| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 29 septembre 2016, 14BX02849

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme D...C...E...a demandé au tribunal administratif de Bordeaux " d'annuler ou diminuer " le montant de la participation pour voirie et réseau mise à sa charge par la commune de Lège-Cap Ferret en vertu d'un titre de recettes émis le 24 janvier 2013.

Par une ordonnance n° 1402303 du 6 août 2014, le président de la deuxième chambre du tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 octobre 2014 et 10 mars 2016, Mme D... C...E..., représentée par MeB..., demande à la cour :

1°) d'annuler cette ordonnance du tribunal administratif de Bordeaux en date du 6 août 2014 ;

2°) d'annuler l'article 2 de l'arrêté du 27 avril 2012 par lequel le maire de Lège-Cap Ferret a mis à sa charge la somme de 10 503,54 euros au titre de la participation voirie et réseaux, ensemble le titre de recettes y afférent émis le 24 janvier 2013.

Elle soutient que :

- elle avait bien demandé au tribunal l'annulation de la dette, laquelle a été constituée par l'article 2 de l'arrêté de non opposition, qui devait donc être regardé comme contesté ;

- elle n'a pas contesté le titre exécutoire car il ne lui a pas été notifié. Si la commune fait état d'une contestation amiable, elle ne la produit pas.Au demeurant, l'application de la théorie de la connaissance acquise n'exonère nullement de la notification des voies et délais de recours. En tout état de cause, le délai de recours ne commencerait à courir qu'à compter du rejet de son recours amiable, or il n'y a pas eu de réponse. De même si la commune fait état d'une décision de rejet de son recours gracieux qui lui aurait été notifiée le 3 juillet 2012, c'est sans doute son ex-mari qui a signé l'accusé de réception et ne lui a pas transmis le courrier. Le délai de recours n'a donc pas commencé à courir avant la lettre de relance du 28 avril 2014. Ainsi son recours gracieux a été formé dans les délais. Or ce recours ayant été implicitement rejeté, le délai de recours n'a pas commencé à courir à l'encontre de cette décision de rejet. Sa demande d'annulation de l'article 2 de l'arrêté du 27 avril 2012 et du titre exécutoire émis le 24 janvier 2013 est donc recevable ;

- si le commandement de payer fait mention d'un titre exécutoire émis le 24 janvier 2013, la commune en produit un daté du 23 janvier 2013 ;

- en première instance, en demandant l'annulation de la " dette ", elle devait être regardée comme demandant l'annulation de l'article 2 de l'arrêté du 27 avril 2012 et du titre exécutoire du 24 janvier 2013. Les conclusions tendant à leur annulation ne sont donc pas nouvelles en appel ;

- la délibération du 28 novembre 2006 définissant la participation pour voirie et réseaux n'a précisé ni les modalités d'établissement des travaux, ni leur ampleur, ni en quoi ils sont nécessaires. Ainsi, elle ne précise pas les études, les acquisitions foncières et les travaux à prendre en compte pour son calcul en méconnaissance de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme. Contrairement à ce qu'a estimé le tribunal, c'est à la commune qu'il incombe de démontrer, d'une part, la concordance entre le montant de la participation pour voirie et réseaux et le montant des travaux effectivement réalisés et, d'autre part, la répartition de la taxe entre les différents propriétaires ;

- si l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme prévoit que la participation concerne les propriétaires situés à moins de quatre-vingt mètres de la voie, l'article permet d'étendre cette distance à 100 mètres en fonction des circonstances locales. En l'espèce, le conseil municipal a étendu cette distance à 100 mètres sans démontrer en quoi les circonstances locales le justifient. En effet, le fait que la zone constructible s'étende au-delà de la bande des 100 mètres de part et d'autre de la voie ne peut être regardé comme une circonstance locale puisque c'est quasiment systématiquement le cas ;

- le montant de l'actualisation de la participation n'est nullement justifié ;

- il résulte de l'application combinée des articles L. 332-11-1 et L. 311-11-2 du code de l'urbanisme que la commune ne peut imposer une participation pour voirie et réseaux que dans le cadre d'une autorisation de construire. Elle ne peut donc être imposée dans le cadre, comme c'est le cas en l'espèce, d'une décision de non opposition sans méconnaître l'article L. 311-11-2 du code de l'urbanisme ;

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 8 février 2016 et le 17 mars 2016 à 11 H 05, la commune de Lège-Cap Ferret, prise en la personne de son maire, représentée par Me A... conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme C...E...la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les conclusions tendant à l'annulation de l'article 2 de l'arrêté du 27 avril 2012 sont nouvelles en appel et donc irrecevables ;

- la requérante ne critique nullement les motifs principaux, tirés des caractères inopérant ou non assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé des moyens invoqués, retenus par le premier juge pour rejeter sa requête comme étant manifestement irrecevable. Ce n'est qu'à titre surabondant que le tribunal a opposé l'absence de contestation du bien-fondé de la créance dans le délai prévu par l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales dans la mesure où le tribunal ne disposait pas des pièces lui permettant d'opposer la tardiveté ;

- contrairement à ce que soutient la requérante, la commune a répondu par lettre recommandée avec accusé de réception au recours de Mme C...E...dirigé contre l'article 2 de l'arrêté du 27 avril 2012. En outre, celle-ci a bien été destinataire du titre de recette dans la mesure où elle a adressé à la trésorerie, le 15 avril 2013, une contestation amiable de ce titre ;

- les conclusions tendant à l'annulation de l'article 2 de l'arrêté du 27 avril 2012 sont tardives car cet arrêté faisait mention des voies et délais de recours et le recours gracieux a été rejeté par une décision du 29 juin 2012, qui n'avait pas à faire mention des voies et délais de recours, notifiée le 3 juillet 2012. La circonstance que ce serait l'ex-mari de la requérante qui aurait signé l'accusé de réception est sans incidence sur la régularité de la notification, qui a été faite à l'adresse communiquée par l'intéressée. L'appel, où sont formulées pour la première fois lesdites conclusions, n'ayant été enregistré que le 5 juin 2014, ces conclusions sont entachées de forclusion ;

- s'agissant du titre de recette, la requérante en a eu au plus tard connaissance le 15 avril 2013, date de sa contestation amiable. Or le titre faisait mention des voies et délais et l'appel, où sont formulées pour la première fois les conclusions tendant à son annulation, n'a été enregistré que le 5 juin 2014, soit postérieurement à l'expiration du délai institué par le 2° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales. Ces conclusions sont donc également tardives ;

- les moyens invoqués en première instance ne sont pas repris en appel et ont été expressément écartés par l'ordonnance attaquée. Il résulte de la jurisprudence qu'ils doivent donc être écartés ;

- s'agissant de la légalité de la délibération du 28 novembre 2006, celle-ci fait état, contrairement à ce que soutient la requérante, des travaux concernés, détaille leur ampleur et précise leurs coûts. En outre la prise en charge de ces travaux par les propriétaires riverains y est justifiée par le fait que la commune a déjà réalisé et financé des travaux concernant l'eau et l'assainissement en vue de l'aménagement de ces zones constructibles. En outre, il résulte de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme que les travaux en cause, eu égard à leur nature, peuvent être mis à la charge des propriétaires riverains. Cette délibération détaille également les bases de calcul de la participation pour voirie et réseaux et ses modalités de répartition entre les propriétaires riverains. Ainsi, cette délibération comporte tous les éléments requis en vertu de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme ;

- s'agissant de l'application du 4ème alinéa de l'article L. 332-11-1, la majoration de la distance depuis la voie de 80 à 100 mètres est justifiée par des circonstances locales, dont la jurisprudence estime au demeurant qu'elles n'ont pas à être expressément mentionnées, tirées de ce que la zone constructible s'étend au-delà de la bande des 100 mètres, de ce qu'aucun obstacle n'existe sur cette zone et que la commune y a déjà financé des travaux concernant les réseaux d'eau et d'assainissement. En tout état de cause, à supposer que ce moyen soit reconnu comme fondé, il ne pourrait entraîner l'annulation de l'article 2 de l'arrêté du 27 avril 2012 que pour la différence de montant résultant de la minoration de la surface au titre de laquelle la participation est due au prorata de ces 20 mètres ;

- s'agissant de l'actualisation du montant de la participation, la délibération du 28 novembre 2006 mentionne les bases de l'actualisation. En outre, le code de l'urbanisme ne s'oppose pas à une actualisation dans la mesure où aucune de ses dispositions n'implique de réaliser l'ensemble des travaux concernés en une seule opération. Enfin, l'actualisation s'effectue à la date de délivrance de l'autorisation d'urbanisme, qui constitue le fait générateur de la créance. En tout état de cause, accueillir ce moyen n'impliquerait qu'une annulation de l'article 2 de l'arrêté du 27 avril 2012 en tant qu'il inclut le montant de l'actualisation, en l'espèce 1 827,66 euros.

Par ordonnance du 9 février 2016, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 17 mars 2016 à midi.

Mme C...E...a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 22 septembre 2014.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Paul-André Braud,

- les conclusions de M. Nicolas Normand, rapporteur public ;

- et les observations de Me Calmels, avocat de la commune de Lège-Cap Ferret ;

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 28 novembre 2006, le conseil municipal de Lège-Cap Ferret a décidé d'instaurer sur l'ensemble du territoire communal la participation pour le financement des voiries et réseaux publics prévue à l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme. Par une autre délibération du même jour, le conseil municipal de Lège-Cap Ferret a soumis l'aménagement de l'avenue du docteur Henri Templier à l'application de cette participation. Mme C...a, en sa qualité de propriétaire de la parcelle cadastrée section AD 177 située 24 avenue du docteur Henri Templier, déposé une déclaration préalable de division de cette parcelle en deux lots. Par un arrêté du 27 avril 2012, le maire de Lège-Cap Ferret a décidé de ne pas s'opposer à cette division sous la réserve, énoncée à l'article 2 de cet arrêté, du paiement d'une participation pour voirie et réseaux d'un montant de 8 675,88 euros à la date du 28 novembre 2006, soit un montant actualisé à la date de l'arrêté de 10 503,54 euros. Cette somme a été mise à la charge de Mme C...E...par un titre exécutoire émis le 23 janvier 2013. Après avoir reçu un commandement de payer daté du 28 avril 2014, Mme C...E...a saisi le tribunal administratif de Bordeaux afin d'obtenir " l'annulation ou la diminution " de la participation pour le financement des voiries et réseaux ainsi mise à sa charge. Mme C...E...relève appel de l'ordonnance du 6 août 2014 par laquelle le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :

2. Aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative dans sa rédaction alors en vigueur : " Les présidents de tribunal administratif et de cour administrative d'appel, le vice-président du tribunal administratif de Paris et les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours peuvent, par ordonnance : (...)4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n'est pas tenue d'inviter leur auteur à les régulariser (...)7° Rejeter, après l'expiration du délai de recours ou, lorsqu'un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé (...) ".

3. Il ressort de l'ordonnance attaquée, prise sur le fondement des 4° et 7° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, que la requête de Mme C...E...a été rejetée au double motif de sa tardiveté au regard des conditions posées par l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales et de ce qu'elle ne comportait qu'un moyen inopérant tiré de ses difficultés financières et des moyens non assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé tirés de ce que la participation litigieuse portait sur des travaux non réalisés et comportait des éléments souterrains de communication. En appel, Mme C...E...se borne à contester le motif tiré de l'application du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative. Or le second motif, tiré de l'application du 7° de ce même article, suffit à lui seul pour justifier un rejet par ordonnance de la requête de Mme C...E.... Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner à ce stade le bien-fondé du motif tiré de l'application du 4° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, Mme C...E...n'est pas fondée à critiquer la régularité de l'ordonnance du président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Bordeaux.

Sur la recevabilité :

En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation de l'article 2 de l'arrêté du maire de Lège-Cap Ferret en date du 27 avril 2012 :

4. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (...) ". Aux termes de l'article R. 421-5 de ce code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. " Sauf les cas où des dispositions législatives ou réglementaires ont organisé des procédures particulières, toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai. Lorsqu'une décision administrative fait l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux sur lequel il est statué par une décision notifiée avant l'expiration du délai de deux mois suivant la date à laquelle une décision implicite de rejet est réputée intervenir, le délai de recours contentieux court de nouveau, pour sa totalité, à compter de la notification de la décision statuant sur le recours.

5. Il ressort des pièces du dossier que Mme C...E...a, par un courrier daté du 21 mai 2012, soit dans le délai de recours contentieux, formé un recours gracieux à l'encontre de l'article 2 de l'arrêté du 27 avril 2012, lequel faisait mention des voies et délais de recours. Ce recours a été rejeté par une décision du maire de Lège-Cap Ferret en date du 29 juin 2012 notifiée par lettre recommandée avec accusé de réception le 3 juillet suivant. Cette notification ayant été effectuée à l'adresse indiquée par Mme C...E...dans son recours gracieux, la circonstance, à la supposer établie, que son mari, avec lequel elle était en instance de divorce, aurait signé l'accusé de réception et ne lui aurait pas communiqué ce courrier, est sans incidence sur la régularité de la notification. En outre, contrairement à ce que soutient la requérante, la décision rejetant le recours gracieux n'a pas à rappeler les voies et délais de recours dès lors que ceux-ci ont été mentionnés dans la notification de la décision initiale conformément à ce que prévoit l'article R. 421-5 du code de justice administrative, ce qui est le cas en l'espèce. La requête de Mme C... E...devant le tribunal administratif de Bordeaux n'a été enregistrée que le 5 juin 2014, soit postérieurement à l'expiration du délai de deux mois courant à compter de la notification de la décision rejetant son recours gracieux. Par suite, les conclusions tendant à l'annulation de l'article 2 de l'arrêté du 27 avril 2012 sont tardives.

En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation du titre exécutoire émis le 23 janvier 2013 :

6. Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " (...) 2° L'action dont dispose le débiteur d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d'un acte de poursuite (...) ". Il résulte de ces dispositions, auxquelles ne peuvent faire obstacle les dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative en vertu desquelles le délai de deux mois prévu pour saisir la juridiction administrative ne s'applique pas en matière de travaux publics, que le recours formé contre un titre exécutoire émis par une collectivité territoriale ou un établissement public local, y compris s'il est émis pour assurer le recouvrement de sommes nécessaires au financement de travaux publics, doit être présenté, à peine de forclusion, dans un délai de deux mois. En outre, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet d'écarter la règle générale selon laquelle les délais de recours ne peuvent courir en l'absence de mention des voies et délais de recours dans la notification de la décision. Enfin, ces dispositions ne font pas davantage obstacle à ce qu'un recours administratif, qu'il soit gracieux ou hiérarchique, s'il est introduit dans le délai du recours contentieux, interrompe ce délai, lequel ne recommence à courir qu'à compter de l'intervention de la décision explicite ou implicite de rejet du recours gracieux, même en l'absence de délivrance d'un accusé de réception mentionnant les voies et délais de recours.

7. Il ressort des pièces du dossier, et notamment d'un courriel du contrôleur principal du centre des finances publiques d'Audenge du 15 avril 2013, que la requérante a formé une réclamation amiable à l'encontre du titre exécutoire émis le 23 janvier 2013. L'exercice de cette réclamation montre que Mme C...E...avait connaissance de cette décision et a, en conséquence, pour effet de faire courir à son égard le délai de l'action en contestation de créance, dans la mesure où le titre exécutoire mentionne les voies et délais de recours. Cette réclamation ayant été implicitement rejetée au terme du délai de deux mois prévu par l'article 21 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, alors applicable, l'action en contestation du bien-fondé de la participation pour le financement des voiries et réseaux était prescrite à la date du 5 juin 2014, date d'enregistrement de la requête de Mme C...E...devant le tribunal administratif de Bordeaux.

8. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur l'autre fin de non-recevoir opposée par la commune de Lège-Cap Ferret, que Mme C...E...n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

9. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Lège-Cap Ferret présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme C...E...est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Lège-Cap Ferret présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D...C...E...et à la commune de Lège-Cap Ferret.

Délibéré après l'audience du 1er septembre 2016 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, président,

M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,

M. Paul-André Braud, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 29 septembre 2016.

Le rapporteur,

Paul-André BRAUDLe président,

Catherine GIRAULT

Le greffier,

Delphine CÉRON

La République mande et ordonne au ministre du logement et de l'habitat durable en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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