| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, Formation de chambres reunies, 22 décembre 2017, 17BX03212

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. N...C...a demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 4 août 2017 par lequel le préfet de la Haute-Garonne a décidé son transfert aux autorités espagnoles.

Par un jugement n° 1703771 du 29 août 2017, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 29 septembre 2017 et un mémoire présenté le 14 novembre 2017, M.C..., représenté par MeF..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement n° 1703771 du 29 août 2017 ;

2°) d'annuler la décision attaquée du 4 août 2017 ;

3°) d'enjoindre au préfet responsable de la procédure de détermination de l'Etat responsable de sa demande d'asile, de mettre un terme à cette procédure et de lui délivrer un dossier de demande d'asile à transmettre à l'OFPRA, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, et sous astreinte de 100 euros par jour de retard.

Il soutient que :

Cette décision méconnaît les articles 20.2 et 21.1 du règlement Dublin III :

- le droit européen distingue la présentation ou l'introduction de la demande d'asile, notion prévue par les articles 6 de la directive 2013/32 et 20 du règlement Dublin III, de son enregistrement ; or, en vertu de l'article 20 de ce règlement, c'est la présentation ou l'introduction de la demande d'asile, qui constitue le début de la procédure de détermination de l'Etat responsable de la demande d'asile ;

- en vertu des articles L. 741-1 et R. 741-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, dès lors qu'un demandeur d'asile se présente auprès de la plateforme d'accueil pour y déposer une demande d'asile, sa demande est réputée introduite aux fins de la détermination de l'Etat responsable et doit ensuite être enregistrée dans un délai maximal de trois jours par le guichet unique des demandeurs d'asile ; le passage dans une plateforme d'accueil des demandeurs d'asile en vue d'obtenir un rendez-vous devant le guichet unique constitue l'introduction d'une demande d'asile au sens de l'article 20 de ce règlement ; ce passage est d'ailleurs obligatoire et permet de considérer, sans équivoque, que le ressortissant étranger a souhaité demander l'asile ; à cette occasion, le formulaire électronique informant le préfet de la volonté d'une personne de demander l'asile est d'ailleurs adressé aux autorités compétentes ; contrairement à ce que soutient le préfet, ce formulaire que la plateforme d'accueil lui adresse lui permet d'être informé de manière certaine sur l'intention d'une personne de demander l'asile ;

- dès lors que le préfet et l'OFII délèguent des compétences qui leur sont dévolues par la loi et les conventions internationales à des associations dans le cadre des conventions prévues par l'application combinée des articles R. 741-2 et L. 744-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, et dès lors que la présentation (introduction, formulation) d'une demande d'asile doit obligatoirement être faite auprès de la plateforme d'accueil, le préfet ne saurait valablement soutenir que ces associations ne peuvent pas être considérées comme des autorités publiques alors qu'elles remplissent les missions que les autorités publiques ont l'obligation légale et conventionnelle d'assurer ; en outre, selon l'article 6 de la directive 2013/32/UE du Parlement et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale, si la demande de protection internationale est présentée à d'autres autorités qui sont susceptibles de recevoir de telles demandes, mais qui ne sont pas, en vertu du droit national, compétentes pour les enregistrer, les États membres veillent à ce que l'enregistrement ait lieu au plus tard six jours ouvrables après la présentation de la demande ;

- dès lors qu'il a introduit sa demande le 3 octobre 2016, les autorités préfectorales auraient dû saisir les autorités espagnoles au plus tard le 3 janvier 2017, en application de l'article 21 de ce règlement ; faute d'avoir saisi les autorités espagnoles dans ce délai, le traitement de sa demande incombe aux autorités françaises, en application de l'alinéa 3 de l'article 21-1 du règlement ;

- le tribunal a ainsi commis une erreur de droit en confondant les notions d'introduction et d'enregistrement de la demande d'asile.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 et 16 novembre 2017, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête de M.C....

Il soutient que :

- ce n'est que lorsque l'intéressé se rend au guichet unique et que l'agent de préfecture procède à la prise d'empreinte puis à l'enregistrement, dans le système d'information asile, de la demande, sur le fondement des documents fournis par le demandeur conformément à la liste indiquée sur la convocation, que l'autorité compétente peut être regardée comme étant informée de manière certaine de ce que le ressortissant étranger sollicite l'asile et que le processus de détermination de l'Etat membre responsable peut être engagé efficacement comme mentionné dans le considérant 88 de l'arrêt de la CJUE dans l'affaire C-670/16 du 26 juillet 2017 :

- le formulaire électronique de rendez-vous d'asile rempli par la structure de pré-accueil et transmis au guichet unique ne saurait être considéré comme le " document écrit établi par une autorité publique et attestant qu'un ressortissant de pays tiers a sollicité la protection internationale ", au sens de l'arrêt Tsegezab Mengestead de la CJUE ; en effet, les associations en charge de ce pré-accueil ne constituent pas des autorités publiques au sens de cette jurisprudence ; elles ne sont pas non plus les autorités compétentes désignées par le droit national au sens des articles 4 et 6 de la directive " procédures ", lesquelles sont chargées des obligations incombant aux Etats membres en application du règlement Dublin, qui doivent intervenir dès l'introduction de la demande d'asile au sens de l'article 20.2 ;

- les informations que la structure de premier accueil transmet au guichet unique après la présentation d'un étranger devant elle ne peuvent être regardées comme attestant de manière certaine de ce que l'intéressé sollicite l'asile ; ce n'est que lorsque l'étranger se présente au guichet unique le jour du rendez-vous qui lui a été fixé, qu'il peut être regardé comme sollicitant effectivement l'asile ; ainsi, 20 % des ressortissants étrangers s'étant présentés à la structure de premier accueil au premier semestre 2017 ne se sont pas rendus à leur rendez-vous au guichet unique ; en outre, certains d'entre eux se présentent dans plusieurs structures ; si la date d'introduction de la demande d'asile devait être fixée à la date de présentation en structure de premier accueil, il suffirait aux demandeurs de ne pas honorer les rendez-vous au guichet unique pendant ce délai de trois mois pour faire échec à la procédure de détermination de l'Etat membre responsable ;

- admettre que le point de départ du délai de trois mois précité est constitué par la présentation en structure de premier accueil reviendrait à appliquer, par anticipation, les dispositions du règlement Dublin III dont on ne sait s'il est, au stade du passage dans cette structure, applicable au demandeur :

- la CJUE elle-même, dans son arrêt du 26 juillet 2017, rappelle que le document ou procès-verbal, qui caractérise l'introduction de la demande d'asile au sens du paragraphe 2 de l'article 20 du règlement Dublin III, est celui qui permet la mise en oeuvre du processus de détermination de l'Etat membre responsable ;

- compte tenu des informations lacunaires présentes sur le formulaire, la transmission de celui-ci par la structure de premier accueil ne permet pas à l'administration d'engager le processus de détermination de l'Etat membre responsable et de placer l'étranger sous la procédure Dublin III ;

- au cas d'espèce, l'administration n'a ainsi pris connaissance du passeport de l'intéressé ainsi que de la délivrance d'un visa par les autorités espagnoles qu'à l'occasion de son rendez-vous au guichet unique ;

- contrairement au cas de l'Allemagne, qui a fait l'objet de la décision précitée de la CJUE, l'attestation délivrée par une autorité publique, justifiant que l'étranger a bien sollicité la protection internationale, intervient à l'occasion de l'enregistrement de la demande d'asile au guichet unique ;

- en l'espèce, la demande d'asile de M. C...doit ainsi être regardée comme ayant été formalisée le 15 novembre 2016, date de sa venue au guichet unique de l'asile ; dans la mesure où les autorités espagnoles ont été dûment saisies le 13 janvier 2017, aucune tardiveté n'est fondée au regard des dispositions combinées des articles 20.2 et 21.1 du règlement Dublin III précité.

Le préfet de la Haute-Garonne a présenté un dernier mémoire le 29 novembre 2017.

L'association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), le Groupe d'information et de soutien des immigrés (GISTI), le Syndicat des avocats de France (SAF), représentés par Me K...G..., ont présenté un mémoire en intervention le 15 décembre 2017, par lequel ils demandent à la cour :

- d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 29 août 2017 ainsi que l'arrêté du 4 août 2017 par lequel le préfet de la Haute-Garonne a décidé le transfert de M. C... aux autorités espagnoles ;

- d'enjoindre au préfet de délivrer à M. C...une attestation de demandeur d'asile et un dossier de demande d'asile à transmettre à l'OFPRA, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

- de mettre à la charge de l'Etat, la somme de 1 000 euros à leur verser en application de l'article 700 du code de procédure civile.

Ces intervenants reprennent le moyen invoqué par M.C....

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (UE) n° 603/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ;

- la directive n° 2013/32 du 26 juin 2013 dite " procédures " ;

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne C-670/16 du 26 juillet 2017 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Sabrina Ladoire,

- les conclusions de M. I...de la Taille Lolainville, rapporteur public,

- et les observations de MeF..., représentant M.C....

Considérant ce qui suit :

1. M.C..., ressortissant algérien né le 25 août 1989, déclare être entré en France le 3 octobre 2016 afin de solliciter l'asile. Le préfet de la Haute-Garonne ayant constaté, après avoir consulté les informations du fichier Visabio le 15 novembre 2016, que l'intéressé avait bénéficié d'un visa délivré par les autorités espagnoles pour pénétrer sur le territoire de l'Union européenne, a demandé à ces autorités, le 13 janvier 2017, de le reprendre en charge. Les autorités espagnoles ayant répondu favorablement à cette demande, le préfet de la Haute-Garonne a décidé, par arrêté du 4 août 2017, son transfert aux autorités espagnoles. M. C...relève appel du jugement du 29 août 2017 par lequel le magistrat désigné par le président du tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.

Sur l'intervention de l'association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), du Groupe d'information et de soutien des immigrés (GISTI) et du Syndicat des avocats de France (SAF) :

2. Aux termes de l'article R.632-1 du code de justice administrative : " L'intervention est formée par mémoire distinct. / Le président de la formation de jugement... ordonne, s'il y a lieu, que ce mémoire en intervention soit communiqué aux parties et fixe le délai imparti à celles-ci pour y répondre. / Néanmoins, le jugement de l'affaire principale qui est instruite ne peut être retardé par une intervention. ". Dès lors qu'au moins l'un des intervenants est recevable, une intervention collective est recevable.

3. Il ressort des pièces du dossier que l'association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE) a notamment pour objet, selon l'article 2 de ses statuts, de " soutenir l'action des étrangers en vue de la reconnaissance et du respect de leurs droits ". La décision en litige portant sur les droits de M.C..., en tant que demandeur d'asile, l'ADDE justifie d'un intérêt à intervenir au soutien de la requête. Par suite, et en application du principe énoncé au point précédent, cette intervention collective est recevable.

Sur la légalité de la décision :

4. M. C...soutient que le préfet n'ayant pas saisi les autorités espagnoles d'une demande de reprise en charge dans le délai de trois mois à compter de l'introduction de sa demande d'asile, prévu par l'article 21 du règlement n° 604/2013 susvisé, l'Etat français est devenu responsable de l'examen de sa demande de protection internationale et que, en application du troisième alinéa de ce même article, il ne pouvait dès lors faire l'objet d'une remise aux autorités espagnoles.

5. Aux termes de l'article 21 du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 : " Présentation d'une requête aux fins de prise en charge- 1. L'État membre auprès duquel une demande de protection internationale a été introduite et qui estime qu'un autre État membre est responsable de l'examen de cette demande peut, dans les plus brefs délais et, en tout état de cause, dans un délai de trois mois à compter de la date de l'introduction de la demande au sens de l'article 20, paragraphe 2, requérir cet autre État membre aux fins de prise en charge du demandeur. / (...) / Si la requête aux fins de prise en charge d'un demandeur n'est pas formulée dans les délais fixés par le premier et le deuxième alinéa, la responsabilité de l'examen de la demande de protection internationale incombe à l'État membre auprès duquel la demande a été introduite (...) ".

6. Il résulte de ces dispositions, ainsi que l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne dans son arrêt C-670/16 du 26 juillet 2017, qu'une décision de transfert vers un Etat membre autre que celui auprès duquel la demande de protection internationale a été introduite ne saurait être valablement adoptée une fois expiré le délai de trois mois prévu par le 1 précité de l'article 21 (point 53). La Cour a précisé que ces dispositions contribuent de manière déterminante à la réalisation de l'objectif de célérité dans le traitement des demandes de protection internationale, mentionné au considérant 5 du règlement Dublin III, en garantissant, en cas de retard dans la conduite de la prise en charge, que l'examen de la demande de protection internationale soit effectué dans l'Etat membre où cette demande a été introduite afin de ne pas différer davantage cet examen par l'adoption et l'exécution d'une décision de transfert (point 54).

7. Aux termes de l'article 20 du règlement (UE) n° 604-2013 du 26 juin 2013 : " Début de la procédure - 1. Le processus de détermination de l'État membre responsable commence dès qu'une demande de protection internationale est introduite pour la première fois auprès d'un État membre. / 2. Une demande de protection internationale est réputée introduite à partir du moment où un formulaire présenté par le demandeur ou un procès-verbal dressé par les autorités est parvenu aux autorités compétentes de l'État membre concerné. Dans le cas d'une demande non écrite, le délai entre la déclaration d'intention et l'établissement d'un procès-verbal doit être aussi court que possible. (...) ".

8. La Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit, dans son arrêt C-670/16 déjà cité, que le paragraphe 2 précité de l'article 20, devait être interprété en ce sens qu'une demande de protection internationale est réputée introduite lorsqu'un document écrit, établi par une autorité publique et attestant qu'un ressortissant de pays tiers a sollicité la protection internationale, est parvenu à l'autorité chargée de l'exécution des obligations découlant de ce règlement et, le cas échéant, lorsque seules les principales informations figurant dans un tel document, mais non celui-ci ou sa copie, sont parvenues à cette autorité. La cour a également précisé, dans cet arrêt, que, pour pouvoir engager efficacement le processus de détermination de l'Etat responsable, l'autorité compétente a besoin d'être informée, de manière certaine, du fait qu'un ressortissant de pays tiers a sollicité une protection internationale, sans qu'il soit nécessaire que le document écrit dressé à cette fin revête une forme précisément déterminée ou qu'il comporte des éléments supplémentaires pertinents pour l'application des critères fixés par le règlement Dublin III ou, a fortiori, pour l'examen au fond de la demande, et sans qu'il soit nécessaire à ce stade de la procédure qu'un entretien individuel ait déjà été organisé (point 88).

9. L'article 6, intitulé " Accès à la procédure ", de la directive 2013/32 du 26 juin 2013 dite " procédures " dispose : " 1. Lorsqu'une personne présente une demande de protection internationale à une autorité compétente en vertu du droit national pour enregistrer de telles demandes, l'enregistrement a lieu au plus tard trois jours ouvrables après la présentation de la demande. Si la demande de protection internationale est présentée à d'autres autorités qui sont susceptibles de recevoir de telles demandes mais qui ne sont pas compétentes pour les enregistrer, les Etats membres veillent à ce que l'enregistrement ait lieu au plus tard six jours ouvrables après la présentation de la demande. (...) 3. Les Etats membres peuvent exiger que les demandes de protection internationale soient introduites en personne et/ou en un lieu désigné. 4. Nonobstant le paragraphe 3, une demande de protection internationale est réputée introduite à partir du moment où un formulaire est présenté par un demandeur, ou si le droit national le prévoit, un rapport officiel est parvenu aux autorités compétentes de l'Etat concerné ". Dans son arrêt précité, la CJUE a relevé que cet article 6, notamment son paragraphe 4, et l'article 20, paragraphe 2, du règlement Dublin III s'inscrivent dans deux procédures différentes, qui présentent des exigences propres et qui sont soumises, notamment en matière de délai, à des régimes distincts, ainsi que le prévoit l'article 31, paragraphe 3, de la directive " procédures " (point 102), disposition qui précise que le délai de six mois que les Etats membres doivent en principe respecter pour examiner une demande d'asile court, lorsque cette demande est soumise à la procédure définie par le règlement (UE) n° 604/2013, à partir du moment où l'Etat membre responsable de son examen a été déterminé conformément à ce règlement et où le demandeur se trouve sur le territoire de cet Etat membre et a été pris en charge par l'autorité compétente.

10. Aux termes de l'article L. 741-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qui a procédé à la transposition de la directive citée au point précédent : " Tout étranger présent sur le territoire français et souhaitant demander l'asile se présente en personne à l'autorité administrative compétente, qui enregistre sa demande et procède à la détermination de l'Etat responsable en application du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, ou en application d'engagements identiques à ceux prévus par le même règlement, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. / L'enregistrement a lieu au plus tard trois jours ouvrés après la présentation de la demande à l'autorité administrative compétente, sans condition préalable de domiciliation. Toutefois, ce délai peut être porté à dix jours ouvrés lorsqu'un nombre élevé d'étrangers demandent l'asile simultanément (...) ". Selon l'article R. 741-2 du même code : " Pour l'application du deuxième alinéa de l'article L. 741-1, l'autorité administrative compétente peut prévoir que la demande est présentée auprès de la personne morale prévue au deuxième alinéa de l'article L. 744-1. ". Le deuxième alinéa de l'article L. 744-1 auquel il est ainsi renvoyé permet à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) de déléguer à des personnes morales, par convention, la possibilité d'assurer certaines prestations d'accueil, d'information et d'accompagnement social et administratif des demandeurs d'asile pendant la période d'instruction de leur demande.

11. Compte tenu de l'ensemble de ce qui a été dit précédemment, lorsque l'autorité compétente pour assurer au nom de l'Etat français l'exécution des obligations découlant du règlement Dublin III a, ainsi que le permet l'article R. 741-2 précité, prévu que les demandes de protection internationale doivent être présentées auprès de l'une des personnes morales qui ont passé avec l'OFII la convention prévue à l'article L. 744-1, la date à laquelle cette personne morale, auprès de laquelle le demandeur doit se présenter en personne, établit le document écrit matérialisant l'intention de ce dernier de solliciter la protection internationale doit être regardée comme celle à laquelle est introduite cette demande de protection internationale au sens du paragraphe 2 de l'article 20 dudit règlement et fait donc partir le délai de trois mois fixé par l'article 21, paragraphe 1, de ce règlement. L'objectif de célérité dans le processus de détermination de l'Etat responsable, rappelé par l'arrêt précité de la CJUE, serait en effet compromis si le point de départ de ce délai devait être fixé à la date à laquelle ce ressortissant se présente au " guichet unique des demandeurs d'asile " de la préfecture ou celle à laquelle sa demande est enregistrée par la préfecture.

12. Il ressort des pièces du dossier que M. C...s'est présenté, le 3 octobre 2016, à l'unité locale de la Croix rouge française, organisme auquel le préfet de la Haute-Garonne a confié le soin de se voir présenter les demandes d'asile dans ce département, qu'il a manifesté à cette occasion son intention de demander l'asile et que cet organisme, après avoir rempli un formulaire à l'aide de l'application dédiée à cet effet, reliée à la préfecture, lui a remis une convocation afin qu'il se présente au guichet unique des demandeurs d'asile en vue de l'enregistrement de sa demande. Ainsi, M. C...doit être regardé comme ayant valablement introduit sa demande de protection internationale le 3 octobre 2016. Or, il est constant que le préfet n'a adressé sa demande de reprise en charge aux autorités espagnoles que le 13 janvier 2017, soit après l'expiration du délai de trois mois prescrit par les dispositions précitées de l'article 21 du règlement du 26 juin 2013. Dans ces conditions, et en application du troisième alinéa de ce même article, la responsabilité de l'examen de la demande d'asile de M. C...incombait aux autorités françaises. Par suite, en décidant de remettre le requérant aux autorités espagnoles, la décision en litige a méconnu l'article 21 du règlement du 26 juin 2013.

13. Il résulte de ce qui précède que M. C...est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 4 août 2017.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

14. Le présent arrêt, qui annule la décision de transfert attaquée, implique nécessairement l'enregistrement de la demande d'asile de M. C...et la délivrance à celui-ci d'une attestation de demande d'asile dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt, sans qu'il ait eu lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. L'association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), le Groupe d'information et de soutien des immigrés (GISTI) et le Syndicat des avocats de France (SAF) n'ont, en tant qu'intervenants, pas qualité de partie dans la présente instance. Ces dispositions font par suite obstacle à ce que leur soit accordée la somme qu'ils demandent à ce titre.

DECIDE :

Article 1er : L'intervention de l'association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE) et autres est admise.

Article 2 : Le jugement n° 1703771 du 29 août 2017 du tribunal administratif de Toulouse et la décision du préfet de la Haute-Garonne du 4 août 2017 sont annulés.

Article 3 : Il est enjoint au préfet de la Haute-Garonne d'enregistrer la demande d'asile de M. C... et de lui délivrer une attestation de demande d'asile dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. C...et de l'association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), du Groupe d'information et de soutien des immigrés (GISTI) et du Syndicat des avocats de France (SAF) est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. N...C..., au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, et au préfet de la Haute-Garonne.

Copie en sera adressée à l'association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), au Groupe d'information et de soutien des immigrés (GISTI) et au Syndicat des avocats de France (SAF).

Délibéré après l'audience du 20 décembre 2017 à laquelle siégeaient :

Mme Anne Guérin, président,

M. A...M..., M. H...J..., M. L...E..., M. D...B..., présidents assesseurs,

MmeO..., Mme Sabrina Ladoire, premiers conseillers,

Lu en audience publique, le 22 décembre 2017.

Le rapporteur,

Sabrina LADOIRELe président,

Anne GUERINLe greffier,

Christophe PELLETIER

La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N° 17BX03212