CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE MME JULIANE KOKOTT
présentées le 8 septembre 2022 ( 1 )
Affaire C‑162/21
Pesticide Action Network Europe e.a.
[demande de décision préjudicielle formée par le Conseil d’État (Belgique)]
« Agriculture – Marché intérieur – Protection sanitaire – Règlement (CE) no 1107/2009 – Produits phytopharmaceutiques – Néonicotinoïdes – Protection des abeilles – Substances dont la Commission a interdit l’usage pour certaines applications – Article 53 – Autorisation de mise sur le marché par l’État membre pour une utilisation limitée et contrôlée en raison d’un risque qui ne peut être évité autrement – Proportionnalité – Exceptions »
I. Introduction
1. La Cour s’est déjà penchée à plusieurs reprises sur l’utilisation des « néonicotinoïdes » dans des produits phytopharmaceutiques. Ces substances sont, d’une part, particulièrement appropriées pour certaines applications et, d’autre part, suspectées d’être particulièrement nocives pour les abeilles. Dans un premier temps, la Cour a donc examiné une interdiction nationale de ces substances ( 2 ) et, par la suite, des restrictions significatives à leur utilisation par la Commission européenne ( 3 ).
Le présent renvoi préjudiciel permet de déterminer, pour la première fois, dans quelle mesure un État membre peut néanmoins déroger à ces restrictions au moyen d’une autorisation dite d’urgence, afin de prévenir un danger pour certaines cultures agricoles résultant de l’usage des néonicotinoïdes.
2. La base juridique d’une telle autorisation d’urgence est l’article 53, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1107/2009 ( 4 ). Cette disposition exige un examen de proportionnalité, de sorte qu’il est nécessaire de mettre en balance les risques d’utilisation d’un produit phytopharmaceutique et ses avantages, ce qui fait l’objet de l’une des questions préjudicielles. Les autres questions concernent la possibilité de traiter les semences avec le produit phytopharmaceutique, de les commercialiser et de
les semer, de déroger aux restrictions expressément fixées par la Commission lors de l’approbation d’une substance active ainsi que la qualité nécessaire du danger que l’autorisation d’urgence vise à éliminer. Les réponses à ces questions montrent que la mise en balance doit respecter certaines limites.
II. Le cadre juridique
3. Le considérant 8 du règlement no 1107/2009 décrit les objectifs fondamentaux de la réglementation :
« Le présent règlement a pour objet de garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement, et dans le même temps de préserver la compétitivité de l’agriculture communautaire. Il convient d’accorder une attention particulière à la protection des groupes vulnérables de la population, notamment les femmes enceintes, les nourrissons et les enfants. Le principe de précaution devrait être appliqué et le présent règlement devrait assurer que l’industrie démontre
que les substances ou produits fabriqués ou mis sur le marché n’ont aucun effet nocif sur la santé humaine ou animale ni aucun effet inacceptable sur l’environnement. »
4. Le considérant 24 du règlement no 1107/2009 décrit les conditions d’autorisation d’un produit phytopharmaceutique dans les termes suivants :
« Les dispositions régissant l’octroi des autorisations doivent garantir un niveau élevé de protection. Lors de la délivrance d’autorisations pour des produits phytopharmaceutiques, l’objectif de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement, en particulier, devrait primer l’objectif d’amélioration de la production végétale. Par conséquent, il devrait être démontré, avant leur mise sur le marché, que les produits phytopharmaceutiques présentent un intérêt manifeste pour la
production végétale et n’ont pas d’effet nocif sur la santé humaine ou animale, notamment celle des groupes vulnérables, ou d’effet inacceptable sur l’environnement. »
5. Le considérant 32 du règlement no 1107/2009 précise les pouvoirs d’urgence dont disposent les États membres en vertu de l’article 53 de ce règlement :
« Les États membres devraient, dans des circonstances exceptionnelles, à savoir lorsqu’un danger ou une menace compromettant la production végétale ou les écosystèmes ne peut être maîtrisé par d’autres moyens raisonnables, pouvoir autoriser des produits phytopharmaceutiques ne satisfaisant pas aux conditions prévues par le présent règlement. Ces autorisations temporaires devraient faire l’objet d’un réexamen au niveau communautaire. »
6. L’article 2, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 comporte une définition des produits phytopharmaceutiques :
« Le présent règlement s’applique aux produits, sous la forme dans laquelle ils sont livrés à l’utilisateur, composés de substances actives, phytoprotecteurs ou synergistes, ou en contenant, et destinés à l’un des usages suivants :
a) protéger les végétaux ou les produits végétaux contre tous les organismes nuisibles ou prévenir l’action de ceux-ci, sauf si ces produits sont censés être utilisés principalement pour des raisons d’hygiène plutôt que pour la protection des végétaux ou des produits végétaux ;
[...]
Ces produits sont dénommés “produits phytopharmaceutiques”. »
7. Les définitions des notions d’organismes nuisibles et d’environnement figurant à l’article 3 du règlement no 1107/2009 sont par ailleurs pertinentes :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
7. “organismes nuisibles”, espèce, souche ou biotype appartenant au règne animal ou au règne végétal ou agent pathogène nuisible aux végétaux ou aux produits végétaux ;
[...]
13. “environnement”, les eaux (y compris les eaux souterraines, les eaux de surface, les eaux de transition, les eaux côtières et les eaux marines), les sédiments, le sol, l’air, la terre, la faune et la flore sauvages, ainsi que toute relation d’interdépendance entre ces divers éléments et toute relation existant entre eux et d’autres organismes vivants ;
[...] »
8. L’approbation des substances actives est définie au chapitre II, section 1, sous-sections 1 et 2, du règlement no 1107/2009 (articles 4 à 13).
9. L’article 4 du règlement no 1107/2009 énonce les critères d’approbation. En particulier, les effets nocifs sur la santé humaine et animale ainsi que les effets inacceptables sur l’environnement sont exclus en vertu des paragraphes 2 et 3 de cet article.
10. L’article 4, paragraphe 7, du règlement no 1107/2009 permet, sous certaines conditions, d’autoriser des substances actives qui ne satisfont pas aux exigences générales :
« Par dérogation au paragraphe 1, lorsque, sur la base d’éléments de preuve documentés inclus dans la demande, une substance active est nécessaire pour contrôler un danger phytosanitaire grave qui ne peut être maîtrisé par d’autres moyens disponibles, y compris par des méthodes non chimiques, cette substance active peut être approuvée pour une période limitée nécessaire pour contrôler ce danger grave mais n’excédant pas cinq ans, même si elle ne satisfait pas aux critères énoncés aux
points 3.6.3, 3.6.4, 3.6.5 ou 3.8.2 de l’annexe II, à condition que l’utilisation de la substance active fasse l’objet de mesures d’atténuation des risques afin de réduire au minimum les risques pour l’homme et l’environnement. [...]
[...]
Les États membres ne peuvent autoriser les produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives approuvées en vertu du présent paragraphe qu’en cas de nécessité pour contrôler ce danger phytosanitaire grave sur leur territoire.
Dans le même temps, ils élaborent un plan d’élimination progressive visant à contrôler le danger grave par d’autres moyens, y compris des méthodes non chimiques, et transmettent sans délai ce plan à la Commission. »
11. L’article 6 du règlement no 1107/2009 prévoit les conditions et les restrictions de l’autorisation :
« L’approbation peut être subordonnée à des conditions et restrictions telles que :
[...]
c) des restrictions résultant de l’évaluation des informations visées à l’article 8, compte tenu des conditions agricoles, phytosanitaires et environnementales, y compris climatiques, considérées ;
[...]
e) le mode et les conditions d’application ;
[...]
h) la désignation de zones où l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, y compris des produits de traitement des sols, contenant la substance active peut ne pas être autorisée ou dans lesquelles leur utilisation peut être autorisée dans certaines conditions particulières ;
[...]
j) toute autre condition particulière résultant de l’évaluation des informations fournies dans le contexte du présent règlement. »
12. Le contenu d’une approbation des substances actives résulte de l’article 13, paragraphe 2, du règlement no 1107/2009 :
« Un règlement est adopté selon la procédure de réglementation visée à l’article 79, paragraphe 3, compte tenu du rapport d’examen, d’autres facteurs légitimes et du principe de précaution, quand les conditions définies à l’article 7, paragraphe 1, du règlement (CE) no 178/2002 [du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et
fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO 2002, L 31, p. 1)] s’appliquent ; ce règlement prévoit :
a) qu’une substance active est approuvée, sous réserve, s’il y a lieu, de conditions et de restrictions visées à l’article 6 ;
b) qu’une substance active n’est pas approuvée ; ou
c) que les conditions de l’approbation sont modifiées. »
13. Aux termes de l’article 28, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, un produit phytopharmaceutique doit être autorisé par l’État membre concerné :
« Un produit phytopharmaceutique ne peut être mis sur le marché ou utilisé que s’il a été autorisé dans l’État membre concerné conformément au présent règlement. »
14. Les conditions d’une autorisation résultent de l’article 29 du règlement no 1107/2009 :
« 1. Sans préjudice de l’article 50, un produit phytopharmaceutique ne peut être autorisé que si, selon les principes uniformes visés au paragraphe 6, il satisfait aux exigences suivantes :
a) ses substances actives, phytoprotecteurs et synergistes ont été approuvés ;
[...] »
15. En vertu de l’article 49, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, les États membres n’interdisent pas la mise sur le marché et l’utilisation de semences traitées à l’aide de produits phytopharmaceutiques autorisés pour cette utilisation dans au moins un État membre. L’article 49, paragraphe 2, de ce règlement prévoit l’adoption de mesures pour répondre à de réelles préoccupations lorsque les semences traitées sont susceptibles de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale
ou l’environnement.
16. Sous l’intitulé « Situations d’urgence en matière de protection phytosanitaire », l’article 53 du règlement no 1107/2009 permet aux États membres d’autoriser, à titre dérogatoire, des produits phytopharmaceutiques ne répondant pas aux exigences générales :
« 1. Par dérogation à l’article 28 et dans des circonstances particulières, un État membre peut autoriser, pour une période n’excédant pas cent vingt jours, la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques en vue d’un usage limité et contrôlé, lorsqu’une telle mesure s’impose en raison d’un danger qui ne peut être maîtrisé par d’autres moyens raisonnables.
L’État membre concerné informe immédiatement les autres États membres et la Commission de la mesure adoptée, en fournissant des informations détaillées sur la situation et les dispositions prises pour assurer la sécurité des consommateurs.
2. La Commission peut solliciter l’avis de l’Autorité [européenne de sécurité des aliments] ou lui demander une assistance scientifique ou technique.
L’Autorité [européenne de sécurité des aliments] communique son avis ou les résultats de ses travaux à la Commission dans le mois suivant la date de la demande.
3. Si nécessaire, il est décidé, selon la procédure de réglementation visée à l’article 79, paragraphe 3, si et dans quelles conditions l’État membre :
a) peut ou ne peut pas prolonger ou répéter la durée de la mesure ; ou
b) retire ou modifie la mesure prise.
[...] »
III. Les faits à l’origine du litige, la procédure au principal et les questions préjudicielles
17. Le thiaméthoxame et la clothianidine sont des insecticides du groupe des néonicotinoïdes utilisés dans l’agriculture pour le traitement des semences. Ils étaient initialement autorisés dans l’Union européenne. En 2018, la Commission a adopté de nouvelles réglementations régissant les autorisations de la clothianidine ( 5 ) et du thiaméthoxame ( 6 ) en imposant des restrictions très strictes en raison des risques encourus par les abeilles. Ces réglementations interdisent depuis le 19 décembre
2018, en dehors des serres permanentes, l’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant ces substances actives. Les semences traitées avec ces substances ne peuvent également être utilisées qu’à l’intérieur de telles serres. Pour autant que l’on puisse en juger, ces autorisations limitées ont expiré en 2019, sans être remplacées ( 7 ). Dès lors, les produits phytopharmaceutiques à base de ces substances actives ne peuvent plus être autorisés dans l’Union conformément à la procédure
générale d’approbation.
18. Néanmoins, à l’automne 2018, l’État belge a délivré six autorisations d’utilisation de produits phytopharmaceutiques à base des substances actives clothianidine et thiaméthoxame pour le traitement des semences de certaines cultures, y compris les betteraves sucrières ainsi que pour la mise sur le marché de ces semences et leur ensemencement en plein air. La période d’autorisation comprenait essentiellement le printemps 2019. Auparavant, les produits concernés étaient déjà autorisés et utilisés
en Belgique depuis de nombreuses années.
19. En particulier, il ressort de l’argumentation de SESVanderhave SA, l’une des parties intervenantes au soutien du gouvernement belge dans l’affaire au principal, que l’utilisation des produits phytopharmaceutiques autorisée sert à combattre les pucerons qui transmettent des virus à l’origine de dommages aux cultures concernées, notamment aux betteraves sucrières.
20. Deux associations de lutte contre les pesticides et de promotion de la biodiversité ainsi qu’un apiculteur (ci-après les « requérants ») ont formé un recours contre ces autorisations devant le Conseil d’État (Belgique). Ils font valoir que de nombreuses études scientifiques ont démontré que l’utilisation de ces néonicotinoïdes présente des risques importants pour les abeilles, les bourdons et d’autres insectes butineurs. Selon eux, l’autorisation de mise sur le marché et d’utiliser des semences
traitées en plein air serait incompatible avec le droit de l’Union.
21. Le gouvernement belge estime, au contraire, que les conditions d’utilisation permettent d’éviter un risque inacceptable pour les abeilles. Les cultures concernées étant récoltées avant la floraison, tout contact entre les abeilles et la plante pourrait être évité. Diverses entreprises ainsi que des parties prenantes du secteur agricole belge des betteraves et des producteurs de sucre sont intervenus au litige au soutien du gouvernement belge.
22. Dans ce contexte, le Conseil d’État a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 53 du [règlement no 1107/2009] doit-il être interprété comme permettant à un État membre d’accorder, dans certaines conditions, une autorisation relative au traitement, à la vente ou au semis de semences traitées à l’aide de produits phytopharmaceutiques ?
2) En cas de réponse affirmative à la première question, l’article 53 du règlement [no 1107/2009] peut-il s’appliquer, dans certaines conditions, aux produits phytopharmaceutiques qui contiennent des substances actives dont la mise en vente ou l’usage sont restreints ou interdits sur le territoire de l’Union européenne ?
3) Les “circonstances particulières” exigées par l’article 53 du règlement [no 1107/2009] couvrent-elles des situations pour lesquelles la survenance d’un danger n’est pas certaine mais seulement plausible ?
4) Les “circonstances particulières” exigées par l’article 53 du règlement [no 1107/2009] couvrent-elles des situations pour lesquelles la survenance d’un danger est prévisible, ordinaire et même cyclique ?
5) L’expression “qui ne peut être maîtrisé par d’autres moyens raisonnables” utilisée à l’article 53 du règlement [no 1107/2009] doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle accorde une égale importance, compte tenu des termes du considérant 8 [de ce règlement], d’une part, à la garantie d’un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement, et, d’autre part, à la préservation de la compétitivité de l’agriculture communautaire ? »
23. Les requérants, le gouvernement belge et SESVanderhave, partie intervenante dans la procédure au principal, les gouvernements grec, français, hongrois et finlandais ainsi que la Commission ont présenté des observations écrites sur ces questions préjudicielles. Les requérants, les gouvernements belge, grec et français ainsi que la Commission ont participé à l’audience qui s’est tenue le 17 mars 2022.
IV. Analyse
24. En vertu de l’article 28, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, un produit phytopharmaceutique doit être autorisé par l’État membre concerné. Conformément à l’article 29 de ce règlement, cette autorisation est notamment subordonnée à l’approbation, par la Commission, en vertu des articles 4 à 13, des substances actives, phytoprotecteurs et synergistes contenus dans le produit phytopharmaceutique.
25. Toutefois, l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 permet aux États membres d’autoriser, en cas d’urgence, d’autres produits phytopharmaceutiques.
26. Les cinq questions contenues dans la demande de décision préjudicielle portent sur différents éléments dont il y a lieu de tenir compte lors de l’octroi d’une telle autorisation d’urgence. J’examinerai tout d’abord la cinquième question, dont la réponse met particulièrement en évidence le fonctionnement de cette disposition. J’examinerai ensuite les deuxième, troisième et quatrième questions et, enfin, la première question.
A. Cinquième question : la mise en balance des intérêts
27. La cinquième question vise à déterminer la manière dont il convient de mettre en balance, dans le cadre de l’application de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, les deux objectifs du considérant 8 de ce règlement, à savoir, d’une part, garantir un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale ainsi que de l’environnement et, d’autre part, préserver la compétitivité de l’agriculture communautaire.
28. Cette question est liée au fait que, en vertu de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, une autorisation d’urgence n’est admissible que pour autant qu’elle s’impose en raison d’un danger qui ne peut être maîtrisé par d’autres moyens raisonnables. Selon le considérant 32 de ce règlement, les États membres peuvent, dans des circonstances exceptionnelles, à savoir lorsqu’un danger ou une menace compromettant la production végétale ou les écosystèmes ne peut être maîtrisé par
d’autres moyens raisonnables, autoriser des produits phytopharmaceutiques.
29. Ce faisant, le législateur de l’Union a subordonné l’exercice de la faculté prévue à l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 à un contrôle de proportionnalité.
30. En vertu du principe de proportionnalité, les mesures faisant grief ne sont licites que si elles sont appropriées et nécessaires à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis. Lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées (de la même manière ( 8 )), il convient de recourir à la moins contraignante, et les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés ( 9 ).
31. Dans le cadre de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, l’« inconvénient » réside non pas dans la limitation de la liberté ou de l’égalité des titulaires de droits fondamentaux, mais dans la réduction de la portée de la protection de l’environnement et de la santé que garantissent les dispositions générales de ce règlement. S’il est vrai que ces objectifs sont énoncés aux articles 35 et 37 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après la « Charte ») et que,
à tout le moins dans le contexte de l’article 37, la Cour a déjà fait état d’un « droit » régi par les traités, au sens de l’article 52, paragraphe 2, de la Charte ( 10 ), il n’en demeure pas moins que les conditions d’une autorisation d’urgence ne sauraient constituer une concrétisation des limitations des droits fondamentaux au sens de l’article 52, paragraphe 1, première phrase, de la Charte. Mais, là encore, les étapes de l’examen du principe de proportionnalité facilitent un équilibre entre
les intérêts en conflit.
32. Dans le cadre de l’application de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, il est tout d’abord nécessaire d’identifier le danger ou la menace pour la production végétale ou les écosystèmes qu’il convient d’éliminer. C’est là l’objectif de la mesure.
33. Il convient ensuite de déterminer si l’utilisation d’un produit phytopharmaceutique qui doit faire l’objet d’une autorisation est de nature à prévenir ce danger.
34. Lorsque l’aptitude est établie, il est alors possible de vérifier si l’autorisation du produit phytopharmaceutique est nécessaire. Aux termes de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, il convient de rechercher si le risque ne peut pas être évité autrement. À cet égard, on pourrait songer, par exemple, à d’autres produits phytopharmaceutiques à base de substances actives approuvées par la Commission, à l’utilisation de variétés végétales résistantes au danger ou à une reconversion
de la production vers d’autres produits.
35. Cette seule analyse de mesures différentes peut déjà rendre nécessaire la mise en balance de divers intérêts juridiquement protégés. Le considérant 32 du règlement no 1107/2009 traduit cela par le fait que l’autorisation n’est possible que si le danger ne peut être maîtrisé par d’autres moyens raisonnables. En effet, si l’efficacité des autres produits n’est pas manifestement équivalente ou supérieure, il convient de mettre en balance la question de savoir si l’efficacité moindre doit être
tolérée au regard des risques présentés par le produit phytopharmaceutique à autoriser.
36. Enfin, lorsqu’il n’existe pas d’autres moyens raisonnables de prévenir le danger, il convient d’apprécier si les risques associés au produit phytopharmaceutique sont proportionnés à la protection des cultures contre le danger. En effet, il est difficile de justifier que l’utilisation du produit « s’impose », au sens de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, ou soit « raisonnable », au sens du considérant 32 de ce règlement, si les risques qu’il présente l’emportent sur les
avantages.
37. La mise en balance doit être effectuée à la lumière du principe de précaution, puisque, en vertu du considérant 8 et de l’article 1er, paragraphe 4, du règlement no 1107/2009, les dispositions de ce règlement reposent, dans leur ensemble, sur ce principe ( 11 ). Cela présuppose, en premier lieu, l’identification des conséquences potentiellement négatives pour la santé et l’environnement de l’utilisation des substances actives et des produits phytopharmaceutiques ( 12 ) et, en second lieu, une
évaluation globale des risques pour la santé fondée sur les données scientifiques disponibles les plus fiables et les résultats les plus récents de la recherche internationale ( 13 ).
38. À cet égard, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne saurait, en principe, être reproché au demandeur concerné de fournir les informations et rapports nécessaires à l’obtention d’une autorisation d’urgence, cette manière de procéder étant également envisagée pour les autres procédures prévues par le règlement no 1107/2009 ( 14 ).
39. Toutefois, en vertu du principe de bonne administration, qui s’impose aux États membres dans l’application du droit de l’Union, les autorités compétentes sont tenues de procéder à un examen diligent et impartial de tous les aspects pertinents de sorte à s’assurer qu’elles disposent, lors de l’adoption de leur décision, des éléments les plus complets et fiables possibles pour ce faire ( 15 ). Cela implique, notamment, qu’elles ne doivent pas simplement accepter les informations fournies par le
demandeur sans procéder à leur examen, mais qu’elles doivent les apprécier de manière critique et tenir compte également des informations pertinentes provenant d’autres sources.
40. Dans le cadre de la mise en balance, les autorités compétentes doivent confronter aux risques ainsi identifiés les avantages de l’utilisation en cause, également identifiés sur la base des meilleures connaissances scientifiques.
41. Aux fins de cette mise en balance, il ressort, à première vue, du considérant 8 du règlement no 1107/2009 que la garantie d’un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement, d’une part, et la garantie de compétitivité de l’agriculture, d’autre part, ont la même place abstraite dans l’application de ce règlement et donc, en particulier, dans le cadre de la mise en balance visée à l’article 53, paragraphe 1, dudit règlement. En effet, les deux objectifs doivent
être atteints « dans le même temps ».
42. Toutefois, le considérant 8 énonce également que les substances et produits devant être admis pour réaliser ces objectifs ne doivent pas avoir d’effet nocif sur la santé humaine ou animale ni d’influence inacceptable sur l’environnement. Cela devrait être démontré par l’industrie, c’est-à-dire l’entreprise qui présente la demande d’agrément en cause.
43. Le considérant 24 du règlement no 1107/2009 discuté dans la présente procédure ne conduit pas à une conclusion différente. Aux termes de ce considérant, l’objectif de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement devrait primer l’objectif d’amélioration de la production végétale. Par conséquent, il devrait être démontré, avant leur mise sur le marché, que les produits phytopharmaceutiques présentent un intérêt manifeste pour la production végétale et n’ont pas d’effet nocif sur
la santé humaine ou animale, notamment celle des groupes vulnérables, ou d’effet inacceptable ( 16 ) sur l’environnement.
44. Le même objectif d’exclure les effets nocifs sur la santé humaine ou animale et les conséquences inacceptables pour l’environnement découle en outre du considérant 10 ainsi que de l’article 4, paragraphes 2 et 3, de l’article 23, paragraphe 2, de l’article 27, paragraphe 1, de l’article 54, paragraphe 1, et de l’article 56, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009.
45. Il en ressort, en premier lieu, que, dans le cadre de la mise en balance effectuée lors de l’application de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, la garantie d’un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement, d’une part, et la garantie de compétitivité de l’agriculture, d’autre part, n’ont pas la même valeur abstraite. Au contraire, dans le cadre de cette mise en balance, la prévention des effets nocifs sur la santé humaine ou animale ou
d’effets inacceptables sur l’environnement doit, en principe, prévaloir sur les considérations économiques. Cela est également exprimé dans le titre de l’article 53, puisqu’il mentionne les situations d’urgence, ainsi qu’au considérant 32 dudit règlement, qui limite l’application à des cas exceptionnels.
46. En second lieu, dans le cadre de la mise en balance, la prévention des effets nocifs sur la santé humaine ou animale lors de l’application du règlement no 1107/2009 a davantage de poids que la prévention des effets préjudiciables pour l’environnement. En effet, ce règlement n’a pour objet que d’exclure les conséquences inacceptables sur l’environnement, mais tout effet nocif sur la santé humaine ou animale. Selon le législateur, des conséquences défavorables acceptables pour l’environnement, qui
peuvent être admises lors de l’autorisation de produits phytopharmaceutiques, sont donc également envisageables.
47. Ainsi, lorsque l’utilisation d’un produit phytopharmaceutique est associée à des effets nocifs sur la santé humaine et animale, une autorisation d’urgence ne peut être délivrée, conformément à l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, que si elle est nécessaire pour prévenir des dangers particulièrement graves. On pourrait imaginer, par exemple, des risques concrets pour la sécurité alimentaire de la population que l’autorisation d’urgence viserait à prévenir. En revanche, de
simples considérations économiques ne devraient pas suffire.
48. Par contre, en cas de conséquences « simplement » négatives pour l’environnement, la marge de mise en balance est plus étendue. Des intérêts économiques importants peuvent donc éventuellement primer des atteintes mineures à l’environnement.
49. À cet égard, la distinction entre la protection de la santé animale et la protection de l’environnement peut être déduite indirectement de la définition de l’environnement donnée à l’article 3, point 13, du règlement no 1107/2009. En vertu de cette disposition, les espèces de la faune sauvage, notamment, relèvent de l’environnement. En outre, dans la mesure où certaines espèces de la faune sauvage, par exemple les pucerons combattus en l’espèce, peuvent constituer des organismes nuisibles dont
il y a lieu, en vertu de l’article 2, paragraphe 1, sous a), de ce règlement, de prévenir l’action par des produits phytopharmaceutiques, il serait contradictoire de devoir exclure tout effet nocif sur leur santé.
50. Les préoccupations à l’égard des néonicotinoïdes portent sur leurs effets sur les abeilles, y compris celles utilisées dans l’apiculture ( 17 ). Ces dernières, à la différence des abeilles sauvages ou des bourdons, ne sont pas des espèces de la faune sauvage, de sorte que, à tout le moins à cet égard, l’objectif de protection plus élevé de la santé animale est concerné.
51. Il convient donc de répondre à la cinquième question que l’application de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 nécessite un examen concret, à la lumière du principe de précaution, de la question de savoir si les avantages de l’utilisation d’un produit phytopharmaceutique en cause pour assurer la compétitivité de l’agriculture l’emportent sur les risques inhérents à cette utilisation. Lorsque l’utilisation d’un produit phytopharmaceutique est associée à des effets nocifs sur la
santé humaine et animale, une autorisation d’urgence ne peut être délivrée que si elle est nécessaire pour prévenir des dangers particulièrement graves. En revanche, en cas de conséquences « simplement » négatives pour l’environnement, la marge de mise en balance est plus importante.
B. Deuxième question : les substances actives dont la mise sur le marché ou l’utilisation sont limitées ou interdites
52. La deuxième question vise à déterminer si les États membres peuvent autoriser, en vertu de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, des produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives dont la mise sur le marché ou l’utilisation sont limitées ou interdites. Bien que le Conseil d’État ne pose cette question que dans l’hypothèse où la Cour apporterait une réponse affirmative à la première question, il me semble utile de l’examiner indépendamment de cette hypothèse.
53. Dans le contexte de l’affaire au principal, cette question doit être précisée en ce sens que les États membres peuvent autoriser des produits phytopharmaceutiques pour des utilisations contraires aux restrictions imposées par la Commission dans le cadre de l’approbation des substances actives utilisées.
54. Une mesure au titre de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 peut être prise par dérogation à l’article 28 de ce règlement. En vertu de cette disposition, un produit phytopharmaceutique doit être autorisé par l’État membre concerné. Conformément à l’article 29, paragraphe 1, sous a), dudit règlement, cette autorisation est notamment subordonnée à l’approbation de ses substances actives. Cette autorisation est, quant à elle, délivrée par la Commission, en vertu des articles 13
et 79 du même règlement, en collaboration avec le comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale.
55. Il s’ensuit que l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 permet précisément aux États membres d’autoriser des produits phytopharmaceutiques dont les substances actives n’ont pas été approuvées par la Commission.
56. Or, selon les requérants, cela ne s’applique qu’aux seules substances actives sur lesquelles la Commission n’a pas encore statué. En revanche, les produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives dont la mise sur le marché ou l’utilisation a été limitée ou interdite par la Commission ne sauraient être autorisés par les États membres en vertu de cette disposition. Dans ces conditions, les autorisations belges litigieuses ne seraient pas conformes. En effet, les autorisations
relatives aux deux néonicotinoïdes litigieux données par la Commission interdisent expressément l’utilisation de semences traitées hors serre, alors que les autorisations belges autorisent précisément l’utilisation en plein air de semences traitées.
57. Si le libellé de l’article 53, paragraphe 1, et de l’article 28 du règlement no 1107/2009 n’imposait pas l’interprétation défendue par les requérants, elle l’autoriserait à tout le moins. La compétence des États membres au titre de cet article 53, paragraphe 1, serait limitée aux substances actives non approuvées, alors que les substances actives approuvées par la Commission dans des conditions restrictives ne seraient pas visées. Ces restrictions ne pourraient être surmontées sur la base dudit
article 53, paragraphe 1.
58. Cette interprétation est étayée par le fait que la Commission a déjà apprécié les risques d’une substance active lorsqu’elle l’autorise, en fixant, conformément à l’article 6 du règlement no 1107/2009, des conditions et des restrictions s’opposant à certaines utilisations.
59. Toutefois, le considérant 32 du règlement no 1107/2009 indique que l’article 53, paragraphe 1, de ce règlement a une portée nettement plus large. En effet, en vertu de cette disposition, les États membres devraient avoir le droit d’autoriser des produits phytopharmaceutiques qui ne remplissent pas les conditions prévues par ce règlement. Cela vise non seulement les substances actives qui n’ont pas été approuvées par la Commission, mais également les utilisations de substances actives approuvées
que la Commission a exclues par une limitation ou une condition d’approbation ( 18 ).
60. Il s’ensuit que, en vertu de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, les États membres sont appelés à décider si, à titre exceptionnel, les besoins de protection phytosanitaire existant concrètement sur place l’emportent sur les risques inhérents à un produit phytopharmaceutique qui ont conduit la Commission à imposer des conditions ou des restrictions et justifient donc une autorisation d’urgence.
61. Il est vrai que, selon cette interprétation, l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 autorise les États membres à accepter certains risques qui ont conduit la Commission à exclure l’utilisation en cause. Ces risques doivent néanmoins être examinés par les États membres lors de l’octroi de l’autorisation d’urgence, car, comme je l’ai indiqué, ils doivent fonder leur décision sur les éléments les plus complets et fiables possibles ( 19 ).
62. Le risque de négligence des préoccupations de la Commission est d’ailleurs limité par le fait que les États membres sont soumis au contrôle de celle-ci lors de l’adoption d’une autorisation d’urgence. En effet, aux termes de l’article 53, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement no 1107/2009, l’État membre concerné informe la Commission et les autres États membres. En vertu de l’article 53, paragraphes 2 et 3, de ce règlement, la Commission peut contrôler l’autorisation d’urgence, voire, le
cas échéant, la limiter ou l’interdire.
63. S’il est vrai que les requérants soutiennent que la Commission exerce ce pouvoir de contrôle avec une grande réticence, cela plaiderait néanmoins plutôt contre le fait que les États membres excèdent leurs compétences au titre de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, à tout le moins selon la Commission. Par ailleurs, dans l’hypothèse où la Commission contreviendrait ainsi au règlement no 1107/2009 et, notamment, à son article 53, les associations de défense de l’environnement
pourraient, à la suite des récentes modifications du règlement (CE) no 1367/2006 ( 20 ), demander un réexamen en complément ou au lieu des procédures telles que celle de l’espèce et, le cas échéant, saisir les juridictions de l’Union.
64. Il y a donc lieu de répondre à la deuxième question que, lors de l’application de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, les États membres doivent notamment apprécier si les besoins concrets de protection phytosanitaire existant sur place prévalent, à titre exceptionnel, sur les risques que présente un produit phytopharmaceutique pour la santé humaine ou animale ou pour l’environnement et, partant, faire droit à l’autorisation d’urgence d’une utilisation que la Commission a
interdite lors de l’approbation de la substance active en cause.
C. Troisième et quatrième questions : l’interprétation de la notion de « circonstances particulières »
65. Les troisième et quatrième questions se rapportent au fait que, selon la quasi-totalité des versions linguistiques de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, un État membre peut adopter des mesures dans des circonstances « particulières », pour autant qu’une telle mesure s’impose en raison d’un danger qui ne peut être maîtrisé par d’autres moyens raisonnables. À cet égard, seule la version en langue allemande utilise le terme « bestimmte » (certaines).
66. Le Conseil d’État souhaite savoir si ces circonstances couvrent des situations dans lesquelles la survenance d’un danger n’est pas certaine, mais seulement plausible (troisième question), ou bien dans lesquelles elle est prévisible, habituelle et même cyclique (quatrième question).
1. Troisième question : le caractère plausible ou certain du danger
67. La troisième question vise à préciser la vraisemblance du danger nécessaire pour justifier une autorisation d’urgence au titre de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009.
68. Cette question s’explique par le fait que, au moment de l’utilisation du produit phytopharmaceutique pour traiter des semences en automne et en hiver, on peut difficilement apprécier la portée réelle du risque d’atteinte aux cultures pendant la période de croissance au cours du printemps et de l’été de l’année suivante. Il est possible que l’ampleur de l’apparition de pucerons qui diffusent les virus correspondants ne soit pas prévisible avec certitude, que ce soit lors du traitement des
semences ou lors de leur ensemencement.
69. Le libellé de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 et, en particulier, les termes « circonstances particulières » évoqués dans la question ne sont pas vraiment utiles pour y répondre.
70. Il est vrai que le considérant 32 et l’intitulé de l’article 53 du règlement no 1107/2009 montrent que ces circonstances ne devraient inclure que les situations exceptionnelles ou d’urgence, mais qu’un danger n’a pas besoin d’être « certain » pour constituer un tel cas. En outre, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il n’est pas nécessaire de considérer qu’il existe une urgence particulière ou un danger imminent pour conclure à l’existence d’un tel cas de figure.
71. La solution réside plutôt dans la fonction, déjà évoquée, de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, qui est de favoriser, en cas d’urgence ou dans des circonstances particulières, un juste équilibre entre des intérêts en conflit ( 21 ).
72. Dans cette perspective, la prévention d’un danger simplement plausible peut également être proportionnée lorsqu’il n’existe pas d’autres moyens appropriés. En revanche, attendre que le danger soit certain pourrait empêcher, comme le font valoir plusieurs intervenants, que l’on puisse encore l’éviter grâce au produit phytopharmaceutique en question. Dans ce cas, une autorisation d’urgence ne serait plus apte à atteindre son objectif, ou à tout le moins pas dans la même mesure. Une autorisation
d’urgence tardive ne constituerait pas alors une modalité alternative moins contraignante, au sens de l’étape de l’examen de la nécessité ( 22 ).
73. Toutefois, la référence faite par les requérants à la pratique suivie au Royaume-Uni ( 23 ) montre qu’il est possible d’assortir une autorisation d’urgence délivrée à un stade précoce de conditions appropriées qui augmentent la probabilité que le produit phytopharmaceutique ne sera utilisé que s’il est effectivement nécessaire. Si l’on y avait accordé, à l’automne, une autorisation d’urgence pour les néonicotinoïdes, on n’en avait pas moins observé le développement et renoncé à l’utilisation au
printemps, le danger paraissant, à ce moment, moins grave que prévu initialement.
74. Toutefois, en règle générale, c’est la mise en balance des avantages et des inconvénients respectifs qui importe : s’il est exact qu’un danger plausible présente un poids inférieur à celui qui existe avec certitude, le risque simplement plausible d’un préjudice particulièrement élevé peut présenter un degré de gravité comparable à celui du risque certain d’un préjudice moindre. Ces deux variantes ne sauraient donc être prises en compte, de manière abstraite, dans l’application de l’article 53,
paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 ou exclues de celle-ci. En effet, la question de savoir si un danger simplement plausible est suffisant pour justifier une autorisation d’urgence dépend du point de savoir s’il l’emporte sur les risques pour la santé humaine et animale ainsi que pour l’environnement liés à l’utilisation du produit phytopharmaceutique.
75. Par ailleurs, la même question peut se poser en ce qui concerne ces derniers risques, car ils peuvent également être plausibles ou certains. La mesure dans laquelle ils doivent être pris en considération ressort de la jurisprudence relative au principe de précaution. Il justifie l’adoption de mesures restrictives lorsqu’il s’avère impossible de déterminer avec certitude l’existence ou la portée du risque allégué en raison du caractère non concluant des résultats des études menées, mais que la
probabilité d’un dommage réel pour l’environnement persiste dans l’hypothèse où le risque se réaliserait ( 24 ). Il s’agit de dangers qui, sans être certains, apparaissent néanmoins suffisamment documentés, c’est-à-dire qu’il existe des indices sérieux et concluants ( 25 ).
76. Par ailleurs, afin de pouvoir comparer les dangers ainsi définis pour la santé humaine ou animale ou l’environnement avec le danger pour l’agriculture que l’autorisation d’urgence vise à prévenir, il est nécessaire d’appliquer au second la même méthode d’évaluation que celle utilisée pour les premiers. Cela signifie, en pratique, que même le danger pour l’agriculture doit être apprécié sur la base des études existantes et ne peut permettre une autorisation d’urgence qu’en présence d’indices
sérieux et concluants.
77. Il y a donc lieu de répondre à la troisième question que l’autorisation d’utiliser un produit phytopharmaceutique au titre de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 dépend non pas du caractère certain ou plausible de la survenance du danger que l’utilisation vise à prévenir, mais du point de savoir si les avantages de cette utilisation l’emportent sur les inconvénients qu’elle présente. À cet égard, les avantages et les inconvénients de l’utilisation en cause, y compris le degré
de probabilité du danger en question, doivent être suffisamment documentés et, partant, être déduits d’indices sérieux et concluants.
2. Quatrième question : le danger prévisible, ordinaire et cyclique
78. La quatrième question porte également sur le danger justifiant l’autorisation d’urgence. En effet, le Conseil d’État souhaite savoir si un danger prévisible, habituel, voire cyclique suffit à cet effet.
79. Cette question trouve son origine dans le fait que le danger lié aux pucerons et aux affections virales semble être prévisible et habituel en Belgique, notamment selon les affirmations de SESVanderhave. Dès lors, des autorisations similaires visant à prévenir les mêmes dangers ont déjà été délivrées dans le passé et sont également attendues à l’avenir.
80. Du seul point de vue de la mise en balance des avantages et des inconvénients de l’utilisation des substances visées, il serait indifférent de savoir si le danger survient ou non de manière prévisible, habituelle et même cyclique. En effet, de tels dangers peuvent également prévaloir sur ceux liés à l’utilisation du produit phytopharmaceutique concerné. Ils pourraient ainsi constituer certaines circonstances ou des circonstances particulières au sens de l’article 53, paragraphe 1, du règlement
no 1107/2009.
81. La genèse de cette dernière disposition, mise en exergue par la Commission, confirme cette analyse à première vue. En effet, la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire du Parlement n’est pas parvenue à faire adopter une proposition visant, à l’instar de ce qu’impliquaient précédemment l’article 8, paragraphe 4, et le considérant 18 de la directive 91/414/CEE ( 26 ) antérieurement en vigueur, à faire dépendre cette compétence d’un danger imprévisible ou
d’autres situations d’urgence ( 27 ).
82. Sur ce point, le considérant 32 du règlement no 1107/2009 contient toutefois une précision qui limite la marge de la mise en balance. En effet, selon cette disposition, l’application de l’article 53, paragraphe 1, de ce règlement ne vise que des « cas exceptionnels ». Même des dangers prévisibles ou cycliques peuvent constituer des cas exceptionnels lorsqu’ils surviennent rarement, c’est‑à‑dire à titre exceptionnel. En revanche, un danger ordinaire, qui survient donc fréquemment, ne constitue
pas, ne serait-ce que de par la signification du terme, un cas exceptionnel. Il ne constitue pas non plus une « situation d’urgence » mentionnée dans l’intitulé dudit article 53.
83. En outre, la limitation à de rares cas exceptionnels ou urgences correspond à l’exigence prévue à l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 d’autoriser l’usage « limité » en question. En revanche, si l’utilisation vise à prévenir un danger habituel, elle doit être autorisée en pratique de façon durable, c’est-à-dire illimitée.
84. La comparaison avec la directive 91/414 souligne la portée des notions de cas exceptionnel et d’urgence, puisque ces notions ne figuraient pas encore dans cette directive. Leur mention dans le règlement no 1107/2009 doit donc être considérée comme une limitation délibérée du pouvoir d’autorisation prévu à son article 53.
85. Cette interprétation n’a pas pour conséquence que des dangers ordinaires doivent nécessairement être acceptés. Si aucun autre moyen n’est trouvé pour prévenir le danger, même dans le cadre d’une recherche intensive, la Commission doit tenir compte de tels dangers lorsqu’elle décide d’autoriser des substances actives et, le cas échéant, définir, en application de l’article 6 du règlement no 1107/2009, des zones dans lesquelles, en raison de la survenance habituelle des dangers, les substances
actives peuvent continuer à être utilisées plus largement que dans d’autres régions de l’Union. L’article 6, sous h), de ce règlement montre que de telles restrictions dans l’espace des autorisations de substances actives sont possibles. À cet égard, si les conditions générales d’autorisation s’y opposent, il devrait, à tout le moins, être possible de recourir à l’article 4, paragraphe 7, du règlement no 1107/2009.
86. Il y a donc lieu de répondre à la quatrième question qu’une autorisation d’urgence au titre de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 ne peut être octroyée qu’à titre exceptionnel. Un danger habituel, qui survient fréquemment, ne constitue pas un cas exceptionnel et n’est donc pas suffisant.
D. Première question : les semences traitées avec des produits phytopharmaceutiques
87. La première question vise à déterminer si l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 autorise un État membre à accorder, sous certaines conditions, une autorisation pour le traitement des semences avec des produits phytopharmaceutiques ainsi que pour la vente ou l’ensemencement de semences traitées avec de tels produits.
88. L’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 permettant aux États membres d’autoriser l’utilisation d’un produit phytopharmaceutique, cette compétence inclut, selon son libellé même, l’autorisation de traiter les semences avec le produit phytopharmaceutique autorisé, car cela constituerait une utilisation du produit.
89. Le règlement no 1107/2009 repose, par ailleurs, sur la présomption selon laquelle les produits phytopharmaceutiques sont utilisés de cette manière, puisqu’il se réfère, à diverses reprises, au traitement des semences et régit même, à son article 49, la mise sur le marché de celles-ci.
90. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, l’objectif de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 ne s’oppose pas non plus à ce que le traitement des semences intervienne, par nature, à un stade nettement plus précoce que l’éventuelle infection ultérieure par des organismes nuisibles. En effet, ainsi que je l’ai déjà fait observer ( 28 ), cette réglementation ne vise pas uniquement à prévenir les dangers imminents.
91. Si l’autorisation de mettre sur le marché ou d’ensemencer des semences traitées avec des produits phytopharmaceutiques n’est pas expressément mentionnée à l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, il s’agit également, indirectement, d’une utilisation du produit phytopharmaceutique. En effet, ce n’est que par ensemencement des semences traitées que le produit peut remplir sa fonction. La mise sur le marché, c’est-à-dire la cession aux agriculteurs, vise à permettre ces
ensemencements.
92. Cette conclusion est corroborée par l’idée, avancée par les gouvernements belge et français, selon laquelle même les semences traitées pourraient être considérées comme des produits phytopharmaceutiques, au sens de l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009.
93. Or, l’État membre doit limiter à la fois la mise sur le marché et l’ensemencement de la zone de son territoire où survient le danger qu’il convient de prévenir. En effet, ce danger ne saurait justifier un usage plus large des semences traitées. Au contraire, le libellé même de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 ne permet d’autoriser qu’un usage limité et contrôlé. Cette limitation nécessaire doit également définir le périmètre de l’utilisation possible.
94. Il s’ensuit, par ailleurs, que l’autorisation de mise sur le marché de semences traitées, au titre de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, ne produit pas l’effet de la réglementation de l’Union relative à la mise sur le marché de semences traitées, au titre de l’article 49 de ce règlement. En effet, ledit article 49 permet, dans toute l’Union, le libre commerce des semences traitées avec un produit phytopharmaceutique autorisé en vertu de l’article 28 dudit règlement. Or, cela
ne constituerait précisément pas une utilisation limitée et contrôlée.
95. Il convient donc de répondre à la première question que l’autorisation d’urgence d’un produit phytopharmaceutique peut inclure, conformément à l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, le traitement des semences avec le produit phytopharmaceutique ainsi que la vente ou l’ensemencement, sur le territoire couvert par l’autorisation, de semences traitées avec le produit phytopharmaceutique.
V. Conclusion
96. Je propose par conséquent à la Cour de répondre aux questions préjudicielles du Conseil d’État (Belgique) de la manière suivante :
1) Il y a lieu de répondre à la cinquième question que l’application de l’article 53, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil nécessite une appréciation concrète, à la lumière du principe de précaution, de la question de savoir si les avantages pour assurer la compétitivité de l’agriculture résultant de
l’utilisation d’un produit phytopharmaceutique en cause l’emportent sur les risques liés à l’utilisation du produit. Lorsque l’utilisation d’un produit phytopharmaceutique entraîne des effets nocifs pour la santé humaine et animale, une autorisation d’urgence ne peut être délivrée que si elle est nécessaire pour prévenir des dangers particulièrement graves. En revanche, en cas de conséquences « simplement » négatives pour l’environnement, la marge pour procéder à la mise en balance est plus
étendue.
2) Il convient de répondre à la deuxième question que, lors de l’application de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, les États membres doivent notamment apprécier si les besoins de protection phytosanitaire existant concrètement sur place prévalent exceptionnellement sur les risques pour la santé humaine ou animale ou pour l’environnement que présente un produit phytopharmaceutique et permettent donc l’autorisation d’urgence d’un usage que la Commission européenne a interdit
lors de l’approbation de la substance active en cause.
3) Il y a lieu de répondre à la troisième question que l’autorisation d’urgence de l’utilisation d’un produit phytopharmaceutique, au titre de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, dépend non pas du caractère certain ou plausible de la survenance du danger qu’il vise à prévenir, mais du point de savoir si les avantages de cette utilisation l’emportent sur les inconvénients qu’elle présente. À cet égard, les avantages et les inconvénients de l’utilisation en cause, y compris le
degré de probabilité du danger en question, doivent être suffisamment documentés et, partant, être déduits d’indices sérieux et concluants.
4) Il y a lieu de répondre à la quatrième question que l’autorisation d’urgence visée à l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 ne peut être accordée qu’à titre exceptionnel. Un danger habituel, qui survient fréquemment, ne constitue pas un cas exceptionnel et n’est donc pas suffisant.
5) Il convient de répondre à la première question que l’autorisation d’urgence d’un produit phytopharmaceutique, au titre de l’article 53, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, peut inclure le traitement des semences par le produit phytopharmaceutique ainsi que la vente ou l’ensemencement, sur le territoire couvert par l’autorisation, de semences traitées avec le produit phytopharmaceutique.
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( 1 ) Langue originale : l’allemand.
( 2 ) Arrêt du 8 octobre 2020, Union des industries de la protection des plantes (C‑514/19, EU:C:2020:803).
( 3 ) Arrêt du 6 mai 2021, Bayer CropScience et Bayer/Commission (C‑499/18 P, EU:C:2021:367).
( 4 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil (JO 2009, L 309, p. 1).
( 5 ) Règlement d’exécution (UE) 2018/784 de la Commission, du 29 mai 2018, modifiant le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 en ce qui concerne les conditions d’approbation de la substance active « clothianidine » (JO 2018, L 132, p. 35).
( 6 ) Règlement d’exécution (UE) 2018/785 de la Commission, du 29 mai 2018, modifiant le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 en ce qui concerne les conditions d’approbation de la substance active « thiaméthoxame » (JO 2018, L 132, p. 40).
( 7 ) Points 121 et 140 de l’annexe au règlement d’exécution (UE) no 540/2011 de la Commission, du 25 mai 2011, portant application du règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, en ce qui concerne la liste des substances actives approuvées (JO 2011, L 153, p. 1), tel que modifié par le règlement d’exécution (UE) 2021/2081 de la Commission, du 26 novembre 2021 (JO 2021, L 426, p. 28).
( 8 ) Voir arrêts du 23 décembre 2015, Scotch Whisky Association e.a. (C‑333/14, EU:C:2015:845, point 49), du 26 septembre 2018, Van Gennip e.a. (C‑137/17, EU:C:2018:771, point 64), ainsi que du 26 avril 2022, Pologne/Parlement et Conseil (filtrage) (C‑401/19, EU:C:2022:297, point 83).
( 9 ) Arrêts du 11 juillet 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, point 21), du 9 mars 2010, ERG e.a. (C‑379/08 et C 380/08, EU:C:2010:127, point 86), ainsi que du 4 juin 2020, Hongrie/Commission (C‑456/18 P, EU:C:2020:421, point 41).
( 10 ) Arrêts du 21 décembre 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, point 62), et du 13 mars 2019, Pologne/Parlement et Conseil (C‑128/17, EU:C:2019:194, point 130).
( 11 ) Arrêt du 1er octobre 2019, Blaise e.a. (C‑616/17, EU:C:2019:800, point 44).
( 12 ) Arrêts du 28 mars 2019, Verlezza e.a. (C‑487/17 à C‑489/17, EU:C:2019:270, point 57), et du 6 mai 2021, Bayer CropScience et Bayer/Commission (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, point 80).
( 13 ) Arrêt du 1er octobre 2019, Blaise e.a. (C‑616/17, EU:C:2019:800, point 46).
( 14 ) Arrêt du 1er octobre 2019, Blaise e.a. (C‑616/17, EU:C:2019:800, points 77 et suiv.).
( 15 ) Arrêts du 14 mai 2020, Agrobet CZ (C‑446/18, EU:C:2020:369, point 44), et du 21 octobre 2021, CHEP Equipment Pooling (C‑396/20, EU:C:2021:867, point 48).
( 16 ) Bien que la version en langue allemande du règlement utilise ici le terme « unzulässig » (illicite), il s’agit probablement d’une erreur de traduction.
( 17 ) Considérants des règlements d’exécution 2018/784 et 2018/785.
( 18 ) C’est également la conclusion de l’arrêt du 17 mai 2018, Bayer CropScience e.a./Commission (T‑429/13 et T‑451/13, EU:T:2018:280, point 463), et de mes conclusions dans l’affaire Bayer CropScience et Bayer/Commission (C‑499/18 P, EU:C:2020:735, point 183). Voir également arrêt du 17 octobre 2013, Sumitomo Chemical (C‑210/12, EU:C:2013:665, point 36), concernant le régime précédemment en vigueur.
( 19 ) Voir point 39 des présentes conclusions.
( 20 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13), tel que modifié par le règlement (UE) 2021/1767 du Parlement européen et du Conseil, du 6 octobre 2021 (JO 2021, L 356, p. 1).
( 21 ) Voir commentaires sur la cinquième question (points 31 et suiv. des présentes conclusions).
( 22 ) Voir points 34 et 35 des présentes conclusions.
( 23 ) Point 53 de la requête.
( 24 ) Arrêts du 23 septembre 2003, Commission/Danemark (C‑192/01, EU:C:2003:492, point 52), du 28 janvier 2010, Commission/France (C‑333/08, EU:C:2010:44, point 93), du 1er octobre 2019, Blaise e.a. (C‑616/17, EU:C:2019:800, point 43), ainsi que du 6 mai 2021, Bayer CropScience et Bayer/Commission (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, point 80).
( 25 ) Arrêt du 6 mai 2021, Bayer CropScience et Bayer/Commission (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, point 130). Voir également arrêt du 9 septembre 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a. (C‑236/01, EU:C:2003:431, point 113).
( 26 ) Directive du Conseil du 15 juillet 1991 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (JO 1991, L 230, p. 1).
( 27 ) Rapport A6‑0359/2007 du 5 décembre 2007 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, amendement 182 (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-6‑2007‑0359_FR.html).
( 28 ) Voir points 70 et 72 des présentes conclusions.
