ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)
30 mars 2017 ( 1 )
«Renvoi préjudiciel — Politique agricole commune — Financement par le Feader — Aide au développement rural — Paiements Natura 2000 — Bénéfice réservé aux personnes privées — Zone forestière partiellement propriété de l’État»
Dans l’affaire C‑315/16,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par la Kúria (Cour suprême, Hongrie), par décision du 19 avril 2016, parvenue à la Cour le 2 juin 2016, dans la procédure
József Lingurár
contre
Miniszterelnökséget vezető miniszter,
LA COUR (dixième chambre),
composée de Mme M. Berger, président de chambre, MM. A. Borg Barthet et E. Levits (rapporteur), juges,
avocat général : M. M. Campos Sánchez-Bordona,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
— pour le gouvernement hongrois, par Mme E.E. Sebestyén ainsi que par MM. M.Z. Fehér et G. Koós, en qualité d’agents,
— pour la Commission européenne, par Mme J. Aquilina et M. A. Tokár, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 42 et 46 du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil, du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2005, L 277, p. 1).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. József Lingurár au Miniszterelnökséget vezető miniszter (ministre chargé de diriger le cabinet du Premier ministre, Hongrie) au sujet de la décision refusant de lui verser l’aide Natura 2000 pour une zone forestière lui appartenant.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Aux termes de l’article 7 du règlement no 1698/2005 :
« La mise en œuvre des programmes de développement rural relève de la responsabilité des États membres au niveau territorial approprié, selon le système institutionnel propre à chaque État membre, conformément au présent règlement. »
4 L’article 36, sous b), iv), de ce règlement précise que l’aide prévue au titre de l’amélioration de l’environnement et de l’espace rural concerne les mesures axées sur l’utilisation durable des terres forestières grâce à des paiements Natura 2000.
5 L’article 42 dudit règlement, relatif aux conditions générales applicables aux mesures en faveur d’une utilisation durable des terres forestières, dispose, à son paragraphe 1 :
« L’aide octroyée au titre de la présente sous-section n’est accordée que pour les forêts et les surfaces boisées qui sont la propriété de particuliers ou de leurs associations, ou de communes ou de leurs associations. [...]
Cette restriction ne s’applique pas à l’aide prévue à l’article 36, points b) i), iii), vi) et vii). »
6 L’article 46 de ce même règlement est rédigé comme suit :
« L’aide prévue à l’article 36, point b) iv), est accordée à des particuliers ou à des associations propriétaires de forêts, annuellement et par hectare de superficie forestière, afin de compenser les coûts supportés et les pertes de revenus subies en raison des restrictions à l’utilisation des forêts et autres surfaces boisées qui résultent de la mise en œuvre des directives 79/409/CEE [du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO 1979, L 103, p. 1)]
et 92/43/CEE [du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7)] dans la zone concernée. Le montant de l’aide se situe dans la fourchette indiquée en annexe. »
7 L’article 50, paragraphe 1, du règlement no 1698/2005 prévoit :
« Les États membres délimitent les zones pouvant bénéficier des paiements prévus à [...] l’article 36, points b) i), iii), iv) et vi), en tenant compte des paragraphes 2 à 5. »
8 L’article 30, paragraphe 4, du règlement (CE) no 1974/2006 de la Commission, du 15 décembre 2006, portant modalités d’application du règlement no 1698/2005 (JO 2006, L 368, p. 15), précise :
« Les forêts et espaces boisés suivants sont exclus du champ d’application de l’article 42, paragraphe 1, première phrase, du règlement (CE) no 1698/2005 :
a) les forêts et autres surfaces boisées appartenant à l’État, à une région ou à une entreprise publique ;
b) les forêts et autres surfaces boisées appartenant à la Couronne ;
c) les forêts appartenant à des personnes morales dont le capital est détenu au moins à 50 % par une entité visée au point a) ou b). »
Le droit hongrois
9 L’Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a Natura 2000 erdőterületeken történő gazdálkodáshoz nyújtandó kompenzációs támogatás részletes szabályairól szóló 41/2012. (IV. 27.) VM rendelet [décret 41/2012 du ministre du Développement rural (IV. 27.) relatif aux modalités d’application de l’aide compensatoire du Fonds européen agricole pour le développement rural octroyée en faveur de l’exploitation agricole de zones forestières Natura 2000, Magyar Közlöny 2012/51. (IV. 27.)] dispose, à son
article 4 :
« [...]
(4) Ne peuvent bénéficier de l’aide les parcelles forestières répondant aux conditions du paragraphe 1 qui sont la propriété de l’État ou d’une commune.
(5) N’ont pas le droit de faire appel à l’aide les communes, les autorités budgétaires et les entreprises dont l’État hongrois détient au moins 50 % des droits de propriété.
[...] »
10 L’article 16, paragraphe 6, de l’erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény [loi XXXVII de 2009 sur la forêt, la protection de la forêt et l’exploitation forestière, Magyar Közlöny 2009/71. (V.25.)] prévoit :
« Au sein d’une aire forestière communale, la parcelle forestière est l’unité de base de l’activité de gestion forestière, de la direction des forêts et du registre des forêts qui se présente physiquement d’un seul tenant et qui peut être considérée comme un ensemble cohérent sur la base des caractéristiques des communautés biotiques que l’on peut y trouver ainsi que de l’activité de gestion forestière durable qui y est exercée. »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
11 Le requérant au principal a introduit, le 13 mai 2013, une demande de paiement de l’indemnité compensatoire pour les forêts classées Natura 2000 au profit de 29 parcelles forestières, correspondant à 82 hectares, auprès de l’Office de l’agriculture et du développement rural. Cette demande a été rejetée au motif que l’État hongrois disposait de droits de propriété sur une partie de ces parcelles, correspondant à 0,182 % de la surface totale.
12 Le requérant au principal a formé un recours juridictionnel contre la décision de cet Office devant le Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (tribunal administratif et du travail de l’arrondissement de Budapest, Hongrie) qui l’a rejeté.
13 La juridiction de renvoi, saisie du recours en appel contre le jugement de première instance, doute de la compatibilité de l’interprétation retenue par la juridiction de première instance des dispositions du droit national transposant l’article 46 du règlement no 1698/2005 avec la finalité attribuée à cette disposition.
14 Dans ces conditions, la Kúria (Cour suprême, Hongrie) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Faut-il interpréter l’article 42, paragraphe 1, du règlement no 1698/2005, compte tenu également de l’article 46 de celui-ci, en ce sens que cette disposition n’exclut pas entièrement les particuliers du cadre des aides visant l’utilisation durable des surfaces forestières lorsque la zone est en partie la propriété de l’État ?
2) Dans la mesure où l’aide n’est pas entièrement exclue, peut-on interpréter l’article 46 du règlement no 1698/2005 en ce sens que, eu égard à la zone donnée, qui est en partie la propriété de l’État, l’exploitant forestier personne privée ou le propriétaire personne privée a droit à l’aide dans la proportion de ses droits de propriété ? »
Sur les questions préjudicielles
15 Par ses questions, qu’il convient d’examiner conjointement, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 42, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1698/2005 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à l’exclusion entière d’une zone forestière classée Natura 2000 du bénéfice de l’aide prévue à l’article 36, sous b), iv), de ce règlement, au motif qu’une petite partie de cette zone est la propriété de l’État, sans égard au rapport entre la superficie de cette zone
détenue par l’État et celle détenue par un particulier.
16 Dans la mesure où le gouvernement hongrois soutient que les dispositions mentionnées au point précédent l’habilitent à adopter les mesures relatives à l’évaluation du montant de l’aide Natura 2000, en déterminant, notamment, les conséquences en cas de détention mixte, privée et étatique, d’une zone forestière classée Natura 2000, il convient, en premier lieu, de vérifier l’existence d’une telle compétence.
17 À cet égard, il importe de rappeler que, si en raison même de leur nature et de leur fonction dans le système des sources du droit de l’Union, les dispositions des règlements ont, en règle générale, un effet immédiat dans les ordres juridiques nationaux, sans qu’il soit nécessaire que les autorités nationales prennent des mesures d’application, certaines de leurs dispositions peuvent toutefois nécessiter, pour leur mise en œuvre, l’adoption de mesures d’application par les États membres (arrêts
du 25 octobre 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, point 35 ; du 15 mai 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, point 54, et du 7 juillet 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, point 34).
18 En outre, il est constant que les États membres peuvent adopter des mesures d’application d’un règlement s’ils n’entravent pas son applicabilité directe, s’ils ne dissimulent pas sa nature d’acte de droit de l’Union et s’ils précisent l’exercice de la marge d’appréciation qui leur est conférée par ce règlement tout en restant dans les limites de ses dispositions (arrêts du 25 octobre 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, point 36 ; du 15 mai 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327,
point 55, et du 7 juillet 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, point 35).
19 C’est en se référant aux dispositions pertinentes du règlement en cause, interprétées à la lumière des objectifs de celui-ci, qu’il convient de déterminer si celles-ci interdisent, imposent ou permettent aux États membres d’arrêter certaines mesures d’application et, notamment dans cette dernière hypothèse, si la mesure concernée s’inscrit dans le cadre de la marge d’appréciation reconnue à chaque État membre (arrêts du 25 octobre 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, point 37, et du 7 juillet
2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, point 36).
20 En l’occurrence, les dispositions des règlements no 1698/2005 et no 1974/2006 ne fixent pas les modalités de paiement de l’aide prévue à l’article 36, sous b), iv), du règlement no 1698/2005 lorsqu’une zone forestière classée Natura 2000 est détenue à la fois par l’État et par des particuliers. En effet, l’article 42, paragraphe 1, de ce règlement consacre le principe de l’octroi de l’aide issue des paiements Natura 2000 aux forêts et aux surfaces boisées qui sont la propriété de particuliers ou
de leurs associations, ou de communes ou de leurs associations. Le règlement no 1974/2006, portant modalités d’application du règlement no 1698/2005, fixe, à l’article 30, paragraphe 4, sous a), les limites de ce principe, dès lors qu’il y est précisé que sont exclues du champ d’application de cet article 42, paragraphe 1, les forêts et les autres surfaces boisées appartenant à l’État, à une région ou à une entreprise publique.
21 Eu égard à la circonstance, d’une part, que, en vertu de l’article 7 du règlement no 1698/2005, la mise en œuvre des programmes de développement rural relève de la responsabilité des États membres et, d’autre part, que, conformément à l’article 50, paragraphes 1 et 7, de ce règlement, les zones forestières classées Natura 2000 bénéficiant de l’aide prévue à l’article 36, sous b), iv), dudit règlement sont délimitées, conformément aux directives 79/409 et 92/43, par les États membres, il convient
de déterminer si la législation nationale en cause au principal se limite à déterminer les modalités de fixation des montants de l’aide prévue à cette disposition, ainsi que le fait valoir le gouvernement hongrois.
22 En l’occurrence, l’interprétation de l’article 42, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1698/2005 qui résulte de la législation nationale conduit, en particulier dans les circonstances de l’affaire au principal, à inverser le rapport entre la règle prescrite par cette disposition et l’exception qui résulte de l’article 30, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1974/2006. En effet, le principe consacré à l’article 42, paragraphe 1, du règlement no 1698/2005 est le versement de l’aide
Natura 2000 aux particuliers et à leurs associations. Or, dans les circonstances de l’affaire au principal, alors que seule une partie négligeable de la zone forestière en cause relève de la propriété de l’État, le refus du versement de l’aide dans son entièreté au particulier, détenteur de la majorité de cette zone, a pour conséquence de faire de l’exception la règle.
23 Partant, une interprétation de ces dispositions qui conduirait à l’exclusion complète du régime d’aide Natura 2000 d’une zone forestière au motif qu’une partie de cette zone est la propriété de l’État irait à l’encontre même du libellé de l’article 42, paragraphe 1, du règlement no 1698/2005, qui consacre le principe de l’octroi de l’aide aux forêts et aux surfaces boisées qui sont la propriété de particuliers ou de leurs associations.
24 Au demeurant, ainsi qu’il résulte de l’article 30, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1974/2006, les forêts et les autres espaces boisés appartenant notamment à l’État sont exclus du champ d’application de l’article 42, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1698/2005. Dès lors, toutefois, que l’application de la législation nationale permettant de mettre en œuvre cet article 30, paragraphe 4, sous a), conduit à l’exclusion du champ d’application de cet article 42, paragraphe 1,
première phrase, de l’ensemble d’une zone forestière classée Natura 2000, alors même que la quasi-totalité de cette zone relève de ce champ d’application, c’est la définition même dudit champ d’application qui est remise en cause par une telle interprétation.
25 Dès lors qu’une conséquence aussi radicale du caractère mixte d’une zone forestière classée Natura 2000 n’est pas prévue explicitement par les dispositions des règlements no 1698/2005 et no 1974/2006, une telle mesure ne saurait s’inscrire dans le cadre de la marge d’appréciation reconnue à chaque État membre pour la mise en œuvre des paiements Natura 2000.
26 S’agissant, en second lieu, des conséquences à tirer du caractère mixte d’une zone forestière classée Natura 2000, il convient de rappeler, premièrement, que, conformément à l’article 46 du règlement no 1698/2005, l’aide Natura 2000 vise à compenser les coûts supportés et les pertes de revenus subies en raison des restrictions à l’utilisation des forêts et des autres surfaces boisées qui résultent de la mise en œuvre des directives 79/409 et 92/43.
27 Or, la circonstance qu’une partie d’une parcelle d’une exploitation forestière classée Natura 2000 ne relève pas du champ d’application de l’aide Natura 2000, au motif qu’elle est propriété de l’État, n’entraîne pas la disparition de la nécessité de compenser les restrictions à l’utilisation des parcelles de cette exploitation appartenant à un particulier en raison de la mise en œuvre des exigences prévues par ces directives.
28 Dès lors, l’exclusion complète du champ d’application de l’article 42, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1698/2005 d’une zone forestière classée Natura 2000 détenue à la fois par un particulier et par l’État éliminerait nécessairement la visée compensatoire du système des paiements Natura 2000.
29 Deuxièmement, les dispositions nationales adoptées dans le cadre de l’exercice par l’État membre de sa compétence de mise en œuvre de la réglementation de l’Union doivent respecter les principes généraux du droit de l’Union, notamment celui de la proportionnalité (voir en ce sens, en ce qui concerne la lutte contre la fraude, arrêt du 28 octobre 2010, SGS Belgium e.a., C‑367/09, EU:C:2010:648, point 40).
30 Or, si en prévoyant l’exclusion du bénéfice de l’aide Natura 2000 des superficies détenues par l’État, la législation nationale en cause au principal et son interprétation mettent en œuvre efficacement l’exception prévue à l’article 30, paragraphe 4, sous a), du règlement no 1974/2006, une exclusion complète d’une zone forestière du bénéfice de l’aide Natura 2000 en raison de la présence, quelle qu’en soit l’étendue, d’une surface appartenant à l’État, ne reflète pas de manière proportionnée la
réalité des rapports de propriété.
31 Il ressort de la décision de renvoi que, alors même que 99,818 % de la zone forestière en cause au principal relèvent du champ d’application de l’article 42, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1698/2005, la totalité de cette zone est privée des paiements Natura 2000 au motif que 0,182 % de cette zone ne relève pas dudit champ.
32 À cet égard, le gouvernement hongrois avance le caractère indivisible de la zone forestière classée Natura 2000 pour justifier une telle conséquence.
33 Or, l’article 46 du règlement no 1698/2005 prévoit que les paiements Natura 2000 sont effectués annuellement et par hectare de superficie forestière.
34 Au demeurant, l’article 16, paragraphe 6, de la loi XXXVII de 2009 consacre la parcelle forestière en tant qu’unité de base de l’activité de gestion forestière.
35 Par conséquent, une limitation de l’exclusion du bénéfice de l’indemnité compensatoire de l’aide Natura 2000 d’une zone forestière éligible à une telle aide à la seule parcelle ou au seul hectare dont une partie est détenue par l’État, voire une absence totale d’exclusion lorsque ladite partie est négligeable, serait en conformité avec le principe de proportionnalité, contrairement à l’exclusion entière de cette zone, sans aucun égard au rapport entre la superficie de ladite zone détenue par
l’État et celle détenue par ce particulier.
36 Il résulte de l’ensemble de ces considérations qu’il convient de répondre aux questions posées que l’article 42, paragraphe 1, première phrase, du règlement no 1698/2005 doit être interprété en ce sens que, lorsqu’une zone forestière éligible à l’aide Natura 2000 est détenue en partie par l’État et en partie par un particulier, il convient de tenir compte du rapport entre la superficie de cette zone détenue par l’État et celle détenue par ce particulier pour le calcul du montant de l’aide à
verser à ce dernier.
Sur les dépens
37 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) dit pour droit :
1) L’article 42, paragraphe 1, première phrase, du règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil, du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), doit être interprété en ce sens que, lorsqu’une zone forestière éligible à l’aide Natura 2000 est détenue en partie par l’État et en partie par un particulier, il convient de tenir compte du rapport entre la superficie de cette zone détenue par l’État et celle détenue par ce
particulier pour le calcul du montant de l’aide à verser à ce dernier.
Signatures
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( 1 ) Langue de procédure : le hongrois.
