Vu l'arrêt n° 11NT00683 du 17 juin 2011, enregistré le 8 juillet 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, par lequel la cour administrative d'appel de Nantes, avant de statuer sur l'appel du DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE, tendant à l'annulation de l'ordonnance n° 10-6764 du 6 janvier 2011 par laquelle le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 419 413 849 euros en réparation du préjudice qu'il affirme avoir subi du fait de l'insuffisance des ressources prévues par la loi pour compenser ou financer les transferts, extensions ou créations de compétences intervenus depuis 2002 en ce qui concerne l'allocation personnalisée d'autonomie, la prestation de compensation du handicap, le revenu minimum d'insertion et le revenu minimum d'activité, le revenu de solidarité active, le fonds d'aide aux jeunes, le fonds de solidarité logement, les centres locaux d'information et de coordination, le patrimoine rural non protégé, le comité départemental des retraités et personnes âgées, le fonds académique de rémunération des personnels d'internat, le forfait d'externat, le transfert de la gestion des agents des personnels techniciens, ouvriers et de service exerçant dans les collèges dont il a la charge, le transfert de la gestion des agents de services ou parties de services déconcentrés du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, et le transfert des routes nationales, a décidé, par application des dispositions de l'article 23-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d'Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles 51, 82 et 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;
Vu le mémoire, enregistré le 28 février 2011 au greffe de la cour administrative d'appel de Nantes, présenté par le DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE, représenté par le président du conseil général, en application de l'article R. 771-12 du code de justice administrative ; le département conteste le refus qui lui a été opposé par le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Nantes de transmettre au Conseil d'Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l'article 1er de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, modifiant l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles, de l'article 4 de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, de l'article 59 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, des articles 11 et 12 de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, codifiées aux articles L. 14-10-4 et L. 14-10-6 du code de l'action sociale et des familles, des articles 51, 56, 57, 82 et 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, des articles 60 et 61 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, codifiés aux articles L. 14-10-5 et L. 14-10-7 du code de l'action sociale et des familles, des articles 3 et 7 de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, de l'article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et de l'article 135 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 ; il soutient que ces dispositions, applicables au litige, méconnaissent les principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales ainsi que de compensation des transferts de compétences, garantis par les articles 72 et 72-2 de la Constitution et que c'est, par suite, à tort que le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Nantes a refusé de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité qu'il avait soulevée ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution, notamment son article 61-1 ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 ;
Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, notamment ses articles 51, 82 et 119 ;
Vu la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 ;
Vu la décision n° 2004-511 DC du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2004 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Vincent Daumas, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Peignot, Garreau, avocat du DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE et de la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du conseil général de la Haute-Garonne,
- les conclusions de M. Edouard Geffray, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Peignot, Garreau, avocat du DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE et à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat du conseil général de la Haute-Garonne,
Considérant que lorsque, en application de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, une juridiction relevant du Conseil d'Etat n'a transmis à ce dernier une question prioritaire de constitutionnalité qu'en tant qu'elle porte sur les dispositions législatives à l'égard desquelles les conditions posées par cet article lui paraissent remplies, et non sur les autres dispositions législatives contestées, le Conseil d'Etat examine la question prioritaire de constitutionnalité dans les limites de cette transmission partielle et ne se prononce pas sur les dispositions législatives exclues de la transmission ; qu'il résulte des dispositions de l'article 23-4 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 que le Conseil constitutionnel est saisi de cette question de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux ;
Considérant que l'article 51 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales substitue au dispositif des fonds d'aide aux jeunes en difficulté institués dans chaque département avant l'entrée en vigueur de cette loi et dont le financement était assuré par l'Etat et les départements, des fonds départementaux d'aide aux jeunes ayant le même objet mais dont le financement est assuré par les départements, sans participation de l'Etat, et précise les modalités de gestion et de fonctionnement de ces fonds ; que l'article 82 de la même loi, d'une part, transfère de l'Etat aux départements la compétence d'accueil, de restauration, d'hébergement et d'entretien général et technique des collèges, le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service exerçant leurs missions dans ces établissements et la prise en charge de la part personnel du forfait d'externat, d'autre part, procède à certains transferts de compétences de l'Etat aux régions s'agissant des lycées et de l'enseignement agricole, et enfin, précise les relations entre les chefs d'établissement et les collectivités dont ces établissements relèvent, entre la collectivité de rattachement d'un établissement et les collectivités de résidence des élèves qui le fréquentent, et entre la région et le département dans l'hypothèse où un même ensemble immobilier comprend un collège et un lycée ; que l'article 119 de cette même loi prévoit, à son paragraphe I, que sous réserve des dispositions prévues à l'article 121, les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans cette loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ouvrent droit à une compensation financière, que les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat à l'exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts, et que ce droit à compensation est calculé, s'agissant des charges d'investissement transférées, sur la base de la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes et hors fonds de concours, constatées sur une période d'au moins cinq ans précédant le transfert de compétences et, s'agissant des charges de fonctionnement transférées, sur la base de la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert ; que le même article dispose, à son paragraphe II, que la compensation financière de ces transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances, et prévoit qu'en cas de diminution des recettes provenant des impositions ainsi attribuées pour des raisons étrangères aux décisions des collectivités bénéficiaires, il appartient à l'Etat de prendre des mesures pour garantir un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert ; qu'enfin, le III de l'article 119 de la loi du 13 août 2004 précise les conditions de financement des opérations inscrites aux quatrièmes contrats de plan Etat-régions ;
Considérant que le DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE soutient que ces dispositions sont contraires aux principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités territoriales ainsi que de compensation des transferts de compétences, garantis par les articles 72 et 72-2 de la Constitution ;
Sur l'intervention du département de la Haute-Garonne :
Considérant que le département de la Haute-Garonne a présenté, à l'occasion d'un litige pendant devant le tribunal administratif de Toulouse, une question prioritaire de constitutionnalité mettant également en cause la conformité aux articles 72 et 72-2 de la Constitution des dispositions de l'article 119 de la loi du 13 août 2004 contestées par le DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE ; que ce tribunal a différé sa décision en application des dispositions de l'article R. 771-6 du code de justice administrative, selon lesquelles une juridiction peut procéder ainsi, lorsqu'elle est saisie d'une question prioritaire de constitutionnalité mettant en cause, par les mêmes motifs, une disposition législative dont le Conseil d'Etat est déjà saisi, jusqu'à ce qu'elle soit informée de la décision du Conseil d'Etat ou, le cas échéant, du Conseil constitutionnel ; que, dès lors, le département de la Haute-Garonne justifie d'un intérêt le rendant recevable à intervenir devant le Conseil d'Etat, au soutien de la demande de renvoi au Conseil constitutionnel de la question prioritaire de constitutionnalité invoquée par le DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE ;
Sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE :
Considérant, en premier lieu, que le litige soulevé par le DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE a trait à la réparation par l'Etat du préjudice que ce département affirme avoir subi du fait de l'insuffisance de la compensation des charges résultant des transferts, extensions et créations de compétences intervenus depuis 2002 au profit des départements et relatifs à l'allocation personnalisée d'autonomie, à la prestation de compensation du handicap, au revenu minimum d'insertion et au revenu minimum d'activité, au revenu de solidarité active, au fonds d'aide aux jeunes, au fonds de solidarité logement, aux centres locaux d'information et de coordination, au comité départemental des retraités et personnes âgées, au fonds académique de rémunération des personnels d'internat, au réseau routier national, aux personnels techniciens, ouvriers et de service des collèges, aux personnels des anciennes directions départementales de l'équipement, au forfait d'externat et au patrimoine rural non protégé ; que, dès lors, les dispositions du II de l'article 51 de la loi du 13 août 2004, qui concernent le choix par le président du conseil général de diverses modalités de gestion du fonds d'aide aux jeunes, les dispositions des III, IV, VIII et XII et du troisième alinéa du V de l'article 82 de la même loi, qui sont relatives aux compétences des régions et aux dépenses prises en charge par les régions et par l'Etat en ce qui concerne les lycées et l'enseignement agricole, les dispositions du VII de cet article, qui concernent les relations entre la collectivité de rattachement d'un établissement et les collectivités de résidence des élèves, les dispositions du IX du même article, relatives aux modalités de répartition des charges entre la région et le département dans l'hypothèse d'un même ensemble immobilier comprenant un collège et un lycée, les dispositions du X du même article, qui portent sur les relations entre les collectivités territoriales et les chefs d'établissements scolaires, les dispositions du XIII de ce même article, qui ont pour seul objet de prévoir la réalisation de rapports relatifs à l'évolution des effectifs des personnels techniciens, ouvriers et de services exerçant dans les collèges et les lycées, et enfin, les dispositions du III de l'article 119 de la loi du 13 août 2004, qui portent sur le financement des quatrièmes contrats de plan Etat-régions, ne sauraient être regardées comme applicables au présent litige ;
Considérant, en second lieu, que, d'une part, les dispositions des I et III de l'article 51 et des I, II, VI et XI et des deux premiers alinéas du V de l'article 82 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales se bornent à prévoir le transfert de l'Etat aux départements de certaines compétences et de certaines charges, mais n'ont pas pour objet de définir les modalités de compensation de ces transferts, qui sont déterminées par les dispositions d'autres articles de la même loi, en particulier par son article 119 ; que si les dispositions de l'article 72-2 de la Constitution imposent au législateur, lorsqu'il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l'Etat, de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert, ni ce principe de compensation et ni celui de libre administration des collectivités territoriales n'imposent au législateur, lorsqu'il décide des transferts de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales, de faire figurer au sein d'un même et unique article de loi les dispositions relatives à ces transferts de compétences et celles relatives au niveau et aux modalités de leur compensation financière ; que, d'autre part, l'article 119 de la loi du 13 août 2004 prévoit, à son paragraphe I, conformément aux exigences résultant du quatrième aliéna de l'article 72-2 de la Constitution, que la compensation des charges entraînées par les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans cette loi s'opère par l'attribution de ressources équivalentes aux dépenses consacrées par l'Etat, à la date du transfert, à l'exercice des compétences transférées ; qu'afin de déterminer le montant des dépenses consacrées par l'Etat, à la date du transfert, à l'exercice de ces compétences, le législateur a pu, sans méconnaître les exigences de l'article 72-2 de la Constitution, tenir compte de la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période plus étendue que la seule dernière année précédant le transfert ; que, par ailleurs, le II de l'article 119 de la loi du 13 août 2004 prévoit, à titre de garantie en cas de dégradation du niveau des recettes provenant des impositions attribuées pour opérer la compensation des transferts en cause, que, si ces recettes fiscales diminuent pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, il appartient à l'Etat de compenser cette perte afin d'assurer à ces collectivités un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de ces compétences avant leur transfert ; que la seule circonstance que le législateur, qui a ainsi suffisamment déterminé le montant et les garanties de la compensation, ait par ailleurs renvoyé à une loi de finances ultérieure, à l'intervention de laquelle l'article 119 subordonne l'entrée en vigueur des transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004, le soin de préciser les conditions et modalités de la compensation prévue par l'article 119 par l'attribution d'impositions de toute nature, conformément à l'article 36 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, ne porte pas atteinte aux principes énoncés aux articles 72 et 72-2 de la Constitution ; qu'enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'aurait été constatée une évolution des charges nettes des départements, non couvertes par le droit à compensation prévu par l'article 119, dont les départements ne seraient pas responsables et qui serait d'une ampleur telle qu'elle serait de nature à dénaturer ou à entraver leur libre administration ; que, par suite, la question soulevée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède qu'il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée par le DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE ;
D E C I D E :
--------------
Article 1er : L'intervention du département de la Haute-Garonne est admise.
Article 2 : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité transmise par la cour administrative d'appel de Nantes.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au DEPARTEMENT DE LA LOIRE-ATLANTIQUE, au département de la Haute-Garonne, au ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, à la ministre des solidarités et de la cohésion sociale, à la ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, porte-parole du Gouvernement, au ministre du travail, de l'emploi et de la santé, au ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative et au Premier ministre.
Une copie en sera adressée au Conseil constitutionnel, à la cour administrative d'appel de Nantes et au tribunal administratif de Toulouse.
