ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
27 janvier 2022 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) – Règlement (UE) no 1305/2013 – Soutien au développement rural – Article 30, paragraphe 6, sous a) – Paiements au titre de Natura 2000 – Indemnisation de la perte de revenus dans les zones agricoles et forestières – Tourbières – Interdiction de procéder à des plantations de canneberges – Absence d’indemnisation compensatoire – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Article 17 – Droit de propriété »
Dans l’affaire C‑234/20,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême, Lettonie), par décision du 3 juin 2020, parvenue à la Cour le 4 juin 2020, dans la procédure
« Sātiņi-S » SIA,
en présence de :
Lauku atbalsta dienests,
LA COUR (troisième chambre),
composée de Mme A. Prechal, présidente de la deuxième chambre, faisant fonction de président de la troisième chambre, MM. J. Passer (rapporteur), F. Biltgen, Mme L. S. Rossi et M. N. Wahl, juges,
avocat général : M. A. Rantos,
greffier : Mme M. Ferreira, administratrice principale,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 3 juin 2021,
considérant les observations présentées :
– pour « Sātiņi-S » SIA, par M. A. Grigorjevs,
– pour le gouvernement letton, initialement par Mmes K. Pommere, V. Soņeca et V. Kalniņa ainsi que par M. E. Bārdiņš, puis par Mme K. Pommere et M. E. Bārdiņš, en qualité d’agents,
– pour l’Irlande, par Mmes M. Browne, J. Quaney et M. Lane ainsi que par M. A. Joyce, en qualité d’agents, assistés de Mme S. Kingston, SC, et de Mme G. Gilmore, BL,
– pour la Commission européenne, initialement par MM. C. Hermes, M. Kaduczak et I. Naglis, puis par MM. C. Hermes et M. Kaduczak, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 9 septembre 2021,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 30, paragraphe 1, et paragraphe 6, sous a), du règlement (UE) no 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et abrogeant le règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 487, et rectificatif JO 2016, L 130, p. 1), ainsi que de l’article 17 de la charte des droits fondamentaux
de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant « Sātiņi‑S » SIA au Lauku atbalsta dienests (service de soutien au monde rural, Lettonie) au sujet du refus de ce dernier d’octroyer à Sātiņi-S des paiements compensatoires au titre de Natura 2000 du fait de l’interdiction de procéder à des plantations de canneberges sur des tourbières relevant du réseau Natura 2000.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive « habitats »
3 L’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7, ci-après la « directive “habitats” »), prévoit :
« Un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé “Natura 2000”, est constitué. Ce réseau, formé par des sites abritant des types d’habitats naturels figurant à l’annexe I et des habitats des espèces figurant à l’annexe II, doit assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces concernés dans leur aire de répartition naturelle. »
4 L’article 6, paragraphe 2, de cette directive dispose :
« Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive. »
Le règlement no 1305/2013
5 Les considérants 9 et 24 du règlement no 1305/2013 énoncent :
« (9) Les programmes de développement rural devraient recenser les besoins de la zone couverte et décrire une stratégie cohérente pour y répondre, à la lumière des priorités de l’Union [européenne] pour le développement rural. Cette stratégie devrait reposer sur la fixation d’objectifs. Il convient d’établir les liens entre les besoins recensés, les objectifs définis et le choix des mesures retenues pour les atteindre. Il convient que les programmes de développement rural contiennent également
toutes les informations nécessaires pour évaluer leur conformité avec les exigences du présent règlement.
[...]
(24) Il convient de continuer à accorder aux agriculteurs et aux gestionnaires de forêts un soutien afin qu’ils puissent faire face, dans les zones concernées, aux désavantages spécifiques dus à la mise en œuvre de la [directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO 2010, L 20, p. 7)] et de la [directive “habitats”] et en vue de contribuer à une gestion efficace des sites Natura 2000. Il convient de même d’accorder
un soutien aux agriculteurs afin de leur permettre de faire face, dans les zones de bassins hydrographiques, aux désavantages liés à la mise en œuvre de la [directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO 2000, L 327, p. 1)]. L’aide devrait être liée à des exigences spécifiques décrites dans le programme de développement rural, qui vont au-delà des exigences et normes obligatoires
correspondantes. Les États membres devraient également veiller à ce que les paiements accordés aux agriculteurs ne donnent pas lieu à un double financement au titre du présent règlement et du règlement (UE) no 1307/2013 [du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) no 637/2008 du Conseil et le
règlement (CE) no 73/2009 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 608)]. De plus, les besoins spécifiques des zones relevant de Natura 2000 devraient être pris en compte par les États membres dans la conception générale de leurs programmes de développement rural. »
6 L’article 2 de ce règlement, intitulé « Définitions », prévoit, à ses paragraphes 1 et 2 :
« 1. [...]
En outre, on entend par :
[...]
c) “mesure”, un ensemble d’opérations contribuant à la mise en œuvre d’une ou plusieurs des priorités de l’Union pour le développement rural ;
[...]
f) “surface agricole”, l’ensemble de la superficie des terres arables, des prairies permanentes et des pâturages permanents ou des cultures permanentes tels qu’ils sont définis à l’article 4 du [règlement no 1307/2013] ;
[...]
r) “forêt”, une étendue de plus de 0,5 ha caractérisée par un peuplement d’arbres d’une hauteur supérieure à 5 mètres et des frondaisons couvrant plus de 10 % de sa surface, ou par un peuplement d’arbres pouvant atteindre ces seuils in situ, à l’exclusion des terres dédiées principalement à un usage agricole ou urbain, sous réserve du paragraphe 2 ;
2. Un État membre ou une région peut choisir d’appliquer une définition autre que celle figurant au paragraphe 1, point r), fondée sur le droit national ou le système d’inventaire en vigueur. Les États membres ou les régions donnent la définition dans le programme de développement rural. »
7 L’article 6 dudit règlement, intitulé « Programmes de développement rural », dispose, à son paragraphe 1 :
« Le Feader agit dans les États membres à travers les programmes de développement rural. Ces programmes mettent en œuvre une stratégie visant à répondre aux priorités de l’Union pour le développement rural grâce à un ensemble de mesures, définies au titre III. Un soutien auprès du Feader est demandé pour la réalisation des objectifs de développement rural poursuivis dans le cadre des priorités de l’Union. »
8 Aux termes de l’article 10 du même règlement, intitulé « Approbation des programmes de développement rural » :
« 1. Les États membres soumettent à la Commission [européenne], pour chaque programme de développement rural, une proposition contenant les informations visées à l’article 8.
2. Chaque programme de développement rural est approuvé par la Commission au moyen d’un acte d’exécution. »
9 L’article 30 du même règlement, intitulé « Paiements au titre de Natura 2000 et de la [directive 2000/60] », prévoit :
« 1. L’aide au titre de la présente mesure est accordée annuellement par hectare de surface agricole ou par hectare de forêt, afin d’indemniser les bénéficiaires, dans les zones concernées, pour les coûts supplémentaires et la perte de revenus subis en raison des désavantages résultant de la mise en œuvre de la [directive “habitats”], de la [directive 2009/147] et de la [directive 2000/60].
Lors du calcul de l’aide au titre de cette mesure, les États membres déduisent le montant nécessaire afin d’exclure le double financement des pratiques visées à l’article 43 du [règlement no 1307/2013].
[...]
6. Les zones suivantes sont éligibles à des paiements :
a) les zones agricoles et forestières Natura 2000 désignées en vertu des directives [“habitats”] et [2009/147] ;
[...] »
Le règlement no 1307/2013
10 L’article 4 du règlement no 1307/2013, intitulé « Définitions et dispositions connexes », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
h) “prairies permanentes et pâturages permanents” (ci-après dénommés conjointement “prairies permanentes”), les terres consacrées à la production d’herbe ou d’autres plantes fourragères herbacées (ensemencées ou naturelles) qui ne font pas partie du système de rotation des cultures de l’exploitation depuis cinq ans au moins ; d’autres espèces adaptées au pâturage comme des arbustes et/ou des arbres peuvent être présentes, pour autant que l’herbe et les autres plantes fourragères herbacées restent
prédominantes ; les prairies permanentes peuvent également comprendre, lorsque les États membres le décident, des surfaces adaptées au pâturage et relevant des pratiques locales établies dans lesquelles l’herbe et les autres plantes fourragères herbacées ne prédominent pas traditionnellement ;
[...] »
11 L’article 45 de ce règlement, intitulé « Prairies permanentes », prévoit, à son paragraphe 1, premier alinéa :
« Les États membres désignent les prairies permanentes qui sont sensibles d’un point de vue environnemental dans les zones visées par les directives [“habitats”] ou [2009/147], y compris dans les tourbières et les zones humides situées dans ces zones, et qui ont besoin d’une protection stricte afin de remplir les objectifs de ces directives. »
Le règlement d’exécution (UE) no 808/2014
12 L’article 10 du règlement d’exécution (UE) no 808/2014 de la Commission, du 17 juillet 2014, portant modalités d’application du règlement no 1305/2013 (JO 2014, L 227, p. 18), intitulé « Hypothèses standard relatives aux coûts supplémentaires et aux pertes de revenus », est libellé comme suit :
« 1. Les États membres peuvent fixer le montant des paiements pour les mesures ou les types d’opérations visées aux articles 28 à 31 et aux articles 33 et 34 du [règlement no 1305/2013], sur la base d’hypothèses standard relatives aux coûts supplémentaires et aux pertes de revenus.
2. Les États membres veillent à ce que les calculs et les paiements correspondants visés au paragraphe 1 :
a) ne contiennent que des éléments vérifiables ;
b) soient fondés sur des chiffres établis au moyen d’une expertise appropriée ;
c) soient assortis d’une indication claire relative à l’origine des chiffres utilisés ;
d) soient différenciés, le cas échéant, de manière à prendre en compte les conditions spécifiques des sites, au niveau local ou régional, et l’affectation effective des sols ;
e) ne contiennent pas d’éléments liés aux coûts d’investissement. »
13 La partie 1 de l’annexe I de ce règlement d’exécution est intitulée « Présentation du contenu des programmes de développement rural ». Le point 8 de cette partie 1 porte le titre « Description des mesures retenues » et est libellé comme suit :
« [...]
(2) Description par mesure comprenant :
[...]
e) Description spécifique à chaque mesure et/ou type d’opération comme suit :
[...]
11. Paiements au titre de Natura 2000 et de la [directive 2000/60] [article 30 du règlement no 1305/2013]
[...]
– détermination des restrictions/désavantages en raison desquels des paiements peuvent être accordés et indication des pratiques obligatoires ;
– description de la méthode et des hypothèses agronomiques, et notamment description des exigences minimales visées à l’article 30, paragraphe 3, du [règlement no 1305/2013], en ce qui concerne les directives [“habitats”] et [2009/147], ainsi qu’à l’article 30, paragraphe 4, dudit règlement dans le cadre de la [directive 2000/60], utilisées comme référence pour les calculs justifiant les coûts supplémentaires et les pertes de revenus résultant des désavantages dans les zones concernées par
la mise en œuvre de la [directive “habitats”], de la [directive 2009/147] et de la [directive 2000/60] ; le cas échéant, cette méthode tient compte des paiements en faveur de pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l’environnement accordés conformément au [règlement no 1307/2013], afin d’exclure un double financement.
[...] »
14 La partie 5 de l’annexe I dudit règlement d’exécution est relative aux codes des mesures et des sous-mesures. Cette partie prévoit, au titre de l’article 30 du règlement no 1305/2013, sous le code 12, la mesure intitulée « Paiements au titre de Natura 2000 et de la [directive 2000/60] ». Cette mesure comprend trois sous-mesures respectivement intitulées, sous les codes 12.1, 12.2 et 12.3, « Paiement d’indemnités en faveur des zones agricoles Natura 2000 », « Paiement d’indemnités en faveur des
zones forestières Natura 2000 » et « Paiement d’indemnités en faveur des zones agricoles incluses dans les plans de gestion de district hydrographique ».
Le droit letton
15 Les Ministru kabineta noteikumi Nr. 562 « Noteikumi par zemes lietošanas veidu klasifikācijas kārtību un to noteikšanas kritērijiem » (décret no 562 du Conseil des ministres, relatif aux modalités de classification des types d’utilisation des sols et les critères de détermination de ceux‑ci), du 21 août 2007 (Latvijas Vēstnesis, 2007, no 137), prévoient, à leur annexe, une classification des types d’utilisation des sols.
16 Les Ministru kabineta noteikumi Nr. 264 « Īpaši aizsargājamo dabas teritoriju vispārējie aizsardzības un izmantošanas noteikumi » (décret no 264 du Conseil des ministres, portant dispositions générales relatives à la protection et à l’utilisation des zones spéciales de conservation), du 16 mars 2010 (Latvijas Vēstnesis, 2010, no 58), établissent les règles générales de protection et d’utilisation des zones spéciales de conservation.
17 Le point 16 de ce décret, inclus dans le chapitre 5 de celui-ci intitulé « Zones naturelles protégées », dispose :
« Il est interdit dans les zones naturelles protégées :
[...]
16.12. d’établir des plantations de canneberges dans les tourbières ;
[...] »
18 Les points 56 à 58 des Ministru kabineta noteikumi Nr. 171 « Noteikumi par valsts un Eiropas Savienības atbalsta piešķiršanu, administrēšanu un uzraudzību vides, klimata un lauku ainavas uzlabošanai 2014.‑2020. gada plānošanas periodā » (décret no 171 du Conseil des ministres, relatif à l’octroi, à la gestion et au contrôle des aides de l’État et de l’Union européenne destinées à l’amélioration de l’environnement, du climat et du paysage rural au cours de la période de programmation 2014-2020),
du 7 avril 2015 (Latvijas Vēstnesis, 2015, no 76), sont libellés comme suit :
« Point 56. Les surfaces admissibles pour l’aide au titre de cette mesure sont les terres forestières (à l’exclusion des tourbières) :
56.1. figurant sur la liste des [zones Natura 2000] conformément à l’article 30, paragraphe 6, sous a), du règlement no 1305/2013 [...]
[...]
Point 58. L’aide peut être accordée si la surface admissible déclarée pour l’aide est d’au moins 1 ha, qu’elle est constituée de champs d’au moins 0,1 ha et que la surface minimale soumise à un type de limitation dans un champ est d’au moins 0,1 ha, et si lesdits champs peuvent être identifiés par cartographie, s’ils sont inclus dans le système de demande électronique du service de soutien au monde rural et que, depuis le 1er mars de l’année en cours, en vertu de la réglementation relative à la
protection et à l’utilisation des zones spéciales de conservation ou à la protection d’espèces et de biotopes, l’une quelconque des limitations suivantes s’applique à l’activité économique :
58.1. interdiction d’activités d’exploitation forestière ;
58.2. interdiction de procéder à la récolte principale et d’effectuer des éclaircies ;
58.3. interdiction de procéder à la récolte principale ;
58.4. interdiction de la coupe rase. »
19 La Latvijas lauku attīstības programma 2014.-2020.gadam (programme letton de développement rural 2014-2020), approuvée par la Commission au titre de l’article 10, paragraphe 2, du règlement no 1305/2013 (ci‑après le « programme de développement rural 2014‑2020 »), indique qu’une aide peut être perçue si des limitations sont imposées aux activités d’exploitation forestière dans les zones Natura 2000 ou dans les microréserves situées sur des terres forestières, à l’exclusion des tourbières.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
20 Au cours de l’année 2002, Sātiņi-S a acheté 7,7 ha de tourbières, situés dans une zone naturelle protégée et dans une zone de conservation d’importance communautaire Natura 2000 en Lettonie.
21 Le 2 février 2017, Sātiņi-S a introduit une demande auprès du service de soutien au monde rural visant à bénéficier, pour les années 2015 et 2016, d’une indemnisation compte tenu de l’interdiction de procéder à des plantations de canneberges sur ces tourbières. Par décision du 28 février 2017, ce service a rejeté cette demande au motif que la réglementation nationale applicable ne prévoyait pas une telle indemnisation.
22 Sātiņi-S a introduit un recours contre cette décision devant l’Administratīvā apgabaltiesa (Cour administrative régionale, Lettonie), laquelle a rejeté ce recours par un arrêt du 26 mars 2018.
23 Sātiņi-S a formé un pourvoi en cassation contre cet arrêt devant la juridiction de renvoi, l’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême, Lettonie), laquelle considère qu’une interprétation de l’article 30 du règlement no 1305/2013 est nécessaire aux fins de lui permettre de statuer sur ce pourvoi.
24 Dans ces conditions, l’Augstākā tiesa (Senāts) (Cour suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 30, paragraphe 6, sous a), du [règlement no 1305/2013] doit-il être interprété en ce sens que les terres tourbeuses sont totalement exclues des paiements au titre de Natura 2000 ?
2) En cas de réponse négative à la première question, les terres tourbeuses font-elles partie des zones agricoles ou forestières ?
3) En cas de réponse négative à la première question, l’article 30 du règlement no 1305/2013 doit-il être interprété en ce sens qu’un État membre peut exclure totalement les terres tourbeuses des paiements au titre de Natura 2000 et que de telles dispositions nationales sont compatibles avec la finalité compensatoire de tels paiements prévue par le règlement no 1305/2013 ?
4) L’article 30 du règlement no 1305/2013 doit-il être interprété en ce sens qu’un État membre peut restreindre l’octroi des aides au titre de Natura 2000 en ne prévoyant une aide que pour une limitation imposée à un type spécifique d’activité économique, comme c’est le cas en l’occurrence, dans les zones forestières, des seules activités d’exploitation forestière ?
5) L’article 30, paragraphe 1, du règlement no 1305/2013, lu en combinaison avec l’article 17 de la [Charte], doit-il être interprété en ce sens qu’une personne a droit, lorsqu’elle fait valoir ses projets en vue d’une nouvelle activité économique, à un paiement au titre de Natura 2000 si, au moment où elle a acquis la propriété, elle avait connaissance des limitations auxquelles ladite propriété était soumise ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur les première et deuxième questions
25 Par ses deux premières questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 30, paragraphe 6, sous a), du règlement no 1305/2013 doit être interprété en ce sens que les tourbières sont entièrement exclues du bénéfice des paiements au titre de Natura 2000 et, si tel n’est pas le cas, si les tourbières relèvent des « zones agricoles » ou des « zones forestières », au sens de cette disposition.
26 Afin de répondre à ces questions, il convient de préciser que l’article 30 du règlement no 1305/2013 régit les paiements au titre, notamment, de Natura 2000. Aux termes du paragraphe 1 de cette disposition, une aide est accordée annuellement par hectare de surface agricole ou par hectare de forêt, afin d’indemniser les bénéficiaires, dans les zones concernées, pour les coûts supplémentaires et la perte de revenus subis en raison des désavantages résultant de la mise en œuvre de la directive
« habitats », de la directive 2009/147 (ci-après la « directive “oiseaux” ») et de la directive 2000/60 (ci-après la « directive-cadre sur l’eau »). Ladite disposition précise, à son paragraphe 6, sous a), que sont éligibles à des paiements relatifs à l’aide en question les zones agricoles et forestières Natura 2000 désignées en vertu des directives « habitats » et « oiseaux ».
27 Ainsi, peuvent être admises aux paiements au titre de Natura 2000 visés à l’article 30, paragraphe 1, du règlement no 1305/2013 les superficies agricoles et forestières qui, tout en étant situées dans des zones Natura 2000 désignées en vertu des directives « habitats » et « oiseaux », relèvent des notions de « surface agricole » ou de « forêt » au sens du règlement no 1305/2013.
28 Cela étant précisé, il y a lieu de relever que le règlement no 1305/2013 ne mentionne pas et, a fortiori, ne définit pas les notions de « tourbières » ou de « terres tourbeuses ». La juridiction de renvoi ne précise pas davantage ce qu’il faut entendre par « tourbières » ou « terres tourbeuses » au sens de la législation nationale en cause au principal. Dans ces conditions, il convient dès lors de considérer, à l’instar de M. l’avocat général au point 33 de ses conclusions, qu’une tourbière
désigne, pour l’essentiel et selon le sens commun de ce terme, une zone humide caractérisée par la présence de « tourbe », un sol caractérisé par sa très forte teneur en matières organiques d’origine végétale et par des stockages de carbone organique.
29 Pour sa part, la notion de « forêt » est définie à l’article 2, paragraphe 1, point r), du règlement no 1305/2013 comme étant une étendue de plus d’un demi-hectare caractérisée par un peuplement d’arbres d’une hauteur supérieure à 5 mètres et des frondaisons couvrant plus de 10 % de sa surface, ou par un peuplement d’arbres pouvant atteindre ces seuils in situ, à l’exclusion des terres dédiées principalement à un usage agricole ou urbain. Toutefois, le paragraphe 2 de cet article prévoit qu’un
État membre peut choisir d’appliquer une autre définition que celle-ci, fondée sur le droit national ou le système d’inventaire en vigueur, sous réserve, en ce cas, de donner cette définition dans son programme de développement rural. C’est à la juridiction de renvoi qu’il appartiendra, le cas échéant, de vérifier si, en l’occurrence, la République de Lettonie a adopté une telle définition.
30 Comme l’a relevé M. l’avocat général au point 35 de ses conclusions, il ne peut être exclu que, selon la végétation présente sur le lieu concerné, une tourbière puisse être constituée de « forêts » au sens de l’article 2, paragraphe 1, point r), du règlement no 1305/2013 ou de la définition d’une « forêt » qui serait, le cas échéant, établie par l’État membre concerné, conformément à l’article 2, paragraphe 2, de ce règlement.
31 S’agissant des zones agricoles, le règlement no 1305/2013 définit la notion de « surface agricole » à l’article 2, paragraphe 1, point f), de celui-ci comme étant « l’ensemble de la superficie des terres arables, des prairies permanentes et des pâturages permanents ou des cultures permanentes tels qu’ils sont définis à l’article 4 du [règlement no 1307/2013] ».
32 Or, ainsi que M. l’avocat général l’a fait observer au point 34 de ses conclusions, il découle de la définition des « prairies permanentes et pâturages permanents » figurant à l’article 4, paragraphe 1, sous h), du règlement no 1307/2013 ainsi que des précisions figurant à l’article 45, paragraphe 1, premier alinéa, de ce même règlement que des tourbières ou des terres tourbeuses sont susceptibles de relever de cette définition, et, partant, de celle de zone agricole.
33 Il convient dès lors de considérer que, pour autant que des tourbières ou des terres tourbeuses situées dans des zones Natura 2000 désignées en vertu des directives « habitats » et « oiseaux » relèvent des notions de « forêt » ou de « surface agricole », au sens du règlement no 1305/2013 ou, le cas échéant, de la réglementation nationale adoptée conformément à ce dernier, ces tourbières et terres tourbeuses peuvent être considérées comme des « zones agricoles et forestières Natura 2000 », au sens
de l’article 30, paragraphe 6, sous a), dudit règlement et sont, partant, en principe, éligibles aux paiements au titre de Natura 2000 visés à l’article 30, paragraphe 1, du même règlement.
34 Le point de savoir si, en fonction de leur configuration concrète, des tourbières situées dans une zone Natura 2000 telles que celles en cause au principal relèvent, le cas échéant, desdites notions de « forêt » ou de « surface agricole » et ainsi de celle de « zones agricoles et forestières Natura 2000 », au sens de l’article 30, paragraphe 6, sous a), du règlement no 1305/2013, constitue une appréciation factuelle relevant de la compétence des juridictions nationales.
35 Eu égard à tout ce qui précède, il y a lieu de répondre aux deux premières questions que l’article 30, paragraphe 6, sous a), du règlement no 1305/2013 doit être interprété en ce sens qu’il n’exclut pas, en principe, les tourbières des paiements au titre de Natura 2000, pour autant que celles-ci soient situées dans des zones Natura 2000 désignées en vertu des directives « habitats » et « oiseaux » et relèvent des notions de « surface agricole » ou de « forêt », au sens, respectivement, des
points f) et r) de l’article 2, paragraphe 1, ou de l’article 2, paragraphe 2, de ce règlement, pouvant ainsi bénéficier des paiements visés à l’article 30, paragraphe 1, de celui-ci en tant que « zones agricoles et forestières Natura 2000 », au sens dudit article 30, paragraphe 6, sous a).
Sur les troisième et quatrième questions
36 Par ses troisième et quatrième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 30 du règlement no 1305/2013 permet à un État membre d’exclure les tourbières du bénéfice des paiements au titre de Natura 2000 ou de limiter l’octroi de l’aide pour de telles zones aux situations où leur désignation en tant que « zones Natura 2000 » a pour effet d’entraver l’exercice d’un type spécifique d’activité économique dans ces zones, notamment de
l’activité forestière.
37 En premier lieu, il convient de relever qu’il découle de la réponse apportée aux deux premières questions que des « tourbières » ou des « terres tourbeuses » situées dans des zones Natura 2000 qui ne relèvent pas de la définition de « surface agricole » ou de celle de « forêt », au sens, respectivement, des points f) et r) de l’article 2, paragraphe 1, ou de l’article 2, paragraphe 2, du règlement no 1305/2013, ne peuvent pas bénéficier de paiements en vertu de l’article 30 de ce règlement.
38 À cet égard, il importe, toutefois, de préciser que, en vertu dudit article 2, paragraphe 2, un État membre est en droit d’établir une définition de la notion de « forêt » ayant pour effet d’exclure les tourbières ou les terres tourbeuses du droit de bénéficier de paiements, quand bien même il s’agirait de zones correspondant à la définition figurant à l’article 2, paragraphe 1, point r), du règlement no 1305/2013.
39 Il ressort des observations écrites du gouvernement letton que les catégories spécifiques de parcelles de terre et leurs caractéristiques déterminantes sont définies dans le décret no 562 du Conseil des ministres, du 21 août 2007, relatif aux modalités de classification des types d’utilisation des sols et les critères de détermination de ceux‑ci. Conformément à l’annexe de ce décret, les « terres agricoles », les « forêts » et les « tourbières » constituent trois catégories de terres distinctes
selon leur type d’utilisation. Cela étant, il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier si, en l’occurrence, la République de Lettonie a adopté une définition de la notion de « forêt » au titre de l’article 2, paragraphe 2, du règlement no 1305/2013.
40 En second lieu, il convient de rappeler que l’article 30 du règlement no 1305/2013 donne aux États membres la possibilité d’octroyer des indemnisations au titre de Natura 2000, mais ne crée aucune obligation en ce sens à la charge de ceux-ci. Les paiements au titre de Natura 2000 et de la directive-cadre sur l’eau constituent l’une des mesures de développement rural, au sens de l’article 2, paragraphe 1, point c), de ce règlement. Partant, cet article 30 et les conditions qui y sont énoncées ne
s’appliquent qu’aux paiements effectués en exécution du programme de développement rural de l’État membre concerné, tel qu’approuvé par la Commission, conformément à l’article 10 dudit règlement. Les États membres doivent mettre en œuvre non pas toutes les mesures, mais uniquement celles qui correspondent à leur stratégie et à celle de l’Union, en tenant compte également du niveau de financement au titre du Feader. Cette interprétation est conforme au considérant 9 du règlement no 1305/2013, qui
mentionne notamment le choix des mesures retenues pour atteindre les objectifs en matière de développement rural. En conséquence, un paiement au titre de l’article 30 du règlement no 1305/2013 ne constitue que l’un des choix pour lequel un État membre peut opter aux fins de recevoir un financement.
41 En outre, tout d’abord, l’annexe I, partie 5, mesure 12, du règlement d’exécution no 808/2014 laisse aux États membres le choix entre trois sous-mesures au titre de l’article 30 du règlement no 1305/2013, à savoir le paiement d’indemnités en faveur des zones agricoles Natura 2000, le paiement d’indemnités en faveur des zones forestières Natura 2000 et le paiement d’indemnités en faveur des zones agricoles incluses dans les plans de gestion de district hydrographique. Ensuite, l’annexe I,
partie 1, section 8, paragraphe 2, sous e), point 11, de ce règlement d’exécution impose notamment aux États membres de déterminer les restrictions ou les désavantages en raison desquels des paiements prévus dans les plans de développement rural peuvent être accordés. Enfin, l’article 10, paragraphe 1, dudit règlement d’exécution prévoit que les États membres peuvent fixer le montant des paiements sur la base d’hypothèses standard relatives aux coûts supplémentaires et aux pertes de revenus.
42 Partant, en principe, le droit de l’Union confère aux États membres une marge d’appréciation en ce qui concerne, d’une part, le choix des mesures qu’ils entendent mettre en œuvre parmi celles prévues par ce droit et, d’autre part, la détermination des restrictions ou des désavantages en raison desquels des paiements sont accordés.
43 Certes, si les limitations adoptées par les États membres lors de l’élaboration de leur programme de développement rural ne doivent pas priver le système des paiements au titre de Natura 2000 de sa finalité compensatoire (voir, en ce sens, arrêt du 30 mars 2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, point 28), il n’en demeure pas moins que ces États peuvent décider de la manière dont les mesures visant à atteindre les objectifs fixés par le règlement no 1305/2013 doivent être concrètement mises en
œuvre. Par ailleurs, lorsqu’ils posent ces choix, lesdits États doivent respecter les principes généraux du droit de l’Union, tels que la non-discrimination et la proportionnalité (voir en ce sens, en ce qui concerne le principe de proportionnalité, arrêt du 30 mars 2017, Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, point 29 et jurisprudence citée).
44 En l’occurrence, il ressort de la demande de décision préjudicielle que, dans le programme de développement rural 2014-2020, qui a été approuvé par la Commission le 13 février 2015, la République de Lettonie a limité l’octroi de paiements au titre de Natura 2000 aux zones forestières, en excluant les tourbières qui s’y trouvent. Les dispositions de ce programme sont reprises dans le décret no 171 du Conseil des ministres, du 7 avril 2015, relatif à l’octroi, à la gestion et au contrôle des aides
de l’État et de l’Union européenne destinées à l’amélioration de l’environnement, du climat et du paysage rural au cours de la période de programmation 2014-2020, dont le point 56 précise que l’aide peut être allouée « aux terres forestières, à l’exclusion des tourbières ».
45 Il s’ensuit, d’une part, que, s’agissant des trois sous-mesures visées au point 41 du présent arrêt, la République de Lettonie n’a opté que pour la deuxième de celles-ci, intitulée « Paiement d’indemnités en faveur des zones forestières Natura 2000 », en excluant donc ainsi du régime d’aide mis en place les « zones agricoles Natura 2000 », au sens de l’article 30, paragraphe 6, sous a), de ce dernier règlement, et, par voie de conséquence, les tourbières qui relèveraient, le cas échéant, de la
définition desdites zones. Ce faisant, la République de Lettonie a donc opéré un choix entre les trois types de sous-mesures qui lui étaient ainsi ouvertes au titre du règlement no 1305/2013 et du règlement d’exécution no 808/2014.
46 En ce qui concerne, d’autre part, les restrictions ou les désavantages en raison desquels de tels paiements peuvent être accordés pour les « zones forestières Natura 2000 », au sens de l’article 30, paragraphe 6, sous a), du règlement no 1305/2013, cet État membre les a décrits et a défini le montant de ces indemnités par hectare de terres concernées, à l’exclusion des tourbières.
47 En conséquence, le fait, pour un État membre, de limiter les versements de paiements pour de telles zones aux situations où leur désignation en tant que « zones Natura 2000 » a pour effet d’y restreindre l’exercice d’un type spécifique d’activité économique dans ces zones, notamment de l’activité forestière, paraît conforme aux conditions du règlement no 1305/2013.
48 Il résulte des considérations qui précèdent qu’il y a lieu de répondre aux troisième et quatrième questions que l’article 30, paragraphe 6, sous a), du règlement no 1305/2013 doit être interprété en ce sens qu’il permet à un État membre d’exclure des paiements au titre de Natura 2000, d’une part, les « zones agricoles Natura 2000 », au sens de cette disposition, y compris, en ce cas, les tourbières qui relèveraient de telles zones, et, d’autre part, et conformément à l’article 2, paragraphe 2, du
règlement no 1305/2013, des tourbières situées dans des zones Natura 2000 qui relèveraient en principe de la notion de « forêt », au sens de l’article 2, paragraphe 1, point r), de ce règlement, et, ainsi, de celle de « zones forestières Natura 2000 », au sens de l’article 30, paragraphe 6, sous a), dudit règlement. Cette dernière disposition doit également être interprétée en ce sens qu’elle permet à un État membre de limiter les versements de tels paiements pour des zones forestières
Natura 2000 incluant, le cas échéant, des tourbières aux situations où la désignation de ces zones en tant que « zones Natura 2000 » a pour effet d’y entraver l’exercice d’un type spécifique d’activité économique, notamment de l’activité forestière.
Sur la cinquième question
49 Par sa cinquième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 30, paragraphe 1, du règlement no 1305/2013, lu en combinaison avec l’article 17 de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’un paiement au titre de Natura 2000 doit être octroyé au propriétaire d’une tourbière relevant de ce réseau au motif qu’une restriction a été apportée à une activité économique pouvant être menée sur une telle tourbière, à savoir notamment l’interdiction d’y procéder à une
plantation de canneberges, alors que, au moment où il a acquis le bien immobilier concerné, le propriétaire avait connaissance d’une telle restriction.
Sur la compétence de la Cour
50 La Commission excipe de l’incompétence de la Cour pour connaître de la cinquième question. Elle fait valoir que l’article 30 du règlement no 1305/2013 ne crée aucune obligation ni promesse de payer des indemnités à des personnes physiques du fait de l’ensemble des restrictions dont serait grevé l’usage des biens relevant du réseau Natura 2000 et, de manière générale, que le droit de l’Union ne reconnaît pas l’existence d’un principe général qui imposerait l’octroi d’une indemnisation en toutes
circonstances, c’est-à-dire pour toutes ces restrictions imposées au titre de Natura 2000. La Commission estime qu’une solution analogue à celle que la Cour a adoptée dans l’arrêt du 22 mai 2014, Érsekcsanádi Mezőgazdasági (C‑56/13, EU:C:2014:352), devrait prévaloir en l’occurrence, dans la mesure où, par cet arrêt, la Cour aurait jugé, en substance, que, dès lors que l’obligation d’indemnisation en cause dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt était fondée non pas sur le droit de l’Union,
mais sur la législation nationale, elle n’était pas compétente pour apprécier une telle législation nationale au regard des droits à un recours effectif et de la propriété ainsi que de la liberté d’entreprise garantis par la Charte.
51 À cet égard, il y a lieu de rappeler que le champ d’application de la Charte est défini à l’article 51, paragraphe 1, de celle-ci, aux termes duquel, pour ce qui est de l’action des États membres, les dispositions de la Charte s’adressent à ceux-ci uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union (arrêt du 13 juin 2017, Florescu e.a., C‑258/14, EU:C:2017:448, point 44 ainsi que jurisprudence citée).
52 Or, les États membres mettent en œuvre le droit de l’Union, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, lorsque, conformément aux exigences de la directive « habitats », ils prennent les mesures appropriées pour assurer le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages et, en particulier, pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels.
53 En effet, l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats » dispose que les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de cette directive.
54 Par ailleurs, la transposition et la mise en œuvre par les États membres des mesures visées dans les directives « oiseaux » et « habitats » ont inévitablement des répercussions sur le droit de propriété des personnes auxquelles appartiennent les biens immobiliers situés dans les zones en cause, dès lors que, à tout le moins, elles subissent des restrictions à l’usage de ces biens.
55 Partant, il y a lieu de considérer que les États membres mettent en œuvre le droit de l’Union, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, lorsqu’ils instaurent des régimes accordant des paiements au titre de Natura 2000 et de la directive-cadre sur l’eau en application de l’article 30, paragraphe 1, du règlement no 1305/2013. C’est, au demeurant, également parce qu’il y a en l’occurrence mise en œuvre du droit de l’Union que les principes généraux de ce dernier trouvent à s’appliquer
ainsi qu’il a déjà été rappelé au point 43 du présent arrêt.
56 En outre, il découle de l’article 6, paragraphe 1, et de l’article 10 du règlement no 1305/2013 que le Feader agit dans les États membres à travers les programmes de développement rural des États membres qui sont approuvés par la Commission.
57 Il est vrai que l’article 30, paragraphe 1, du règlement no 1305/2013 laisse une marge d’appréciation aux États membres pour décider des mesures à prendre, ainsi qu’il ressort du point 40 du présent arrêt. Toutefois, lorsqu’un État membre adopte des mesures dans le cadre du pouvoir d’appréciation qui lui est conféré par un acte du droit de l’Union, il doit être considéré comme mettant en œuvre ce droit, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte (voir, en ce sens, arrêt du 13 juin 2017,
Florescu e.a., C‑258/14, EU:C:2017:448, point 48 ainsi que jurisprudence citée).
58 Le seul fait que l’article 30 du règlement no 1305/2013 n’oblige pas les États membres à prévoir un régime d’indemnisation ne saurait être interprété en ce sens que l’article 17 de la Charte n’est pas applicable (voir, par analogie, arrêt du 9 juin 2016, Pesce e.a., C‑78/16 et C‑79/16, EU:C:2016:428, point 86).
59 Il s’ensuit que l’article 17 de la Charte est applicable au litige au principal et que, partant, la Cour est compétente pour connaître de la cinquième question.
Sur le fond
60 Il convient de relever d’emblée qu’il ressort du libellé de l’article 17 de la Charte que celui-ci n’ouvre expressément un droit à indemnisation qu’en cas de privation du droit de propriété, telle une expropriation, ce qui n’est manifestement pas le cas en l’occurrence.
61 À cet égard, il convient, notamment, de distinguer l’affaire au principal de celles ayant donné lieu à l’arrêt du 9 juin 2016, Pesce e.a. (C‑78/16 et C‑79/16, EU:C:2016:428), dans la mesure où ces dernières concernaient l’abattage systémique d’arbres, à savoir des oliviers, et, partant, la privation de la propriété de ceux-ci en tant que telle. En l’occurrence, l’interdiction de procéder à une plantation de canneberges sur un bien relevant du réseau Natura 2000 constitue non pas une privation du
droit de propriété de ce bien, mais une restriction à son usage, lequel peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l’intérêt général, conformément à ce que prévoit l’article 17, paragraphe 1, troisième phrase, de la Charte.
62 S’agissant des restrictions pouvant ainsi être apportées à l’usage du droit de propriété, il convient de rappeler, par ailleurs, que le droit de propriété garanti par l’article 17 de la Charte n’est pas une prérogative absolue et que son exercice peut faire l’objet de restrictions justifiées par des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union (arrêt du 20 septembre 2016, Ledra Advertising e.a./Commission et BCE, C‑8/15 P à C‑10/15 P, EU:C:2016:701, point 69 et jurisprudence citée).
63 Il ressort, ainsi, de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte que des restrictions peuvent être apportées à l’usage du droit de propriété, à la condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général poursuivis et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même du droit ainsi garanti (arrêt du 20 septembre 2016, Ledra Advertising e.a./Commission et BCE, C‑8/15 P à C‑10/15 P,
EU:C:2016:701, point 70 et jurisprudence citée).
64 Or, d’une part, il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que la protection de l’environnement figure parmi ces objectifs d’intérêt général (voir, en ce sens, arrêt du 9 mars 2010, ERG e.a., C‑379/08 et C‑380/08, EU:C:2010:127, point 81 ainsi que jurisprudence citée). La protection de l’environnement est donc susceptible de justifier une restriction à l’usage du droit de propriété (arrêt du 15 janvier 2013, Križan e.a., C‑416/10, EU:C:2013:8, point 114 ainsi que jurisprudence citée).
65 D’autre part, il n’apparaît pas que des mesures telles que celles en cause au principal, ainsi adoptées à des fins de protection de la nature et de l’environnement en vertu des directives « oiseaux » et « habitats », qui se bornent à interdire la plantation de canneberges dans des tourbières afin d’empêcher qu’il soit porté atteinte aux intérêts environnementaux ainsi protégés, constitueraient, en l’absence d’une indemnisation en faveur des propriétaires concernés, une intervention démesurée et
intolérable portant atteinte à la substance même du droit de propriété (voir, par analogie, arrêt du 10 juillet 2003, Booker Aquaculture et Hydro Seafood, C‑20/00 et C‑64/00, EU:C:2003:397, point 70). En l’occurrence, une telle conclusion s’impose d’autant plus que, ainsi qu’il ressort des énonciations de la décision de renvoi, ladite interdiction et, partant, la restriction apportée à l’usage du droit de propriété étaient déjà en vigueur au moment où les tourbières en cause au principal ont été
acquises par Sātiņi‑S, de sorte que cette dernière ne pouvait ignorer l’existence de cette restriction.
66 Si, certes, les États membres peuvent, le cas échéant, considérer, pour autant qu’ils agissent ce faisant dans le respect du droit de l’Union, qu’il est indiqué d’indemniser, partiellement ou totalement, les propriétaires des parcelles affectées par les mesures de conservation adoptées en vertu des directives « oiseaux » et « habitats », il ne saurait pour autant être déduit de cette constatation l’existence, en droit de l’Union, d’une obligation d’octroi d’une telle indemnisation (voir, en ce
sens, arrêt du 10 juillet 2003, Booker Aquaculture et Hydro Seafood, C‑20/00 et C‑64/00, EU:C:2003:397, point 85).
67 Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre à la cinquième question que l’article 30 du règlement no 1305/2013, lu en combinaison avec l’article 17 de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’un paiement au titre de Natura 2000 ne doit pas être octroyé au propriétaire d’une tourbière relevant de ce réseau au motif qu’une restriction a été apportée à une activité économique pouvant être menée sur une telle tourbière, notamment l’interdiction d’y procéder à une plantation de
canneberges, alors que, au moment où il a acquis le bien immobilier concerné, le propriétaire avait connaissance d’une telle restriction.
Sur les dépens
68 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit :
1) L’article 30, paragraphe 6, sous a), du règlement (UE) no 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et abrogeant le règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil, doit être interprété en ce sens qu’il n’exclut pas, en principe, les tourbières des paiements au titre de Natura 2000, pour autant que celles-ci soient situées dans des zones Natura 2000 désignées en vertu
de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, et de la directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages, et relèvent des notions de « surface agricole » ou de « forêt », au sens, respectivement, des points f) et r) de l’article 2, paragraphe 1, ou de l’article 2, paragraphe 2, du règlement no 1305/2013, pouvant
ainsi bénéficier des paiements visés à l’article 30, paragraphe 1, de ce règlement en tant que « zones agricoles et forestières Natura 2000 », au sens dudit article 30, paragraphe 6, sous a).
2) L’article 30, paragraphe 6, sous a), du règlement no 1305/2013 doit être interprété en ce sens qu’il permet à un État membre d’exclure des paiements au titre de Natura 2000, d’une part, les « zones agricoles Natura 2000 » au sens de cette disposition, y compris, en ce cas, les tourbières qui relèveraient de telles zones, et, d’autre part, et conformément à l’article 2, paragraphe 2, du règlement no 1305/2013, des tourbières situées dans des zones Natura 2000 qui relèveraient en principe de la
notion de « forêt », au sens de l’article 2, paragraphe 1, point r), de ce règlement, et, ainsi, de celle de « zones forestières Natura 2000 », au sens de l’article 30, paragraphe 6, sous a), dudit règlement. Cette dernière disposition doit également être interprétée en ce sens qu’elle permet à un État membre de limiter les versements de tels paiements pour des zones forestières Natura 2000 incluant, le cas échéant, des tourbières aux situations où la désignation de ces zones en tant que
« zones Natura 2000 » a pour effet d’y entraver l’exercice d’un type spécifique d’activité économique, notamment de l’activité forestière.
3) L’article 30 du règlement no 1305/2013, lu en combinaison avec l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, doit être interprété en ce sens qu’un paiement au titre de Natura 2000 ne doit pas être octroyé au propriétaire d’une tourbière relevant de ce réseau au motif qu’une restriction a été apportée à une activité économique pouvant être menée sur une telle tourbière, notamment l’interdiction d’y procéder à une plantation de canneberges, alors que, au moment où il a
acquis le bien immobilier concerné, le propriétaire avait connaissance d’une telle restriction.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le letton.
