Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 24 juin 2002 et 9 octobre 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS, dont le siège est ... ; l'ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le Premier ministre a rejeté sa demande tendant à l'édiction de mesures réglementaires, notamment par voie de modification du décret n° 95-507 du 2 mai 1995, du décret n° 2001-236 du 19 mars 2001 et de l'arrêté du 24 avril 2001, de nature à garantir les droits des personnes visés par les articles 35 bis et 35 quater de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre de modifier ces décrets, d'en abroger certaines dispositions et de prendre des dispositions réglementaires adéquates dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée ;
Vu le décret n° 2001-236 du 19 mars 2001 ;
Vu le décret n° 95-507 du 2 mai 1995 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Thiellay, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat de l'ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS,
- les conclusions de M. Guyomar, Commissaire du gouvernement ;
Sur la fin de non recevoir opposée par le ministre de l'intérieur :
Considérant que, compte tenu de sa mission, l'ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS est recevable à contester la décision par laquelle le Premier ministre a rejeté sa demande tendant à l'édiction de mesures réglementaires nationales ayant trait, notamment, aux droits de la défense ;
Sur la légalité de la décision attaquée :
Considérant que l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation ou à la modification d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date ; que l'ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS a demandé au Premier ministre de prendre diverses mesures réglementaires notamment par voie de modification du décret n° 2001-236 du 19 mars 2001 et de l'arrêté du 24 avril 2001 relatifs aux centres et locaux de rétention administrative ainsi que du décret n° 95-507 du 2 mai 1995 relatif aux zones d'attente ; qu'il demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet de cette demande ;
En ce qui concerne les centres de rétention administrative :
Considérant qu'aux termes de l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée, dans sa rédaction alors en vigueur : Peut être maintenu, s'il y a nécessité, par décision écrite motivée du représentant de l'Etat dans le département, dans les locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire, pendant le temps strictement nécessaire à son départ, l'étranger qui :/ 1° soit, devant être remis aux autorités compétentes d'un Etat de la Communauté européenne en application de l'article 33, ne peut quitter immédiatement le territoire français ;/ 2° soit, faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion, ne peut quitter immédiatement le territoire français ;/ 3° soit, devant être reconduit à la frontière, ne peut quitter immédiatement le territoire français (...). Dès le début du maintien, l'intéressé peut demander l'assistance d'un interprète, d'un médecin, d'un conseil et peut, s'il le désire, communiquer avec son consulat et avec une personne de son choix ; il en est informé au moment de la notification de la décision de maintien ; mention en est faite sur le registre prévu ci-dessus émargé par l'intéressé. Il peut, le cas échéant, bénéficier de l'aide juridictionnelle ;
Considérant que si le législateur a prévu que la faculté de demander l'assistance d'un conseil doit s'exercer dès le début du maintien en rétention, cette disposition implique seulement que les personnes placées en rétention puissent demander l'assistance d'un avocat, sans qu'il soit nécessaire qu'un avocat soit, grâce à une permanence sur place, accessible à tout moment ; que, par suite, l'ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS n'est pas fondé à soutenir que le refus du Premier ministre de faire droit à cette demande méconnaîtrait les dispositions de l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ;
Considérant que les dispositions de l'arrêté du 24 avril 2001, fixant le modèle de règlement intérieur que chaque centre de rétention doit reprendre, et qui imposent un contrôle de sécurité à l'entrée des centres, ne portent atteinte ni à la dignité de la profession, ni au secret professionnel des avocats ; que les règles applicables pouvaient légalement prévoir que les représentants des autorités consulaires soient admis dans les centres de rétention dans des conditions différentes de celles applicables aux avocats et aux interprètes ;
Considérant enfin que les dispositions de l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 impliquent que, pour permettre l'exercice de leurs droits par les personnes maintenues en rétention et compte tenu notamment de la brièveté du délai de recours contentieux en matière de reconduite à la frontière, l'administration prenne toutes dispositions, de nature notamment réglementaire, pour garantir l'exercice effectif de ces droits sur l'ensemble du territoire ; qu'à cet effet, le décret du 19 mars 2001, qui a édicté certaines règles applicables aux centres de rétention, a pu légalement, par son article 6, renvoyer à un arrêté des ministres compétents le soin d'édicter un modèle de règlement intérieur précisant notamment les modalités pratiques de l'exercice de leurs droits par les étrangers retenus, dont celles relatives aux conditions d'accès des avocats et des interprètes et celles relatives à leurs conditions de travail ; que, par suite, en refusant de modifier les dispositions du décret du 19 mars 2001 pour y insérer des dispositions ayant cet objet, le Premier ministre n'a pas méconnu les exigences résultant de l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ;
Considérant, en revanche, que les ministres de l'intérieur, de la justice et le ministre chargé des affaires sociales ont méconnu la portée de la délégation du pouvoir réglementaire que leur avait consentie le Premier ministre aux fins d'assurer la complète application de l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 en ne prévoyant pas dans le règlement intérieur type annexé à l'arrêté interministériel du 24 avril 2001 l'accès à tout moment des avocats et interprètes aux centre de rétention, lorsqu'un étranger en formule la demande, et la mise à disposition d'un local adapté aux échanges confidentiels entre les avocats et les personnes placées en rétention et équipé notamment d'une ligne de téléphone et d'un télécopieur ; que toutefois le refus de modifier ledit arrêté en ce sens ayant été annulé par une décision de ce jour du Conseil d'Etat statuant au contentieux sur la requête n° 236016 du Syndicat des avocats de France, les conclusions tendant aux mêmes fins sont devenues sans objet ; qu'il n'y a pas lieu d'y statuer ;
En ce qui concerne les zones d'attente :
Considérant qu'aux termes de l'article 35 quater de l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée : I- L'étranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et qui soit n'est pas autorisé à entrer sur le territoire français, soit demande son admission au titre de l'asile, peut être maintenu dans une zone d'attente située dans une gare ferroviaire ouverte au trafic international et désignée par arrêté, un port ou un aéroport pendant le temps strictement nécessaire à son départ et, s'il est demandeur d'asile, à un examen tendant à déterminer si sa demande n'est pas manifestement infondée./ Il est immédiatement informé de ses droits et de ses devoirs, s'il y a lieu par l'intermédiaire d'un interprète. Mention en est faite sur le registre mentionné ci-dessous, qui est émargé par l'intéressé./ (...) II- Le maintien en zone d'attente est prononcé pour une durée qui ne peut excéder quarante-huit heures par une décision écrite et motivée du chef du service de contrôle aux frontières (...). Cette décision est inscrite sur un registre mentionnant l'état civil de l'intéressé et la date et l'heure auxquelles la décision de maintien lui a été notifiée. (...). Elle peut être renouvelée dans les mêmes conditions et pour la même durée. / L'étranger est libre de quitter à tout moment la zone d'attente pour toute destination située hors de France. Il peut demander l'assistance d'un interprète et d'un médecin et communiquer avec un conseil ou toute personne de son choix. (...) V- Pendant toute la durée du maintien en zone d'attente, l'étranger dispose des droits qui lui sont reconnus au deuxième alinéa du II (...). / Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'accès du délégué du haut-commissariat des Nations-Unies pour les réfugiés ou de ses représentants ainsi que des associations humanitaires à la zone d'attente ;
Considérant que, compte tenu du rôle d'observateur dévolu aux associations humanitaires et des nécessités du fonctionnement de la zone d'attente, le Premier ministre a pu légalement limiter, par le décret du 2 mai 1995, les conditions dans lesquelles elles peuvent accéder à ces zones d'attente ; que, par suite, l'ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS n'est pas fondé à soutenir que le Premier ministre ne pouvait légalement refuser de compléter ce décret pour prévoir notamment des conditions d'accès plus souples et concernant l'ensemble des espaces composant les zones ;
Considérant que si le législateur a prévu que la faculté de communiquer avec un conseil doit s'exercer pendant toute la durée du maintien en zone d'attente , cette disposition implique seulement que les personnes dans cette situation puissent demander l'assistance d'un conseil, sans qu'il soit nécessaire qu'un avocat soit, grâce à une permanence sur place, accessible à tout moment ; que, par suite, l'ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS n'est pas fondé à soutenir que le refus de prendre les mesures réglementaires imposant une telle permanence dans chaque zone d'attente procéderait d'une inexacte application des dispositions de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ;
Considérant que la circonstance que les avocats seraient soumis au contrôle de sécurité prévu à l'entrée des zones d'attente ne porte atteinte ni à la dignité de leur profession, ni au secret professionnel ;
Considérant, enfin, que, par une décision en date de ce jour, statuant sur la requête n° 247940 du Syndicat des avocats de France, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé pour excès de pouvoir le refus de l'autorité investie du pouvoir réglementaire de prendre les dispositions nécessaires pour, d'une part, permettre aux avocats et aux interprètes d'accéder à tout moment aux zones d'attente lorsqu'un étranger maintenu formule la demande et, d'autre part, prévoir que, dans chaque zone d'attente, soit installé un local adapté permettant la confidentialité des échanges et équipé notamment d'une ligne téléphonique et d'un télécopieur ; qu'ainsi les conclusions de la requête tendant à l'annulation de cette décision de refus ont perdu leur objet ; qu'il n'y a pas lieu d'y statuer ;
Sur les conclusions à fins d'injonction :
Considérant que les injonctions liées à cette annulation ayant été prononcées par les décisions rendues ce jour par le Conseil d'Etat statuant au contentieux, sur les n° 247940 et n° 247987, les conclusions de la requête tendant aux mêmes fins ont perdu leur objet ;
Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner l'Etat en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, à verser à l'ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS une somme de 5 000 euros ;
D E C I D E :
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Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête tendant à l'annulation de la décision attaquée en tant qu'elle porte refus de prendre les mesures réglementaires pour, d'une part, permettre aux avocats et aux interprètes d'accéder à tout moment aux centres de rétention et aux zones d'attente lorsqu'un étranger en formule la demande et, d'autre part, prévoir que, dans chaque centre de rétention et zone d'attente, sera installé un local adapté permettant la confidentialité des échanges et équipé notamment d'une ligne téléphonique et d'un télécopieur, non plus que sur les conclusions de la requête tendant à ce qu'il soit enjoint à l'autorité investie du pouvoir réglementaire de prendre lesdites mesures.
Article 2 : L'Etat versera à l'ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de l'ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'ORDRE DES AVOCATS A LA COUR DE PARIS, au Premier ministre, au ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, au ministre des affaires étrangères et au garde des sceaux, ministre de la justice.
