demandé.
2. Lorsqu’une mesure de soutien en faveur du développement rural s’applique à des surfaces, les parcelles sont identifiées individuellement. Pendant la période d’exécution d’un engagement, les parcelles auxquelles le soutien se réfère ne peuvent être échangées, à l’exception de cas spécifiquement prévus dans le document de programmation.
3. Dans le cas où la demande de paiement est jointe à une demande d’aide “surface” dans le cadre du système intégré de contrôle, l’État membre s’assure que les parcelles pour lesquelles un soutien en faveur du développement rural est demandé soient déclarées séparément.
4. L’identification des animaux et des surfaces se fait conformément aux articles 18 et 20 du règlement (CE) no 1782/2003.
5. Dans le cas d’un soutien pluriannuel, les paiements consécutifs à celui de la première année du dépôt de la demande sont effectués sur la base d’une demande annuelle de paiement du soutien sauf si une procédure permettant une vérification efficace annuelle telle que visée à l’article 67, paragraphe 1, du présent règlement est prévue par l’État membre. »
10 L’article 67 du règlement no 817/2004 dispose :
« 1. Les contrôles des demandes initiales d’adhésion à un régime et des demandes consécutives de paiement sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions requises pour l’octroi des soutiens.
Suivant la nature des mesures de soutien, les États membres définissent les méthodes et les moyens à utiliser pour leur contrôle ainsi que les personnes à contrôler.
Dans tous les cas appropriés, les États membres ont recours au système intégré de gestion et de contrôle instauré par le règlement (CE) no 1782/2003.
2. Les contrôles s’effectuent par le biais de contrôles administratifs et de contrôles sur place. »
11 L’article 71, paragraphe 2, du règlement no 817/2004 énonce :
« En cas de paiement indu, le bénéficiaire d’une mesure de développement rural concerné a l’obligation de rembourser ces montants conformément aux dispositions de l’article 49 du règlement (CE) no 2419/2001 ».
12 En vertu de l’article 64 du règlement (CE) no 1974/2006 de la Commission, du 15 décembre 2006, portant modalités d’application du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2006, L 368, p. 15), le règlement no 817/2004 est abrogé avec effet au 1er janvier 2007, mais il continue à s’appliquer aux mesures approuvées avant cette date en vertu du règlement no 1257/1999.
Le règlement no 796/2004
13 Le règlement no 796/2004 a abrogé le règlement no 2419/2001. En vertu du règlement no 796/2004, celui-ci s’applique aux demandes d’aides introduites au titre des campagnes de commercialisation ou des périodes de référence des primes commençant à compter du 1er janvier 2005 et les références au règlement no 2419/2001 s’entendent comme faites au règlement no 796/2004.
14 Dans la mesure où, selon la table de corrélation qui figure à l’annexe III du règlement no 796/2004, l’article 49 du règlement no 2419/2001 correspond à l’article 73 du règlement no 796/2004, la référence faite à l’article 71, paragraphe 2, du règlement no 817/2004 vise désormais l’article 73 du règlement no 796/2004.
15 L’article 73 du règlement no 796/2004 est libellé comme suit :
« 1. En cas de paiement indu, l’agriculteur concerné a l’obligation de rembourser les montants en cause majorés d’intérêts calculés comme prescrit au paragraphe 3.
[...]
3. Les intérêts courent de la notification à l’agriculteur de l’obligation de remboursement à la date dudit remboursement ou de la déduction des sommes dues.
Le taux d’intérêt applicable est calculé conformément au droit national mais ne peut être inférieur à celui qui s’applique en cas de récupération de l’indu en vertu des dispositions nationales.
4. L’obligation de remboursement visée au paragraphe 1 ne s’applique pas si le paiement a été effectué à la suite d’une erreur de l’autorité compétente ou d’une autre autorité, et si l’erreur ne pouvait raisonnablement être décelée par l’agriculteur.
Toutefois, lorsque l’erreur a trait à des éléments de fait pertinents pour le calcul de l’aide en question, le premier alinéa ne s’applique que si la décision de recouvrement n’a pas été communiquée dans les douze mois suivant le paiement.
5. L’obligation de remboursement visée au paragraphe 1 ne s’applique pas si plus de dix ans se sont écoulés entre le jour du paiement de l’aide et celui de la première notification au bénéficiaire, par l’autorité compétente, du caractère indu du paiement reçu.
Toutefois, la période visée au premier alinéa est limitée à quatre ans si le bénéficiaire a agi de bonne foi.
[...] »
Le droit letton
16 L’article 53 du Ministru kabineta noteikumi Nr. 221 « Kārtība, kādā tiek piešķirts valsts un Eiropas Savienibas atbalsts lauksaimniecībai un lauku attīstibai » (décret no 221 du conseil des ministres relatif à la procédure suivant laquelle une aide de l’État et de l’Union européenne est accordée à l’agriculture et au développement rural), du 21 mars 2006, en vigueur jusqu’au 28 avril 2007 (ci-après le « décret no 221 »), dispose que, lorsqu’un agriculteur sollicite les paiements prévus par ledit
décret pour une aide agroenvironnementale, les engagements naissent à partir du jour où il introduit la demande auprès du service de soutien au monde rural. L’article 24 du décret no 221 prévoit que l’agriculteur introduit la demande relative aux paiements pour une aide agroenvironnementale, conjointement avec la carte des terres agricoles délivrée par le service de soutien au monde rural et indiquant la superficie utile de la parcelle agricole exploitée avant le 9 juin de l’année en cours,
auprès du service de soutien au monde rural.
17 L’article 55 du décret no 221 prévoit que, si, dans le cadre d’une demande d’aide agroenvironnementale, les engagements sont étendus, de nouveaux engagements sont créés pour cinq ans. Si, pendant toute la période d’engagement, les engagements augmentent jusqu’à 20 % mais ne dépassent pas de deux hectares l’engagement initial, les engagements existants sont étendus.
18 L’article 58 du décret no 221 prévoit que, en sollicitant le paiement de l’aide agroenvironnementale, l’agriculteur s’engage à présenter chaque année au service de soutien au monde rural, pendant toute la période quinquennale d’engagement, une demande d’aide relative aux mesures déclarées, ainsi qu’à ne pas réduire la surface déclarée et à ne pas en modifier la localisation.
19 Le 31 mars 2010 est entré en vigueur le Ministru kabineta noteikumi Nr. 295 « Noteikumi par valsts un Eiropas Savienības lauku attīstības atbalsta piešķiršanu, administrēšanu un uzraudzību vides un lauku ainavas uzlabošanai » (décret no 295 du conseil des ministres relatif à l’octroi, à la gestion et au contrôle de l’aide de l’État et de l’Union européenne au développement rural aux fins de l’amélioration de l’environnement et du paysage rural), du 23 mars 2010, en vigueur jusqu’au 20 avril 2015
(ci-après le « décret no 295 »). Ce décret, ainsi que le décret no 221, s’appliquent à la mesure « agroenvironnementale » mise en œuvre conformément au règlement no 1257/1999. Aux termes de l’article 74 du décret no 295, « les engagements en matière de surface ou d’animaux dans le cadre de l’activité visée à l’article 3 se poursuivront jusqu’à la fin de la période d’engagement conformément au décret no 1002 du conseil des ministres du 30 novembre 2004, portant modalités de mise en œuvre du
document de programme “plan de développement rural de la Lettonie en vue de la réalisation du programme de développement rural 2004-2006” ».
20 L’article 76 du décret no 295 prévoit que lorsqu’il sollicite l’aide agroenvironnementale, le demandeur présente chaque année auprès du service de soutien au monde rural, pendant la période quinquennale d’engagement, une demande. Il n’a pas le droit de modifier la localisation de la surface des engagements ni de réduire cette surface ou de réduire le nombre d’animaux.
21 L’article 84 du décret no 295 prévoit que si les engagements prennent fin pour défaut d’introduction de la demande annuelle d’octroi de l’aide, modification de la localisation de la superficie des engagements, réduction de la superficie des engagements ou absence de notification de la superficie des engagements aux fins de l’aide, le bénéficiaire de l’aide rembourse l’aide obtenue pour la superficie en cause. Si la superficie des engagements a été réduite dans les sous-mesures mentionnées audit
décret, le taux moyen du paiement de l’aide de l’année en cause est appliqué à la partie de surface d’engagement réduite en divisant le montant d’aide reçu dans la sous-activité en cause par la superficie des engagements.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
22 En 2005, Ezernieki a notifié 10,20 hectares de terres agricoles aux fins de l’obtention d’une aide au développement de l’agriculture biologique dans le cadre de la mesure agroenvironnementale prévue par le règlement no 1257/1999. En 2006, elle a notifié, aux fins de l’obtention de la même aide, une superficie accrue de 2,30 hectares, soit 12,50 hectares. Cet accroissement a eu pour effet d’ouvrir une nouvelle période quinquennale d’engagement. En 2010, elle a présenté une demande de paiement à la
surface. Elle n’a, en revanche, pas introduit de demande en vue de l’octroi de l’aide agroenvironnementale, estimant que la période d’engagement quinquennale était arrivée à son terme.
23 Le service de soutien au monde rural a adopté, le 9 août 2011, une décision imposant à Ezernieki le remboursement de la totalité de l’aide agroenvironnementale versée à concurrence de 3390,04 lats lettons (LVL) (environ 4800 euros). Cette décision reposait sur le fait que, en notifiant en 2006 une superficie accrue aux fins de l’aide agroenvironnementale, l’engagement initial devait être considéré comme ayant été remplacé par un nouvel engagement allant de 2006 à 2010. Or, en ne sollicitant pas
le versement de ladite aide en 2010, elle avait mis fin à la période d’engagement, de telle sorte qu’elle devait rembourser les aides perçues précédemment.
24 Ezernieki a formé un recours tendant à l’annulation de ladite décision devant l’administratīvā rajona tiesa (tribunal administratif de district, Lettonie), qui y a fait droit.
25 Saisie d’un appel par le service de soutien au monde rural, l’Administratīvā apgabaltiesa (Cour administrative régionale, Lettonie) a rejeté le recours de la requérante au principal. Cette juridiction a, en effet, considéré, d’une part, que l’accroissement en 2006 de 2,30 hectares de la superficie notifiée aux fins de l’obtention de l’aide avait fait naître de nouveaux engagements pour Ezernieki concernant toute la superficie pendant cinq ans, conformément à l’article 55 du décret no 221. Elle a
jugé, d’autre part, que l’absence de présentation de la demande annuelle d’octroi de l’aide en 2010 avait conduit à la cessation des engagements ce qui impliquait l’obligation de remboursement des aides perçues pour la superficie concernée.
26 Ezernieki a formé devant la juridiction de renvoi un pourvoi en cassation contre l’arrêt rendu par l’Administratīvā apgabaltiesa (Cour administrative régionale).
27 La juridiction de renvoi nourrit des doutes quant à la conformité au droit de l’Union de l’obligation de remboursement des aides perçues, telle qu’imposée dans l’affaire au principal par la réglementation nationale. Elle estime, en substance, que l’obligation pour le bénéficiaire de rembourser la totalité des aides perçues pourrait être disproportionnée, dans la mesure où celui-ci a respecté les engagements souscrits par rapport à la plus grande partie de la superficie et a simplement omis par
inadvertance de déclarer la superficie modifiée. Elle souligne que l’affaire portée devant elle présente les particularités suivantes, à savoir la superficie a été augmentée dès la deuxième année des engagements initiaux, l’accroissement n’excède que de 0,3 hectares la limite autorisée de 2 hectares et les engagements ont été respectés au cours de la période quinquennale en ce qui concerne la surface de 10,20 hectares initialement déclarée.
28 Estimant que la solution du litige au principal dépend de l’interprétation des règlements nos 1257/1999, 817/2004 et 796/2004 ainsi que des articles 17 et 52 de la Charte, l’Augstākās tiesas Administratīvo lietu departaments (Cour suprême, département des affaires administratives, Lettonie) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’application des conséquences juridiques prévues à l’article 71, paragraphe 2, du règlement no 817/2004 à l’aide agroenvironnementale accordée pour une partie de surface initialement déclarée, par rapport à laquelle les conditions d’octroi de l’aide ont été remplies pendant cinq ans, est-elle conforme à l’objectif des règlements nos 1257/1999 et 817/2004 ainsi qu’au principe de proportionnalité ?
2) Faut-il interpréter l’article 17 de la Charte, lu conjointement avec l’article 52 de celle-ci, en ce sens qu’est compatible avec ces dispositions l’application des conséquences juridiques prévues à l’article 71, paragraphe 2, du règlement no 817/2004 à l’aide agroenvironnementale accordée pour une partie de surface par rapport à laquelle les conditions d’octroi de l’aide ont été remplies pendant cinq ans ?
3) Faut-il interpréter l’article 52 de la Charte en ce sens qu’il permet de déroger à l’application des conséquences juridiques qu’un règlement et les dispositions adoptées par un État membre conformément à ce règlement ont rendues obligatoires si, dans un cas particulier, il existe des circonstances particulières dans le contexte desquelles la limitation en cause doit être considérée comme disproportionnée ?
4) Compte tenu de l’objectif des règlements nos 1257/1999 et 817/2004 et des limites imposées par ces règlements à la marge d’appréciation des États membres, est-il permis au juge du fond de ne pas appliquer pleinement l’article 84 du décret no 295, disposition relative au remboursement de l’aide, si, dans des circonstances particulières, son application s’avérait contraire au principe de proportionnalité tel qu’interprété dans l’ordre juridique de l’État membre ? »
Sur les questions préjudicielles
29 Par ses quatre questions, qu’il convient d’examiner conjointement, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 71, paragraphe 2, du règlement no 817/2004 doit, eu égard à l’objectif des règlements nos 1257/1999 et 817/2004, au principe de proportionnalité et aux articles 17 et 52 de la Charte, être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, en vertu de laquelle le bénéficiaire d’une aide octroyée en contrepartie de
ses engagements agroenvironnementaux portant sur plusieurs années est tenu de rembourser l’intégralité de l’aide déjà versée, au motif qu’il n’a pas présenté une demande annuelle de paiement de cette aide pour la dernière année de la période quinquennale de ses engagements, lorsque, d’une part, cette période quinquennale s’est substituée à une précédente en raison de l’accroissement de la surface de son exploitation et que, d’autre part, ce bénéficiaire n’a pas cessé de remplir ses obligations
relatives à l’exploitation de la surface déclarée avant cet accroissement.
30 À titre liminaire, il convient de rappeler que les articles 22 à 24 du règlement no 1257/1999 définissent les conditions générales d’attribution du soutien accordé aux méthodes de production agricole conçues, notamment, pour préserver l’espace naturel. Il découle de ces dispositions que les aides agroenvironnementales se caractérisent par l’engagement quinquennal souscrit par les agriculteurs concernés de pratiquer une agriculture respectueuse de l’environnement. En contrepartie des engagements
agroenvironnementaux portant sur une durée minimale de cinq ans, l’aide est allouée annuellement par les États en fonction de la perte de revenus encourue ou des coûts additionnels en résultant (arrêts du 4 juin 2009, JK Otsa Talu, C‑241/07, EU:C:2009:337, point 36; du 24 mai 2012, Hehenberger, C‑188/11, EU:C:2012:312, point 30, et du 7 février 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, point 30).
31 L’article 66, paragraphe 5, du règlement no 817/2004 prévoit par ailleurs que, dans le cas d’un soutien pluriannuel, les paiements consécutifs à celui de la première année du dépôt de la demande sont effectués sur la base d’une demande annuelle de paiement du soutien, sauf si une procédure permettant une vérification efficace annuelle, telle que visée à l’article 67, paragraphe 1, de ce règlement, est prévue par l’État membre. Il ressort de cet article 66, paragraphe 5, que, hormis dans le cas où
une telle procédure nationale existe, aucun paiement n’est attribué aux agriculteurs s’ils n’introduisent pas une demande annuelle de paiement. L’introduction de cette demande annuelle constitue ainsi une condition d’éligibilité au bénéfice des aides agroenvironnementales fondées sur lesdits articles 22 à 24 (arrêt du 7 février 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, point 32).
32 L’importance de l’introduction d’une demande annuelle de paiement d’aides agroenvironnementales est également soulignée à l’article 67, paragraphe 1, du règlement no 817/2004, lequel dispose, s’agissant du système de contrôle du soutien pluriannuel aux méthodes de production agroenvironnementales, que les contrôles des demandes initiales d’adhésion à un régime et des demandes consécutives de paiement sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions requises
pour l’octroi des soutiens. Le dépôt d’une telle demande annuelle permet ainsi de vérifier le respect des engagements agroenvironnementaux souscrits. En se fondant sur cette demande annuelle, l’organisme payeur est en mesure de vérifier efficacement chaque année si ces engagements, portant sur plusieurs années, sont continuellement respectés et, le cas échéant, de procéder au versement des aides (arrêt du 7 février 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, point 33).
33 Par ailleurs, l’article 37, paragraphes 1 et 2, du règlement no 817/2004 prévoit que, lorsque, pendant la période d’exécution d’un engagement souscrit comme condition d’octroi d’un soutien, le bénéficiaire des aides agroenvironnementales accroît la superficie de son exploitation d’une taille dépassant de deux hectares la superficie initiale, il est procédé au remplacement de l’engagement initial de ce bénéficiaire par un nouvel engagement quinquennal. L’article 37, paragraphe 3, dudit règlement,
prévoit que ce nouvel engagement porte sur la totalité de la surface concernée et qu’il est au moins aussi strict que l’engagement initial.
34 Il s’ensuit que la réglementation nationale en cause au principal, en ce qu’elle exige, d’une part, au titre de l’une des conditions d’éligibilité à l’octroi des aides agroenvironnementales, que le candidat à ces aides soit soumis, pendant toute la période quinquennale d’engagement, à l’obligation de présenter une demande annuelle de paiement et qui prévoit, d’autre part, qu’une nouvelle période d’engagement quinquennale commence dans le cas d’un accroissement substantiel de la superficie de
l’exploitation qui dépasse de deux hectares l’engagement initial, est compatible avec les dispositions du droit de l’Union susmentionnées.
35 Dans l’affaire au principal, il est constant que le bénéficiaire n’a pas déposé de demande d’aide pour la dernière année de la période d’engagement quinquennale qui a commencé à partir de l’accroissement de la surface qui dépassait la surface initiale de deux hectares. Certes, celui-ci remplissait toutes les conditions d’octroi de l’aide en ce qui concerne la surface de 10,20 hectares initialement déclarée.
36 Toutefois, il convient de rappeler que, en ce qui concerne les aides agroenvironnementales caractérisées par un engagement pluriannuel, les conditions d’octroi du soutien doivent être respectées pendant toute la période d’engagement pour laquelle ces aides ont été octroyées (arrêts du 24 mai 2012, Hehenberger, C‑188/11, EU:C:2012:312, point 34, et du 7 février 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, point 35).
37 Dès lors, si l’une de ces conditions d’octroi de l’aide agroenvironnementale, telle que le dépôt d’une demande annuelle de paiement du soutien exigé par la réglementation nationale en cause au principal, venait à ne pas être respectée, ne serait-ce qu’une seule fois, au cours de toute la durée du projet agroenvironnemental pour laquelle le bénéficiaire de ces mêmes aides s’est engagé, ces dernières ne sauraient être octroyées (arrêt du 7 février 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, point 35).
38 Or, ainsi qu’il découle de l’article 37, paragraphe 3, du règlement no 817/2004, à la suite de l’accroissement substantiel de la superficie de l’exploitation concernée et du début d’une nouvelle période d’engagement quinquennale, le bénéficiaire est tenu, tout au long de celle-ci, au respect de l’ensemble des obligations qui en découlent et cela pour la totalité de la superficie accrue pendant cinq ans.
39 En outre, il convient de souligner que le respect des conditions d’octroi des aides agroenvironnementales demeure de la seule responsabilité du demandeur de l’aide. Contrairement à ce que fait valoir la requérante au principal, une obligation d’information de la part des autorités compétentes concernant son obligation d’introduction de la demande d’aide pour la dernière année de ses engagements ne ressort pas des règlements nos 1257/1999 et 817/2004.
40 Dans ces circonstances, le respect seulement partiel, par le bénéficiaire d’une aide accordée en contrepartie de ses engagements, des conditions d’octroi de l’aide en cause ne saurait justifier le maintien du versement de celle-ci.
41 Ainsi qu’il ressort de l’article 71, paragraphe 2, du règlement no 817/2004, lequel renvoie à l’article 49 du règlement no 2419/2001, qui a été remplacé par l’article 73 du règlement no 796/2004, en cas d’exclusion du bénéfice des aides agroenvironnementales en raison du non-respect des conditions d’octroi de ces aides, le bénéficiaire desdites aides est tenu de rembourser l’ensemble des montants déjà versés se rapportant aux aides dont le bénéfice a été exclu (arrêts du 24 mai 2012, Hehenberger,
C‑188/11, EU:C:2012:312, point 36, et du 7 février 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, point 37).
42 L’objectif des règlements nos 1257/1999 et 817/2004, le principe de proportionnalité ainsi que les articles 17 et 52 de la Charte ne sont pas de nature à remettre en cause cette interprétation de l’article 71, paragraphe 2, du règlement no 817/2004.
43 En effet, tout d’abord, ainsi qu’il ressort des points 30 à 33 du présent arrêt, l’objectif des règlements nos 1257/1999 et 817/2004 est la protection de l’environnement. L’économie générale du système instauré par ceux-ci repose sur la vérification efficace du respect des engagements souscrits pour l’octroi des aides agroenvironnementales et sur la mise en œuvre durable de mesures agroenvironnementales sur toute la surface déclarée et cela tout au long de la période quinquennale d’engagement.
44 L’obligation de remboursement des aides perçues par un bénéficiaire, tel que la requérante au principal, qui ne respecte pas l’ensemble des conditions pour l’octroi desdites aides concourt à la réalisation de cet objectif.
45 Il convient, ensuite, de souligner que les paiements annuels d’aides ne sauraient être considérés comme définitifs, les aides ainsi versées étant susceptibles d’être remboursées par le bénéficiaire s’il ne respecte pas dans leur ensemble les conditions de leur versement tout au long de la période quinquennale et cela pour toute la surface déclarée (voir, en ce sens, arrêts du 24 mai 2012, Hehenberger, C‑188/11, EU:C:2012:312, point 34, ainsi que du 7 février 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64,
points 36 et 37).
46 Il ne saurait, dès lors, être objecté que l’obligation de remboursement de la totalité des aides versées en cas de non-respect de l’ensemble des conditions d’octroi des aides en cause est disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi au motif que le bénéficiaire aurait respecté les engagements souscrits par rapport à la surface initialement déclarée. En effet, ainsi qu’il ressort du point 41 du présent arrêt, le non-respect de ces conditions rend injustifié et dépourvu de base légale
l’octroi et le maintien du bénéfice des aides et ce dans leur totalité.
47 Enfin, il convient de relever que l’obligation de restitution d’une aide indûment versée du fait de la méconnaissance d’une condition d’éligibilité de celle-ci ne saurait être assimilée à une atteinte au droit de propriété, reconnu à l’article 17 de la Charte.
48 En effet, il découle du libellé de l’article 71, paragraphe 2, du règlement no 817/2004, en vertu duquel les aides litigieuses ont été versées à la requérante au principal, que cette dernière est tenue de les rembourser dans l’hypothèse du non-respect des conditions auxquelles ce versement était soumis (voir, en ce sens, arrêts du 24 mai 2012, Hehenberger, C‑188/11, EU:C:2012:312, point 34, ainsi que du 7 février 2013, Pusts, C‑454/11, EU:C:2013:64, points 36 et 37).
49 Dans ces conditions, un bénéficiaire qui a l’obligation de rembourser des aides indûment perçues, en tant que simple conséquence du non-respect des conditions de leur versement en cause, ne saurait se prévaloir de la protection conférée par l’article 17 de la Charte.
50 Dans la mesure où, en l’occurrence, il n’est pas question d’une limitation de l’exercice du droit de propriété reconnu par la Charte, il n’y a pas lieu d’analyser l’obligation de remboursement des aides susvisées au regard de l’article 52 de la Charte.
51 Dans ce contexte, l’article 71, paragraphe 2, du règlement no 817/2004, doit, à la lumière de l’objectif des règlements nos 1257/1999 et 817/2004, du principe de proportionnalité ainsi que du droit de propriété consacré par la Charte, être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas aux dispositions du droit letton en cause au principal, qui obligent le bénéficiaire au principal de rembourser l’ensemble des montants des aides agroenvironnementales qui lui ont été indûment versées.
52 Il n’en reste pas moins que la juridiction de renvoi se demande, dans le cadre de sa quatrième question, s’il est possible de ne pas appliquer la réglementation nationale en cause au principal, adoptée en conformité avec le droit de l’Union, si son application est contraire au principe de proportionnalité, tel qu’interprété dans son propre ordre juridique national.
53 À cet égard, il convient de relever que, en vertu du principe de primauté du droit de l’Union, il ne saurait être admis que les règles de droit national, fussent-elles d’ordre constitutionnel, portent atteinte à l’unité et à l’efficacité du droit de l’Union (arrêts du 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, point 3; du 13 décembre 1979, Hauer, 44/79, EU:C:1979:290, point 14, ainsi que du 15 janvier 2013, Križan e.a., C‑416/10, EU:C:2013:8, point 70).
54 Eu égard à l’interprétation retenue au point 46 du présent arrêt sur la conformité de l’obligation de remboursement de l’ensemble des aides agroenvironnementales par la requérante au principal au droit de l’Union et, plus particulièrement, avec le principe de proportionnalité, la juridiction nationale ne saurait écarter l’application des conséquences juridiques prévues par la réglementation nationale en cause au principal adoptée en conformité avec le droit de l’Union.
55 Une dérogation à l’application des dispositions conformes au droit de l’Union ne saurait non plus être admise sur le fondement de la notion d’« équité » à laquelle la juridiction de renvoi fait également référence.
56 À cet égard, il convient de relever qu’il est de jurisprudence constante que, sans préjudice des cas particuliers expressément prévus par le législateur de l’Union, le droit de l’Union ne connaît pas de principe général du droit selon lequel une norme en vigueur du droit de l’Union ne peut pas être appliquée par une autorité nationale, lorsque cette norme entraîne, pour l’intéressé, une rigueur que le législateur de l’Union aurait manifestement cherché à éviter s’il avait envisagé ce cas au
moment de l’édiction de la norme (arrêt du 26 octobre 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun, C‑248/04, EU:C:2006:666, point 63 et jurisprudence citée). L’équité ne permet donc pas de déroger à l’application des dispositions du droit de l’Union hors les cas prévus par la réglementation de l’Union ou dans l’hypothèse où la réglementation elle-même serait déclarée invalide (arrêt du 26 octobre 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun, C‑248/04, EU:C:2006:666, point 64 et jurisprudence citée).
57 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précédent qu’il convient de répondre aux questions posées que l’article 71, paragraphe 2, du règlement no 817/2004 doit, eu égard à l’objectif des règlements nos 1257/1999 et 817/2004, au principe de proportionnalité et aux articles 17 et 52 de la Charte, être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, en vertu de laquelle le bénéficiaire d’une aide octroyée en contrepartie de
ses engagements agroenvironnementaux portant sur plusieurs années est tenu de rembourser l’intégralité de l’aide déjà versée, au motif qu’il n’a pas présenté une demande annuelle de paiement de cette aide pour la dernière année de la période quinquennale de ses engagements, lorsque, d’une part, cette période quinquennale s’est substituée à une précédente en raison de l’accroissement de la surface de son exploitation et que, d’autre part, ce bénéficiaire n’a pas cessé de remplir ses obligations
relatives à l’exploitation de la surface déclarée avant cet accroissement.
Sur les dépens
58 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit :
L’article 71, paragraphe 2, du règlement (CE) no 817/2004 de la Commission, du 29 avril 2004, portant modalités d’application du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), doit, eu égard à l’objectif du règlement (CE) no 1257/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) et modifiant et
abrogeant certains règlements, tel que modifié par le règlement (CE) no 1783/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, et du règlement no 817/2004, au principe de proportionnalité et aux articles 17 et 52 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, en vertu de laquelle le bénéficiaire d’une aide octroyée en contrepartie de ses engagements agroenvironnementaux portant
sur plusieurs années est tenu de rembourser l’intégralité de l’aide déjà versée, au motif qu’il n’a pas présenté une demande annuelle de paiement de cette aide pour la dernière année de la période quinquennale de ses engagements, lorsque, d’une part, cette période quinquennale s’est substituée à une précédente en raison de l’accroissement de la surface de son exploitation et que, d’autre part, ce bénéficiaire n’a pas cessé de remplir ses obligations relatives à l’exploitation de la surface
déclarée avant cet accroissement.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le letton.
