Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire enregistrés les 10 août 1995 et 11 décembre 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la SECTION LOCALE DU PACIFIQUE SUD DE L'ORDRE DES MEDECINS dont le siège est ... ; la SECTION LOCALE DU PACIFIQUE SUD DE L'ORDRE DES MEDECINS demande que le Conseil d'Etat :
1°) annule le jugement en date du 10 mai 1995 par lequel le tribunal administratif de Nouméa a rejeté sa demande tendant à l'annulation des délibérations n° 490, n° 491, n° 494 et n° 495 en date du 11 août 1994, par lesquelles le congrès du territoire de la Nouvelle-Calédonie a adopté un plan de promotion de la santé et de maîtrise des dépenses de soins sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie ;
2°) annule pour excès de pouvoir ces délibérations ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code pénal ;
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 ;
Vu la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Pêcheur, Conseiller d'Etat,
- les observations de la SCP Vier, Barthélemy, avocat de la SECTION LOCALE DU PACIFIQUE SUD DE L'ORDRE DES MEDECINS,
- les conclusions de M. Combrexelle, Commissaire du gouvernement ;
Sur la compétence d'appel du Conseil d'Etat :
Considérant que, si en vertu de l'article 3 du décret susvisé du 17 mars 1992 les cours administratives d'appel exerçaient, à compter du 1er octobre 1995, l'ensemble des compétences qui leur sont conférées, le Conseil d'Etat reste compétent, en vertu de l'article 4 du même décret, pour connaître des appels enregistrés avant cette date et relatifs aux affaires transférées aux cours administratives d'appel en vertu de l'article 3 de ce décret ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
Considérant que la SECTION LOCALE DU PACIFIQUE SUD DE L'ORDRE DES MEDECINS soutient que le tribunal administratif de Nouméa aurait omis de répondre aux moyens tirés de ce que les délibérations attaquées seraient contraires au principe de la liberté d'établissement et de ce qu'en mentionnant le code du prescripteur et la synthèse statistique de l'activité professionnelle des médecins, ces mêmes délibérations méconnaîtraient les dispositions de la loi susvisée du 6 janvier 1978 ; qu'il résulte des motifs du jugement attaqué que ce moyen manque en fait ;
Sur la légalité des délibérations n° 490, n° 491, n° 494 et n° 495 en date du 11 août 1994 :
Considérant que, par les délibérations susanalysées, le congrès du territoire de la Nouvelle-Calédonie a adopté un plan de promotion de la santé et de maîtrise des dépenses de soins sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie, comportant notamment un dispositif conventionnel de maîtrise médicalisée des dépenses, l'institution d'un médecin référent ou "médecin de famille" et la mise en place d'un système de suivi statistique de l'activité des praticiens conventionnés ;
Sur les conclusions dirigées contre les délibérations n° 490, n° 494 et n° 495 en tant qu'elles renvoient à une convention entre les organismes de protection sociale et les organisations représentatives des médecins la détermination des conditions et des modalités du plan de promotion de la santé et de maîtrise des dépenses de soins :
Considérant qu'aux termes de l'article 9 de la loi susvisée du 9 novembre 1988 : "Le territoire est compétent dans les matières suivantes : ... 2° La réglementation en matière de santé et d'hygiène publiques ainsi que de protection sociale ..." ; que, si par les dispositions litigieuses le congrès du territoire de la Nouvelle-Calédonie renvoie à la convention susmentionnée le soin de fixer le contenu et les modalités du dispositif d'encadrement desdépenses de soins prises en charge par les organismes de protection sociale, les délibérations attaquées définissent les principaux mécanismes de suivi et de contrôle des dépenses que la convention est appelée à mettre en place et subordonnent l'entrée en vigueur de ladite convention à une délibération du congrès du territoire ; que le congrès du territoire a ainsi déterminé avec une précision suffisante l'étendue des compétences déléguées aux conventions ; que, par suite, la SECTION LOCALE DU PACIFIQUE SUD DE L'ORDRE DES MEDECINS n'est pas fondée à soutenir que le congrès du territoire aurait méconnu sa compétence ;
Sur la légalité de l'article 3 de la délibération n° 495 :
Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée à l'encontre du moyen par le territoire :
Considérant que l'article 3 susmentionné dispose : "Une délibération de l'assemblée de province peut étendre la liste des prestataires sanitaires auxquels ont accès leurs ressortissants de l'aide médicale. Cette délibération fixe les obligations des professionnels de santé exerçant en secteur libéral (conventionnement, ententes préalables, tarification ...) et les modalités pratiques d'accès aux soins des ressortissants de l'aide médicale. Elle peut décider d'appliquer les dispositions instituant une prise en charge globale du patient par la mise en place d'un médecin référent ou "médecin de famille" aux ressortissants de l'aide médicale." ;
Considérant que si le territoire de la Nouvelle-Calédonie est, en vertu des dispositions précitées de l'article 9 de la loi du 9 novembre 1988, compétent pour élaborer les réglementations en matière de santé publique et de protection sociale, il résulte de la combinaison des articles 7, 8 et 9 de cette même loi que la gestion de l'aide sociale, notamment de l'aide médicale, relève de la compétence des provinces de la Nouvelle-Calédonie ; qu'en adoptant l'article 3 attaqué le congrès du territoire s'est borné à prévoir la possibilité d'une application du dispositif du médecin référent aux modalités d'accès aux soins des ressortissants de l'aide médicale, dont la définition incombe aux provinces ainsi qu'il a été dit ci-dessus ; que, dès lors, la SECTION LOCALE DU PACIFIQUE SUD DE L'ORDRE DES MEDECINS n'est pas fondée à soutenir qu'il aurait illégalement subdélégué sa compétence aux assemblées de province ;
Sur la légalité de l'article 30 de la délibération n° 490 et des articles 1er, 2, 4, 5, 6, 7 et 14 de la délibération n° 495 instituant un médecin référent ou "médecin de famille" :
Considérant que dans l'exercice des compétences qui lui sont dévolues par les articles 9 et 56 de la loi susvisée du 9 novembre 1988, le congrès du territoire est tenu de respecter les principes généraux du droit, qui s'imposent à toutes les autorités réglementaires, même en l'absence de dispositions législatives ; qu'au nombre de ces principes figurent la liberté de choix du médecin par le patient et la liberté de prescription ;
Considérant que les articles 1 et 2 de la délibération n° 495 du 11 août 1994 instituent pour les seules personnes reconnues au titre de l'assurance longue maladie l'obligation de choisir un médecin référent dit "médecin de famille" afin de favoriser notamment la coordination et la continuité des soins ; que, selon l'article 4 de cette délibération, le médecin de famille est librement choisi par le patient ; que l'article 14 exige l'accord du service chargé du contrôle médical pour changer de médecin de famille ;
Considérant, en premier lieu, que ces dispositions, qui permettent aubénéficiaire de l'assurance longue maladie de choisir son médecin référent parmi les généralistes, ou, lorsque la pathologie particulière le justifie, parmi les spécialistes, ne portent aucune atteinte au principe de liberté de choix du médecin par le patient ; qu'en particulier elles ne lui interdisent pas de consulter un autre médecin en demandant le remboursement ultérieur des frais engagés ;
Considérant, en second lieu, que, si l'article 30, 2°, 3ème alinéa, de la délibération n° 490 du 11 août 1994, prévoit, lorsque les dispositions concernant le médecin de famille s'appliquent, le respect d'un plafond d'actes par assuré selon un protocole signé du patient et soumis pour accord au service chargé du contrôle médical, ce plafond, qui sera fixé en fonction d'un protocole type déterminé par une convention conclue avec les médecins et devra être adapté à la pathologie dont souffre le patient, ne présente qu'un caractère indicatif ; qu'ainsi les dispositions attaquées, qui ont pour objet la maîtrise des dépenses de santé et renvoient à une convention le soin de déterminer les conditions de mise en place d'un tel système, ne portent pas, en elles-mêmes, atteinte à la liberté de prescription des médecins ;
Considérant, toutefois, que l'article 14 de la délibération n° 495 dispose : "Le patient ou le médecin peuvent saisir le service de contrôle médical en cas de demande de changement de médecin de famille. Le patient propose le nom d'un nouveau médecin de famille. Après accord du service chargé du contrôle médical, le médecin précédent est tenu de transmettre au nouveau médecin de famille l'intégralité du dossier médical de l'assuré." ; que cet article, qui subordonne le changement de médecin de famille à l'autorisation préalable du service chargé du contrôle médical, méconnaît le principe général de la liberté de choix du médecin par le patient et est, par suite, entaché d'illégalité ; que cet article, lequel est divisible des autres dispositions attaquées, doit, dès lors, être annulé ;
Sur la légalité des articles 26 et 30 de la délibération n° 490 et 35 (2è alinéa) de la délibération n° 494, relatifs à la procédure de conventionnement des médecins :
Considérant que le 1er alinéa de l'article 35 de la délibération n° 494 prévoit que "les soins délivrés par un professionnel de santé ne peuvent donner lieu à remboursement ou à une prise en charge en tiers payant ... que si le praticien concerné est conventionné avec la CAFAT" et que le second alinéa du même article subordonne l'examen des nouvelles demandes de conventionnement présentées par les praticiens à la prise en compte par l'instance paritaire de gestion des "besoins de la population" ; qu'enfin les articles 26 et 30 de la délibération n° 490 instituent un mécanisme de régulation de la démographie médicale reposant, ainsi qu'il ressort des pièces du dossier, sur l'instruction des demandes de conventionnement présentées par de nouveaux praticiens, concernant notamment pendant une durée de deux années les communes de Nouméa, Mont-Dore, Dumbéa et Païta ;
Considérant, en premier lieu, que ces dispositions tendent à mieux maîtriser l'évolution de l'offre de soins et à assurer une meilleure répartition des médecins sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie ; que, par suite, les discriminations, d'ailleurs limitées dans l'espace et dans le temps, ainsi opérées au regard du droit à conventionnement, entre les médecins conventionnés et ceux désirant adhérer à la convention trouvent leur justification dans des considérations d'intérêt général en rapport avec la gestion de la protection sociale et ne sont donc pas contraires au principe d'égalité devant le service public ;
Considérant, en second lieu, que si les dispositions litigieuses subordonnent pendant une durée de deux ans le conventionnement de nouveaux praticiens dans les quatre communes susmentionnées à l'examen des besoins de la population, elles n'ont par elles-mêmes ni pour objet, ni pour effet de porter atteinte à la liberté d'entreprendre de ces praticiens ;
Considérant enfin que les limitations apportées au droit des médecins à être conventionnés ne sont, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, ni générales ni absolues et sont, au contraire, fondées sur la prise en compte des besoins sanitaires de la population concernée ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SECTION LOCALE DU PACIFIQUE SUD DE L'ORDRE DES MEDECINS n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nouméa a rejeté sa demande en tant qu'elle est dirigée contre les articles 26 et 30 de la délibération n° 490 et 35 (2è alinéa) de la délibération n° 494 ;
Sur la légalité des dispositions des délibérations attaquées relatives à la communication des données médicales, au suivi statistique de l'activité des praticiens et au dossier médical :
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes du deuxième alinéa de l'article 2 de la loi susvisée du 6 janvier 1978 : "Aucune décision administrative ou privée impliquant une appréciation sur un comportement humain ne peut avoir pour seul fondement un traitement automatisé d'informations donnant une définition du profil ou de la personnalité de l'intéressé." ; que ces dispositions font seulement obstacle, en l'espèce, à ce qu'une mesure de déconventionnement repose sur les seuls résultats des tableaux statistiques d'activité des professionnels de santé ; que, dans cette mesure, les dispositions des articles 4, 28 et 29 de la délibération n° 490 du 11 août 1994, complétée par son annexe 2, et de la délibération n° 491 du même jour, qui impliquent un traitement automatisé d'informations nominatives, ne sont pas contraires aux dispositions précitées de la loi du 6 janvier 1978 ; qu'en outre elles n'ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de porter atteinte à l'indépendance professionnelle et morale des médecins et à leur liberté de prescription ;
Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 15 de la loi susvisée du 6 janvier 1978 : "Hormis les cas où ils doivent être autorisés par la loi, les traitements automatisés d'informations nominatives opérés pour le compte ... d'une personne morale de droit privé gérant un service public sont décidés par un acte réglementaire pris après avis motivé de la commission nationale de l'informatique et des libertés. - Si l'avis de la commission est défavorable il ne peut être passé outre que par un décret pris sur avis conforme du Conseil d'Etat ... - Si, au terme d'un délai de deux mois renouvelable une seule fois sur décision du président, l'avis de la commission n'est pas notifié, il est réputé favorable." ; que les traitements automatisés d'informations nominatives, dont l'institution a été prévue par les délibérations contestées, devront être créés, en ce qui concerne la CAFAT, organisme de droit privé gérant un service public, par un acte réglementaire de cet organisme pris après avis de la commission nationale de l'informatique et des libertés ; qu'il s'ensuit que la circonstance que les délibérations en cause ont été adoptées sans que préalablement la commission nationale de l'informatique et des libertés n'ait donné un avis favorable, implicite ou explicite, reste sans effet sur la procédure d'adoption desdites délibérations ;
Considérant, en troisième lieu, que, si, en application de l'article 4 de la délibération n° 490 du 11 août 1994, complétée par son annexe 2, les médecins sont tenus de communiquer aux organismes de protection sociale certaines données relatives à l'activité des professionnels de santé, aucune de ces données n'est relative au nom des patients concernés ; que, dès lors, cette obligation de transmission ne constitue pas une violation du secret médical tel qu'il est protégé par l'article 378 du code pénal ;
Considérant, en dernier lieu, que le secret médical, qui est institué dans l'intérêt des malades, ne fait pas obstacle à ce qu'un professionnel de la santé communique des informations médicales au médecin référent du patient concerné dès lors que ce médecin a été librement choisi par le patient et qu'il est également soumis au secret médical ; qu'il s'ensuit que l'article 10 de la délibération n° 495 du 11 août 1994 qui institue cette obligation de communication dans le respect des règles déontologiques n'est pas contraire à l'article 378 du code pénal ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SECTION LOCALE DU PACIFIQUE SUD DE L'ORDRE DES MEDECINS n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté les conclusions susanalysées ;
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nouméa du 10 mai 1995 est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions de la demande de la SECTION LOCALE DU PACIFIQUE SUD DE L'ORDRE DES MEDECINS, dirigées contre l'article 14 de la délibération n° 495.
Article 2 : L'article 14 de la délibération n° 495 est annulé.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la SECTION LOCALE DU PACIFIQUE SUD DE L'ORDRE DES MEDECINS est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la SECTION LOCALE DU PACIFIQUE SUD DE L'ORDRE DES MEDECINS, au président du congrès du territoire, au Haut-commissaire de la république en Nouvelle-Calédonie, au secrétaire d'Etat à l'outre-mer et au ministre de l'emploi et de la solidarité.
