Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 16 juillet et 26 septembre 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la société COMPTOIR FRANCAIS DE L'OR, dont le siège est ... ; la société COMPTOIR FRANCAIS DE L'OR demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision en date du 14 mai 2002 par laquelle la Commission bancaire a prononcé à son encontre un blâme et une sanction pécuniaire d'un montant de 37 500 euros ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 588 euros au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code monétaire et financier et notamment ses titres II et VI ;
Vu la loi n° 2002-1062 du 6 août 2002 portant amnistie ;
Vu le décret n° 91-160 du 13 février 1991 modifié ;
Vu le règlement du 15 février 1991 du Comité de la réglementation bancaire ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Bechtel, Conseiller d'Etat,
- les observations de la SCP Coutard, Mayer, avocat de la société COMPTOIR FRANCAIS DE L'OR et de la SCP Célice, Blancpain, Soltner, avocat du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie,
- les conclusions de M. Lamy, Commissaire du gouvernement ;
Sur la régularité de la décision attaquée :
Considérant qu'aux termes de l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ;
Considérant que la possibilité conférée à une juridiction ou à un organisme administratif qui, eu égard à sa nature, à sa composition et à ses attributions, peut être qualifié de tribunal au sens de l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, de se saisir de son propre mouvement d'affaires qui entrent dans le domaine de compétence qui lui est attribué n'est pas, en soi, contraire à l'exigence d'équité dans le procès rappelée par ces stipulations ; que pour satisfaire à cette exigence, il est nécessaire que ce tribunal soit impartial ; que cette dernière qualité s'apprécie objectivement ; qu'il en résulte que l'acte par lequel un tribunal statuant en matière disciplinaire décide de se saisir de certains faits, doit - afin que la ou les personnes mises en cause puissent utilement présenter leurs observations - faire apparaître avec précision ces faits ainsi que, le cas échéant, la qualification qu'ils pourraient éventuellement recevoir au regard des lois et règlements que ce tribunal est chargé d'appliquer et que la lecture de cet acte ne saurait, sous peine d'irrégularité de la décision à rendre, donner à penser que les faits visés sont d'ores et déjà établis ou que leur caractère répréhensible au regard des règles ou principes à appliquer est d'ores et déjà reconnu ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 520-2 du code monétaire et financier en vigueur à la date à laquelle a été prise la décision contestée : La Commission bancaire exerce le pouvoir disciplinaire sur les changeurs manuels dans les conditions prévues à l'article L. 520-3... Les agents des douanes ayant au moins le grade de contrôleur peuvent (...) exercer pour le compte de la Commission bancaire, le contrôle sur place des changeurs manuels dans les conditions prévues à l'article L. 520-4 et qu'aux termes de l'article L. 520-3 du même code : Si un changeur a enfreint une disposition du présent titre ou du titre VI du présent livre ou des textes réglementaires pris pour son application, la Commission bancaire peut prononcer l'une des sanctions disciplinaires suivantes : 1. l'avertissement ; 2. le blâme ; 3. l'interdiction d'exercer la profession de changeur manuel. En outre, la Commission bancaire peut prononcer soit à la place soit en sus de ces sanctions une sanction pécuniaire au plus égale à 37 500 euros ; qu'il résulte des termes des articles L. 520-2 et 3 du code monétaire et financier que les sanctions prononcées par la Commission bancaire sur le fondement de ces dispositions ont un caractère juridictionnel ;
Considérant que la lettre adressée par le président de la Commission bancaire le 12 décembre 2001 au directeur général de la société COMPTOIR FRANCAIS DE L'OR l'informant que la Commission bancaire avait décidé d'ouvrir une procédure disciplinaire à son encontre sur le fondement d'une enquête faite par la direction générale des douanes, l'informait de l'ensemble des faits ainsi relevés et indiquait que ces faits s'ils étaient établis seraient susceptibles de constituer des infractions à des dispositions législatives ou réglementaires précisées dans la lettre et mises en rapport avec ces faits ; que la même lettre demandait à l'intéressée de produire ses observations sur les différents éléments relevés ; qu'il ressort ainsi des termes de cette lettre que la Commission bancaire ne s'était pas prononcée sur les faits pour lesquels la société COMPTOIR FRANCAIS DE L'OR était poursuivi avant d'engager la procédure disciplinaire ; qu'ainsi elle n'a pas manqué au devoir d'impartialité s'imposant à elle ; que la société requérante n'est par suite pas fondée à soutenir que la décision attaquée, en date du 14 mai 2002, par laquelle la commission lui a infligé la sanction du blâme assortie d'une amende aurait été prise en violation de l'article 6 § 1 de la convention ;
Considérant que la décision attaquée, qui énumère les faits reprochés et précise les motifs sur lesquels elle repose, est suffisamment motivée ;
Sur la légalité de la décision attaquée :
En ce qui concerne la base légale :
Considérant en premier lieu qu'aux termes de l'article 12 de la loi du 12 juillet 1990 repris à l'article L. 563-1 du code monétaire et financier (et applicables aux changeurs manuels en vertu de l'article L. 562-1) : Les organismes financiers (...) s'assurent de l'identité de leur client occasionnel qui leur demande de faire des opérations dont la nature et le montant son fixés par décret en Conseil d'Etat. Ils se renseignent sur l'identité véritable des personnes au bénéfice desquelles un compte est ouvert ou une opération réalisée lorsqu'il leur apparaît que les personnes qui demandent l'ouverture du compte ou la réalisation de l'opération pourraient ne pas agir pour leur propre compte ; que, pour l'application de ces dispositions, le décret du 13 février 1991 a prévu, d'une part, dans son article 3 que les établissements assujettis doivent s'assurer de l'identité des clients occasionnels qui leur demandent de faire une opération portant sur une somme supérieure à 50 000 F, d'autre part, dans son article 6 que les organismes financiers adoptent des règles écrites définissant les procédures destinées à mettre en ouvre les dispositions de la loi du 12 juillet 1990 et du présent décret, ces dernières dispositions reprenant les dispositions de la loi ; que, de son côté, le règlement du 15 février 1991 du comité de la réglementation bancaire pris sur le fondement du même décret prévoit que : Les établissements assujettis doivent faire preuve d'une vigilance constante et se doter d'une organisation et de procédures internes propres à assurer le respect des prescriptions de la loi du 12 juillet 1990 susvisée ainsi que des articles 2 à 6 du décret du 13 février 1991 pris pour son application et que chaque établissement assujetti doit adopter des règles écrites internes décrivant les diligences à accomplir pour l'application des textes susvisés ainsi que du présent règlement et donnant des indications sur les sommes et la nature des opérations qui doivent faire l'objet d'une vigilance particulière, compte tenu de l'activité exercée par l'établissement assujetti et qu'enfin qu'un système de surveillance permettant de vérifier le respect des procédures internes prévues ci-dessus doit être mis en place dans chaque établissement assujetti ;
Considérant que les dispositions précitées du règlement du 15 février 1991 ne se bornent pas à rappeler le principe de l'obligation faite par la loi mais assortissent celui-ci de précisions destinées à en assurer le respect ; que ces dispositions n'ont pas pour effet de mettre les assujettis devant une obligation de résultat insuffisamment définie dès lors qu'elles précisent la nature des moyens à mettre en place, qui consistent notamment en l'organisation de procédures internes reposant sur des règles écrites portant aussi bien sur les méthodes à suivre que sur les indications relatives aux montants et à la nature des opérations à surveiller ; qu'il suit de là que la requérante n'est pas fondée à contester par la voie de l'exception la légalité du règlement du 15 février 1991 sur le fondement duquel a été prise la sanction contestée ;
Considérant en second lieu que l'obligation de vigilance faite par le règlement du 15 février 1991 constituait une base légale suffisante pour sanctionner le comportement de la société requérante dès lors que cette obligation est à mettre en rapport avec l'obligation pour les assujettis de se doter de procédures internes et qu'en l'espèce il ressortait de l'enquête de la direction nationale des enquêtes douanières que la société ne s'était dotée d'aucune procédure interne apte, notamment, à lui permettre de surveiller la répétition suspecte de certaines opérations ;
En ce qui concerne la fausse application de la loi :
Considérant qu'il ressort du rapport de la direction nationale des enquêtes douanières à l'origine de la saisine de la Commission bancaire et qu'il n'est pas contesté par la requérante qu'à trente-deux reprises sur la période d'octobre et novembre 2000, des transactions dont le montant total était supérieur à 50 000 F ont été effectuées en plusieurs opérations d'un montant inférieur soit concomitantes soit séparées par un intervalle de une à trois minutes et qu'un contrôle par sondage sur d'autres mois a fait ressortir les mêmes faits ; qu'en retenant à l'encontre de la société requérante le détournement de l'obligation faite par les textes de s'assurer de l'identité du client pour les opérations supérieures à un montant de 50 000 F ainsi que le manquement à l'obligation de vigilance faite par l'article 2 précité du règlement du 15 février 1991 la commission n'a pas fait une inexacte application des textes ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la société COMPTOIR FRANCAIS DE L'OR n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision attaquée ni par suite la condamnation de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la société COMPTOIR FRANCAIS DE L'OR est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société COMPTOIR FRANCAIS DE L'OR, à la Commission bancaire et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
