ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
27 février 2025 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Autorisation de réseaux et de services de communications électroniques – Spectre radioélectrique harmonisé – Droits d’utilisation individuels pour une durée limitée – Prolongation de ces droits – Directive 2002/20/CE – Article 5, paragraphe 2 – Directive 2002/20, telle que modifiée par la directive 2009/140/CE – Article 5, paragraphe 2 – Code des communications électroniques européen – Directive (UE) 2018/1972 – Article 49, paragraphes 1 et 2 – Applicabilité temporelle »
Dans l’affaire C‑562/23,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Upravno sodišče (Tribunal administratif, Slovénie), par décision du 24 août 2023, parvenue à la Cour le 11 septembre 2023, dans la procédure
T ‑ 2 družba za ustvarjanje, razvoj in trženje elektronskih komunikacij in opreme d.o.o.
contre
Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. T. von Danwitz (rapporteur), vice-président de la Cour, faisant fonction de président de la sixième chambre, M. A. Kumin et Mme I. Ziemele, juges,
avocat général : M. P. Pikamäe,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour le gouvernement slovène, par Mme V. Klemenc, en qualité d’agent,
– pour le gouvernement espagnol, par M. L. Aguilera Ruiz, en qualité d’agent,
– pour le gouvernement polonais, par M. B. Majczyna, en qualité d’agent,
– pour la Commission européenne, par MM. O. Gariazzo, L. Malferrari et Mme B. Rous Demiri, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation ») (JO 2002, L 108, p. 21), de l’article 5, paragraphe 2, quatrième alinéa, de la directive 2002/20, telle que modifiée par la directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009 (JO 2009,
L 337, p. 37) (ci-après la « directive 2002/20 modifiée »), ainsi que de l’article 49, paragraphes 1 et 2, de la directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, établissant le code des communications électroniques européen (JO 2018, L 321, p. 36).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant T - 2 družba za ustvarjanje, razvoj in trženje elektronskih komunikacij in opreme d.o.o. (ci-après « T-2 »), société de droit slovène, à l’Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (agence des réseaux et services de communication de la République de Slovénie, ci‑après l’« agence ») au sujet du refus de cette dernière de prolonger la validité de la décision par laquelle elle a octroyé à T-2 des droits
d’utilisation individuels du spectre radioélectrique.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 2002/20
3 L’article 5 de la directive 2002/20, intitulé « Droit d’utilisation des radiofréquences et des numéros », disposait, à son paragraphe 2, second alinéa :
« [...] Lorsque les États membres octroient des droits d’utilisation pour une durée limitée, celle-ci est adaptée au service concerné. »
4 L’article 5 de la directive 2002/20 modifiée, intitulé « Droits d’utilisation de radiofréquences et de numéros », disposait, à son paragraphe 2, quatrième alinéa :
« Lorsque les États membres octroient des droits d’utilisation pour une durée limitée, celle-ci est adaptée au service concerné eu égard à l’objectif poursuivi, en tenant dûment compte de la nécessité de prévoir une période appropriée pour l’amortissement de l’investissement. »
5 La directive 2002/20 a été abrogée et remplacée par la directive 2018/1972.
La directive 2018/1972
6 Les considérants 1, 131 et 323 de la directive 2018/1972 énoncent :
« (1) Les directives [...] 2002/20/CE [...] ont été modifiées de façon substantielle. À l’occasion de nouvelles modifications, il convient, dans un souci de clarté, de procéder à la refonte desdites directives.
[...]
(131) Faciliter la poursuite d’une utilisation efficiente du spectre radioélectrique qui a déjà été assigné est un moyen d’assurer une gestion efficace du spectre radioélectrique. Afin de garantir la sécurité juridique aux titulaires de droits, la possibilité de renouveler des droits d’utilisation devrait être examinée au cours d’une période appropriée précédant l’expiration des droits concernés, par exemple, lorsque des droits ont été attribués pour quinze ans ou plus, au moins deux ans avant
l’expiration de ces droits à moins que la possibilité de renouvellement n’ait été explicitement exclue au moment de l’attribution des droits. [...]
[...]
(323) Étant donné que l’objectif de la présente directive, à savoir l’achèvement d’un cadre harmonisé et simplifié pour la régulation des réseaux de communications électroniques, des services de communications électroniques et des ressources et services associés, des conditions d’autorisation des réseaux et services, d’utilisation du spectre radioélectrique [...] ne peut pas être atteint de manière suffisante par les États membres mais peut en raison des dimensions et des effets de l’action l’être
mieux au niveau de l’Union [européenne], celle-ci peut prendre des mesures [...] »
7 L’article 1er de la directive 2018/1972, intitulé « Objet, champ d’application et finalités », prévoit, à son paragraphe 1 :
« La présente directive crée un cadre harmonisé pour la réglementation des réseaux de communications électroniques, des services de communications électroniques et des ressources et services associés, et de certains aspects des équipements terminaux. Elle fixe les tâches incombant aux autorités de régulation nationales et, s’il y a lieu, aux autres autorités compétentes et établit une série de procédures visant à garantir l’application harmonisée du cadre réglementaire dans l’ensemble de
l’Union. »
8 Aux termes de l’article 2 de cette directive, intitulé « Définitions » :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
25) “spectre radioélectrique harmonisé”, un spectre radioélectrique dont les conditions harmonisées quant à sa disponibilité et son utilisation efficace ont été établies par la voie de mesures techniques d’application conformément à l’article 4 de la décision no 676/2002/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire pour la politique en matière de spectre radioélectrique dans la Communauté européenne (décision “spectre radioélectrique”) (JO 2002, L 108,
p. 1)] ;
[...] »
9 L’article 47 de la directive 2018/1972, intitulé « Conditions dont sont assortis les droits d’utilisation individuels du spectre radioélectrique », dispose, à son paragraphe 1 :
« Les autorités compétentes assortissent de conditions les droits d’utilisation individuels du spectre radioélectrique conformément à l’article 13, paragraphe 1, de façon à garantir l’utilisation optimale et la plus efficace et efficiente du spectre radioélectrique. Avant l’attribution ou le renouvellement de ces droits, elles établissent clairement toutes ces conditions, parmi lesquelles le niveau d’utilisation requis et les possibilités de satisfaire à cette exigence par le négoce ou la location
afin d’assurer la mise en œuvre de ces conditions conformément à l’article 30. Les conditions dont sont assortis les renouvellements des droits d’utilisation du spectre radioélectrique ne procurent pas d’avantages indus aux titulaires existants de ces droits.
[...]
Les autorités compétentes consultent et informent, en temps utile et de façon transparente, les parties intéressées au sujet des conditions dont sont assortis les droits d’utilisation individuels avant de les imposer. Elles déterminent au préalable les critères pour l’évaluation de la réalisation de ces conditions et en informent les parties intéressées de manière transparente. »
10 L’article 49 de cette directive, intitulé « Durée des droits », prévoit, à ses paragraphes 1 et 2 :
« 1. Lorsque les États membres autorisent l’utilisation du spectre radioélectrique sous la forme de droits individuels d’utilisation pour une durée limitée, ils veillent à ce que les droits d’utilisation individuels soient accordés pour une durée appropriée eu égard aux objectifs poursuivis conformément à l’article 55, paragraphe 2, en tenant dûment compte de la nécessité de garantir la concurrence ainsi que d’assurer, notamment, une utilisation efficace et efficiente du spectre radioélectrique
et de favoriser l’innovation et des investissements efficients, y compris en prévoyant une période appropriée pour l’amortissement des investissements.
2. Lorsque les États membres octroient des droits d’utilisation individuels du spectre radioélectrique pour lequel des conditions harmonisées ont été établies par des mesures techniques d’application conformément à la décision no 676/2002/CE afin de permettre son utilisation pour les services de communications électroniques à haut débit sans fil (ci-après dénommés “services à haut débit sans fil”) pour une durée limitée, ils garantissent la prévisibilité de la régulation pour les titulaires des
droits sur une durée d’au moins vingt ans en ce qui concerne les conditions d’investissement dans des infrastructures qui dépendent de l’utilisation de ce spectre radioélectrique, en tenant compte des exigences visées au paragraphe 1 du présent article. Le présent article est soumis, le cas échéant, à toute modification des conditions dont sont assortis ces droits d’utilisation, conformément à l’article 18.
À cet effet, les États membres veillent à ce que ces droits soient valables pour une durée d’au moins quinze ans et, lorsque cela est nécessaire pour se conformer au premier alinéa, prévoient leur prolongation pour une durée appropriée, dans les conditions fixées dans le présent paragraphe.
Les États membres mettent les critères généraux de prolongation de la durée des droits d’utilisation à la disposition de toutes les parties intéressées de manière transparente avant d’octroyer de tels droits, dans le cadre des conditions fixées au titre de l’article 55, paragraphes 3 et 6. Ces critères généraux ont trait :
a) à la nécessité d’assurer l’utilisation efficace et efficiente du spectre radioélectrique concerné, aux objectifs poursuivis à l’article 45, paragraphe 2, points a) et b), ou à la nécessité d’atteindre les objectifs d’intérêt général relatifs à la sauvegarde de la vie humaine, à l’ordre public, à la sécurité publique ou à la défense ; et
b) à la nécessité d’assurer une concurrence non faussée.
Au plus tard deux ans avant l’expiration de la durée initiale d’un droit individuel d’utilisation, l’autorité compétente procède à une évaluation prospective objective des critères généraux applicables à la prolongation de la durée de ce droit d’utilisation, à la lumière de l’article 45, paragraphe 2, point c). Pour autant qu’elle n’ait pas pris de mesure d’exécution pour non-respect des conditions relatives aux droits d’utilisation en application de l’article 30, l’autorité compétente accorde la
prolongation de la durée du droit d’utilisation, à moins qu’elle n’établisse que cette prolongation ne satisferait pas aux critères généraux fixés au troisième alinéa, point a) ou b), du présent paragraphe.
Sur la base de cette évaluation, l’autorité compétente informe le titulaire du droit quant à l’octroi ou non de la prolongation de la durée du droit d’utilisation.
Si cette prolongation ne peut pas être octroyée, l’autorité compétente applique l’article 48 pour l’octroi de droits d’utilisation de la bande concernée du spectre radioélectrique.
Toute mesure prise au titre du présent paragraphe est proportionnée, non discriminatoire, transparente et motivée.
Par dérogation à l’article 23, les parties intéressées ont la possibilité de présenter des observations sur tout projet de mesure pris en vertu des troisième et quatrième alinéas du présent paragraphe dans un délai d’au moins trois mois.
Le présent paragraphe est sans préjudice de l’application des articles 19 [relatif à la restriction ou au retrait de droits] et 30 [relatif au respect des conditions de l’autorisation générale ou des droits d’utilisation du spectre radioélectrique et des ressources de numérotation et au respect des obligations spécifiques].
Lorsqu’ils fixent des redevances pour les droits d’utilisation, les États membres tiennent compte du mécanisme prévu par le présent paragraphe. »
11 L’article 124 de la directive 2018/1972, intitulé « Transposition », dispose, à son paragraphe 1 :
« Les États membres adoptent et publient, au plus tard le 21 décembre 2020, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive. [...]
Les États membres appliquent ces dispositions à partir du 21 décembre 2020.
Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive [...] »
12 Aux termes de l’article 125 de cette directive, intitulé « Abrogation » :
« Les directives [...] [2002/20] [...], énumérées à l’annexe XII, partie A, sont abrogées avec effet au 21 décembre 2020 [...]
[...] »
13 L’article 126 de la directive 2018/1972, intitulé « Entrée en vigueur », prévoit :
« La présente directive entre en vigueur le troisième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne. »
La décision no 676/2002
14 L’article 1er de la décision no 676/2002, intitulé « Objectif et champ d’application », dispose, à son paragraphe 1 :
« L’objectif de la présente décision est d’établir un cadre d’orientation et un cadre juridique dans la Communauté afin d’assurer une coordination des politiques et, le cas échéant, l’harmonisation des conditions relatives à la disponibilité et à l’utilisation efficace du spectre radioélectrique nécessaire pour l’instauration et le fonctionnement du marché intérieur dans des domaines de la politique communautaire tels que les communications électroniques, les transports et la recherche et le
développement (R & D). »
15 L’article 2 de cette décision, intitulé « Définition », prévoit :
« Aux fins de la présente décision, on entend par “spectre radioélectrique” les ondes radioélectriques dont la fréquence est comprise entre 9 kHz et 3000 GHz ; les ondes radioélectriques sont des ondes électromagnétiques se propageant dans l’espace sans guide artificiel. »
Le droit slovène
16 Aux termes de l’article 155 de l’Ustava Republike Slovenije (Constitution de la République de Slovénie) :
« Les lois, autres dispositions et actes généraux ne sauraient avoir d’effet rétroactif. Seule la loi peut déterminer que certaines de ses dispositions ont un effet rétroactif, si l’intérêt public l’exige et si cela ne porte pas atteinte aux droits acquis. »
17 L’article 50, paragraphe 1, du Zakon o elektronskih komunikacijah (loi portant sur les communications électroniques) (Uradni list RS, no 43/04, ci-après le « Zekom ») disposait :
« La décision d’octroi des radiofréquences est adoptée par l’agence pour une durée déterminée, à savoir une durée maximale de quinze ans, sauf pour l’octroi de radiofréquences destinées aux services mobiles aéronautiques ou maritimes. »
18 L’article 51 du Zekom prévoyait :
« La durée de validité de la décision d’octroi des radiofréquences peut être prolongée sur demande de son titulaire, si toutes les conditions prescrites pour l’utilisation de ces radiofréquences sont remplies à l’expiration de sa validité. »
19 Aux termes de l’article 53, paragraphe 1, du Zakon o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1) [loi portant sur les communications électroniques (ZEKom-1), Uradni list RS, no 109/12, ci-après le « Zekom-1 »], qui a remplacé le Zekom et a été applicable du 15 janvier 2013 au 9 novembre 2022 :
« La décision concernant l’octroi de droits du spectre radioélectrique est adoptée par l’agence pour une durée déterminée et en prenant en considération une période appropriée, nécessaire pour l’amortissement de l’investissement, voire au maximum pour quinze ans, sauf en ce qui concerne l’octroi du spectre radioélectrique destiné à un service mobile aéronautique ou maritime ».
20 L’article 54, paragraphe 1, du Zekom-1 disposait :
« La validité d’une décision d’octroi de radiofréquences, exception faite des décisions d’octroi de radiofréquences pour la fourniture de services publics de communication aux utilisateurs finals, peut être prolongée sur demande de son titulaire, si toutes les conditions prévues pour l’utilisation de ces radiofréquences au terme de sa validité sont respectées, et sous réserve du respect des objectifs visés dans les articles 194, 195, 196 et 197 de la présente loi. »
21 En vertu de l’article 240 du Zekom-1, les décisions adoptées sur le fondement du Zekom pouvaient être modifiées, annulées ou expirer conformément aux conditions et aux modalités prévues par le Zekom-1.
22 Selon l’article 307, paragraphe 1, du Zakon o elektronskih komunikacijah (ZEKom-2) [loi portant sur les communications électroniques (ZEKom-2), Uradni list RS, no 130/22, ci-après le « Zekom-2 »], ayant remplacé le Zekom-1 et transposé en droit slovène la directive 2018/1972, applicable à compter du 10 novembre 2022, les décisions adoptées sur le fondement du Zekom-1 et liées à des délais qui, au moment de l’entrée en vigueur de cette loi, n’ont pas encore expiré, sont modifiées ou annulées ou
expirent conformément aux conditions et aux modalités prévues par le Zekom 2.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
23 Par décision du 21 septembre 2006, l’agence a octroyé à T-2 des droits d’utilisation individuels de radiofréquences, pour une durée de quinze ans, en vue d’assurer des services publics de communications aux consommateurs finaux. L’avis de marché sur le fondement duquel cette décision a été adoptée ne prévoyait pas la possibilité d’une prolongation de cette période.
24 Le 20 août 2021, T-2 a sollicité la prolongation pour cinq ans de la validité de cette décision pour une partie de ces radiofréquences, en se prévalant notamment de l’article 49 de la directive 2018/1972.
25 Le 1er octobre 2021, l’agence a rejeté cette demande aux motifs que, d’une part, en vertu du Zekom-1, la durée de validité de ladite décision ne pouvait pas être prolongée au-delà de quinze ans, et d’autre part, qu’une telle prolongation ne pouvait pas être octroyée non plus sur le fondement de l’article 49 de la directive 2018/1972.
26 S’agissant de cette disposition, l’agence a précisé que la prolongation de la durée des droits d’utilisation individuels du spectre radioélectrique, conformément à l’article 49, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive 2018/1972, a été prévue pour la première fois dans cette directive afin d’assurer la prévisibilité de la régulation sur 20 ans et que cette finalité ne pouvait pas, dès lors, être connue en 2006, lors de l’octroi par l’agence des droits d’utilisation à T-2.
27 T-2 a formé un recours contre la décision de rejet de sa demande devant l’Upravno sodišče (Tribunal administratif, Slovénie).
28 Devant cette juridiction, T-2 fait valoir que le Zekom-1 est contraire à la directive 2018/1972 et que l’article 49, paragraphe 2, de celle-ci est doté d’un effet direct. Cette disposition s’appliquerait aux droits d’utilisation individuels des radiofréquences accordés avant l’adoption de cette directive et qui n’ont pas expiré à la date de son entrée en vigueur. Il s’ensuivrait que l’agence était tenue de conduire une procédure de renouvellement des droits d’utilisation individuels accordés à
T‑2 au cours de l’année 2006, au plus tard deux ans avant leur expiration, et que, à compter du 21 décembre 2020, date d’expiration du délai de transposition de ladite directive, l’agence aurait dû permettre que les droits d’utilisation individuels accordés pour une durée inférieure à 20 ans jouissent d’une période de validité d’une durée de 20 ans.
29 En défense, l’agence rétorque que l’article 49, paragraphe 2, de la directive 2018/1972 ne prévoit pas de prolongation automatique des droits d’utilisation individuels octroyés avant l’adoption de cette directive, mais laisse aux États membres une marge d’appréciation à cet égard. En outre, les conditions d’une prolongation des droits d’utilisation individuels prévues à cette disposition et, en particulier, la nécessité d’assurer la prévisibilité de la régulation sur 20 ans ne pouvaient être
connues, au cours de l’année 2006, lors de l’octroi des droits d’utilisation en cause au principal.
30 La juridiction de renvoi fait observer, quant à elle, que l’article 124 de ladite directive ne prévoit pas de régime transitoire applicable à ces droits et que l’article 49, paragraphes 1 et 2, de la même directive ne semble pas s’appliquer rétroactivement, cette disposition prévoyant que les critères généraux de prolongation de la durée des droits d’utilisation individuels doivent être connus avant même l’octroi de ces droits.
31 Quant au droit national, la juridiction de renvoi souligne que le régime transitoire prévu pour la mise en œuvre de la directive 2018/1972, figurant dans le Zekom-2, adopté le 28 septembre 2022, s’applique à compter de la date de son entrée en vigueur, le 10 novembre 2022, aux seuls droits en vigueur à cette date, sans possibilité de rétroactivité.
32 Cette juridiction ajoute que, si, à la date de l’octroi des droits d’utilisation à T‑2, une prolongation était possible en application du Zekom, ce n’était plus le cas lors de leur expiration, le 21 septembre 2021, le Zekom-1 excluant toute prolongation de tels droits au-delà d’une durée de quinze ans.
33 Dans ce contexte, la juridiction de renvoi estime que l’issue du litige au principal dépend de la question de savoir si les droits d’utilisation individuels du spectre radioélectrique octroyés à T-2 avant l’entrée en vigueur de la directive 2018/1972 doivent être prolongés de cinq ans en application de l’article 49, paragraphes 1 et 2, de cette directive et si cette disposition est d’effet direct dans le litige au principal, celle-ci n’ayant pas été transposée en droit slovène dans le délai prévu
par ladite directive. Dans l’affirmative, cette juridiction estime nécessaire que la Cour précise les critères généraux de prolongation des droits prévus à ladite disposition.
34 En outre, dans l’hypothèse où la Cour estimerait que l’article 49, paragraphes 1 et 2, de la directive 2018/1972 ne s’applique pas à la prolongation de droits d’utilisation individuels accordés avant son entrée en vigueur, ladite juridiction se demande s’il convient d’appliquer directement l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2002/20 ou l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2002/20 modifiée et, le cas échéant, quels seraient les critères permettant d’apprécier le caractère approprié de
la durée d’octroi des droits d’utilisation individuels et l’obligation de prolonger celle-ci conformément à ces dispositions.
35 Dans ces conditions, l’Upravno sodišče (Tribunal administratif) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 49, paragraphes 1 et 2, de la directive [2018/1972] est-il clair, inconditionnel et suffisamment précis pour que les justiciables puissent l’invoquer dans le cadre d’une procédure devant les autorités et les juridictions nationales ?
2) Convient-il d’appliquer l’article 49, paragraphes 1 et 2, de la directive [2018/1972] également pour la prolongation des droits individuels d’utilisation du spectre radioélectrique qui ont été accordés avant l’entrée en vigueur de cette directive et quels sont dans un tel cas les critères généraux qui s’appliquent lors de l’appréciation du point de savoir si un droit individuel doit être prolongé ?
3) Dans l’hypothèse où il serait répondu par la négative à la deuxième question, [l’Upravno sodišče (Tribunal administratif)] se demande si, pour apprécier le caractère approprié de la durée des droits individuels d’utilisation du spectre radioélectrique qui ont été accordés au cours de la période de validité de la directive [2002/20] et, dans ce contexte, de la possibilité de la prolonger, il faut appliquer l’article 5, paragraphe 2, de [cette directive], voire l’article 5, paragraphe 2,
[quatrième alinéa], de la directive [2002/20 modifiée] et si, à cette fin, ces dispositions sont suffisamment claires, inconditionnelles et précises pour apprécier, sur leur fondement, le caractère approprié de la durée du droit individuel d’utilisation du spectre radioélectrique ?
4) Dans l’hypothèse où il serait répondu par l’affirmative à la question précédente, quels sont les critères qui doivent être appliqués pour apprécier le caractère approprié de la durée du droit individuel d’utilisation du spectre radioélectrique et l’obligation de le prolonger ?
5) Dans l’hypothèse où il serait répondu par l’affirmative à la première, à la deuxième et à la troisième question, le fait qu’une disposition nationale en vigueur au moment de l’expiration de ce droit excluait expressément la possibilité d’une prolongation au‑delà de quinze ans est-il pertinent pour la décision relative à la prolongation ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la deuxième question
36 Par sa deuxième question, qu’il convient d’examiner en premier lieu, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 49, paragraphes 1 et 2, de la directive 2018/1972 s’applique à la prolongation de la durée de droits d’utilisation individuels du spectre radioélectrique octroyés avant la date d’entrée en vigueur de cette directive, mais dont l’échéance intervient après cette date. Le cas échéant, elle demande à la Cour de préciser les conditions dans lesquelles cette durée est
prolongée en application de cette disposition.
37 Il importe, à titre liminaire, de rappeler que la directive 2018/1972 établit le code des communications électroniques. Il ressort des considérants 1 et 323 ainsi que de l’article 1er, paragraphe premier, de cette directive que celle-ci opère la refonte de plusieurs directives, dont la directive 2002/20, et institue un cadre harmonisé et simplifié pour la réglementation des réseaux de communications électroniques, des services de communications électroniques et des ressources et services
associés. Ladite directive ne se limite pas à codifier les actes du droit de l’Union qu’elle modifie ou remplace, mais elle apporte des modifications au cadre réglementaire en vigueur avant son adoption afin de tenir compte de l’évolution des technologies et du marché [voir, en ce sens, arrêts du 14 mars 2024, Commission/Pologne (Code européen des communications électroniques), C‑452/22, EU:C:2024:232, point 84, et du 14 mars 2024, Commission/Slovénie (Code des communications électroniques
européen), C‑457/22, EU:C:2024:237, point 74].
38 En vertu de l’article 124, paragraphe 1, de la directive 2018/1972, les États membres adoptent et publient, au plus tard le 21 décembre 2020, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive et appliquent ces dispositions à partir de cette date. Ladite directive ne comporte, toutefois, pas de régime transitoire concernant les droits d’utilisation individuels du spectre radioélectrique existant à ladite date.
39 Dans ces conditions, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, une règle de droit nouvelle s’applique à compter de la date d’entrée en vigueur de l’acte qui l’instaure et que, si elle ne s’applique pas aux situations juridiques nées et définitivement acquises antérieurement à cette date, elle s’applique immédiatement aux effets futurs d’une situation née sous l’empire de la loi ancienne ainsi qu’aux situations juridiques nouvelles. Il n’en va autrement, et sous réserve du
principe de non-rétroactivité des actes juridiques, que si la règle nouvelle est accompagnée de dispositions particulières qui déterminent spécialement ses conditions d’application dans le temps (arrêt du 15 mai 2020, Azienda Municipale Ambiente, C‑15/19, EU:C:2020:371, point 57 et jurisprudence citée).
40 En outre, les règles de procédure sont généralement censées s’appliquer à la date à laquelle elles entrent en vigueur, à la différence des règles de fond, qui sont habituellement interprétées comme ne visant des situations acquises antérieurement à leur entrée en vigueur que dans la mesure où il ressort clairement de leurs termes, de leur finalité ou de leur économie qu’un tel effet doit leur être attribué (arrêt du 15 juin 2021, Facebook Ireland e.a., C-645/19, EU:C:2021:4837, point 100 et
jurisprudence citée).
41 Afin de déterminer si l’article 49, paragraphes 1 et 2, de la directive 2018/1972 s’applique à la prolongation de droits d’utilisation individuels tels que ceux accordés à T-2, il convient, à titre liminaire, de rappeler que, à la date d’octroi de ces droits, soit le 21 septembre 2006, l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2002/20 prévoyait que « lorsque les États membres octroient des droits d’utilisation pour une durée limitée, celle-ci est adaptée au service concerné ». Dans sa version
modifiée par la directive 2009/140, cet article 5, paragraphe 2, de la directive 2002/20 reprenait cette formulation en ajoutant que l’adaptation de la durée au service concerné est effectuée « eu égard à l’objectif poursuivi, en tenant dûment compte de la nécessité de prévoir une période appropriée pour l’amortissement de l’investissement ». Ces règles ne fixaient donc pas de durée précise des droits d’utilisation individuels ni de conditions quant à la prolongation de celle-ci.
42 Quant aux paragraphes 1 et 2 de cet article 49, il importe de relever que ceux-ci concernent, respectivement, les droits d’utilisation individuels du spectre radioélectrique et les droits d’utilisation pour lesquels des conditions harmonisées ont été établies par des mesures techniques d’application conformément à la décision no 676/2002 afin de permettre son utilisation pour les services de communications électroniques à haut débit sans fil. En l’occurrence, il ressort du dossier dont dispose la
Cour que, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, les droits en cause dans l’affaire au principal relèvent du seul champ d’application dudit paragraphe 2.
43 Cette disposition prévoit, à son premier alinéa, que les États membres doivent garantir « la prévisibilité de la régulation pour les titulaires de droits sur une durée d’au moins vingt ans » en ce qui concerne les conditions d’investissement dans les infrastructures, en tenant compte des exigences visées au paragraphe 1 de cet article, et, à son deuxième alinéa que, « [à] cet effet, les États membres veillent à ce que ces droits soient valables pour une durée d’au moins quinze ans et, lorsque
cela est nécessaire pour se conformer au premier alinéa, prévoient leur prolongation pour une durée appropriée dans les conditions fixées dans le présent paragraphe ».
44 Ladite disposition constitue donc une règle de fond, qui, conformément à la jurisprudence rappelée au point 39 du présent arrêt, ne trouve à s’appliquer aux situations juridiques nées et définitivement acquises antérieurement à son entrée en vigueur que dans la mesure où il ressort clairement de ses termes, de sa finalité ou de son économie qu’un tel effet doit lui être attribué.
45 Or, en premier lieu, l’octroi à T-2 de droits d’utilisation pour une durée de quinze ans constitue une situation juridique née et définitivement acquise, étant rappelé, d’une part, qu’aucune prolongation au-delà de cette durée n’était prévue par la décision d’octroi et, d’autre part, qu’une telle prolongation n’était pas non plus prévue par la directive 2002/20 ou par la directive 2002/20 modifiée, qui étaient applicables avant l’entrée en vigueur de la directive 2018/1972. En outre, il ressort
du dossier dont dispose la Cour que l’agence a lancé un appel d’offres pour l’attribution des droits en cause au principal le 17 décembre 2020, avant l’expiration du délai de transposition de la directive 2018/1972, ayant conduit à leur octroi à une autre entreprise que T-2. Au demeurant, ce dossier ne fait pas apparaître que T-2 aurait acquis des droits à une prolongation ou reçu des assurances de nature à lui conférer une confiance légitime en ce sens, ce qu’il appartient à la juridiction de
renvoi de vérifier.
46 En second lieu, il ressort du libellé de l’article 49, paragraphe 2, de la directive 2018/1972 que cette disposition n’a pas vocation à s’appliquer de manière rétroactive. En effet, son troisième alinéa prévoit que les critères généraux de prolongation de la durée des droits d’utilisation individuels doivent être mis à la disposition des parties intéressées « avant d’octroyer de tels droits ». En outre, son quatrième alinéa dispose que, « [a]u plus tard deux ans avant l’expiration de la durée
initiale [d’un tel droit], l’autorité compétente procède à une évaluation prospective objective » de ces critères et ajoute que la prolongation de la durée d’un droit d’utilisation individuel est subordonnée au respect de ceux‑ci.
47 Le libellé de l’article 47, paragraphe 1, de cette directive, relatif aux conditions dont sont assortis les droits d’utilisation individuels du spectre radioélectrique, corrobore le constat qui précède. En effet, cette disposition prévoit, à son premier alinéa, que les autorités compétentes établissent clairement toutes ces conditions « [a]vant » l’attribution ou le renouvellement de ces droits et, à son troisième alinéa, que les autorités compétentes consultent et informent, « en temps utile et
de façon transparente », les parties intéressées au sujet des conditions dont sont assorties lesdits droits « avant de les imposer ».
48 En l’absence d’indications explicites, la finalité de la durée des droits d’utilisation prévue à l’article 49, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive 2018/1972, consistant à garantir la prévisibilité de la régulation sur une durée d’au moins 20 ans à compter de l’octroi des droits d’utilisation individuels, compte tenu des investissements dans les infrastructures à réaliser, n’est pas non plus de nature à soutenir une interprétation rétroactive, d’autant plus que l’article 5, paragraphe 2,
de la directive 2002/20 modifiée, qui était applicable lors de l’entrée en vigueur de cette directive, se référait uniquement à « la nécessité de prévoir une période appropriée pour l’amortissement de l’investissement ».
49 Enfin, il convient d’ajouter que la directive 2018/1972 se réfère à des délais qui peuvent être difficilement respectés pour une procédure de renouvellement applicable, comme dans l’affaire au principal, à des droits déjà octroyés avant l’entrée en vigueur de cette directive. En effet, le considérant 131 de ladite directive énonce que la possibilité de renouveler des droits d’utilisation devrait être examinée au cours d’une période appropriée précédant l’expiration des droits concernés, par
exemple, lorsque des droits ont été attribués pour quinze ans ou plus, au moins deux ans avant l’expiration de ces droits à moins que la possibilité de renouvellement n’ait été explicitement exclue au moment de l’attribution des droits.
50 Par conséquent, l’article 49, paragraphe 2, de la directive 2018/1972 n’ayant pas vocation à s’appliquer ratione temporis à une situation juridique, telle que celle en cause au principal, née et définitivement acquise avant l’entrée en vigueur de cette directive, les dispositions du paragraphe 1 de cet article, auxquelles renvoie cette première disposition, n’ont pas non plus vocation à s’appliquer à celle-ci.
51 Il n’y a pas lieu, dès lors, d’examiner les conditions dans lesquelles la durée de droits d’utilisation individuels, tels que ceux octroyés à T-2 avant l’entrée en vigueur de ladite directive, est susceptible d’être prolongée en application de ces dispositions.
52 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la deuxième question que l’article 49, paragraphes 1 et 2, de la directive 2018/1972 ne s’applique pas à la prolongation de la durée de droits d’utilisation individuels du spectre radioélectrique relevant de ce paragraphe 2 et octroyés avant la date d’entrée en vigueur de cette directive, mais dont l’échéance intervient après cette date.
Sur les première et troisième à cinquième questions
53 Par ses première et troisième à cinquième questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, de préciser, en cas de réponse positive à la deuxième question, si l’article 49, paragraphes 1 et 2, de la directive 2018/1972 est doté d’un effet direct. En cas de réponse négative à la deuxième question, cette juridiction demande à la Cour s’il convient d’appliquer directement, dans l’affaire au principal, l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2002/20 ou l’article 5, paragraphe 2, de la
directive 2002/20 modifiée, afin d’apprécier le caractère approprié de la durée des droits d’utilisation individuels du spectre radioélectrique ainsi que, le cas échéant, les critères de cette appréciation. La juridiction de renvoi demande également à la Cour de préciser, dans l’un ou l’autre cas, si la circonstance que la réglementation nationale applicable lors de l’expiration des droits excluait toute prolongation au-delà de quinze ans doit être prise en compte.
54 Compte tenu de la réponse apportée à la deuxième question, il n’y a pas lieu de se prononcer sur le point de savoir si l’article 49, paragraphes 1 et 2, de la directive 2018/1972 est doté d’un effet direct.
55 Quant au point de savoir si l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2002/20 ou l’article 5, paragraphe 2, de la directive 2002/20 modifiée peuvent être appliqués directement dans le litige au principal, elle paraît dépourvue de pertinence puisqu’il apparaît constant que ces dispositions ont été correctement transposées dans le droit slovène.
56 Par conséquent, il n’y a pas lieu non plus de préciser si la circonstance que la réglementation nationale applicable lors de l’expiration des droits excluait toute prolongation au-delà de quinze ans est pertinente pour l’analyse de ces questions.
Sur les dépens
57 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) dit pour droit :
L’article 49, paragraphes 1 et 2, de la directive (UE) 2018/1972 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, établissant le code des communications électroniques européen, ne s’applique pas à la prolongation de la durée de droits d’utilisation individuels du spectre radioélectrique relevant de ce paragraphe 2 et octroyés avant la date d’entrée en vigueur de cette directive, mais dont l’échéance intervient après cette date.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le slovène.
