Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SCI Le Parc du Béarn a obtenu le 6 juillet 2016 de la commission départementale d'aménagement commercial des Pyrénées-Atlantiques un avis favorable à la création d'un ensemble commercial de 15 343 m² de surface de vente par création de 12 cellules commerciales spécialisées dans l'équipement du foyer, de la personne, la culture et les loisirs, dont 11 représentant une superficie de 10 167 m² et la dernière 5 176 m². Saisie de trois recours présentés respectivement par le préfet des Pyrénées-Atlantiques le 3 août 2016, la SARL Alice le 9 août 2016 et la société Wilis le 10 août 2016, la Commission nationale d'aménagement commercial a, le 27 octobre 2016, donné un avis défavorable au projet. La demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale déposée par la SCI Le Parc du Béarn le 17 mai 2016 a par suite fait l'objet d'une décision implicite de rejet le 18 mars 2017, confirmée par un certificat du maire de la commune de Lons en date du 29 mars 2017.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 28 avril 2017 et le 19 octobre 2017, la SCI Le Parc du Béarn, représentée par MeE..., demande à la cour :
1°) d'annuler le refus implicite du maire de la commune de Lons de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de la création d'un ensemble commercial de 15 343 m², ensemble le certificat délivré par le maire de la commune de Lons le 29 mars 2017 ;
2°) d'enjoindre à la commission nationale d'aménagement commercial de statuer à nouveau sur les recours dont elle était saisie et au maire de la commune de Lons de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;
3°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la commune de Lons une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le refus de permis de construire n'est pas motivé, en méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ;
- l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial a été rendu au terme d'une procédure irrégulière, car il n'est pas établi que ses membres aient été régulièrement convoqués et aient reçu l'ensemble des documents exigés par l'article R. 752-35 du code de commerce dans un délai raisonnable ; la compétence des personnes signataires des avis des ministres n'est pas avérée ;
- la localisation de son projet est compatible avec le schéma de cohérence territoriale du Grand Pau approuvé le 29 mai 2015 ; d'une part, le rapport existant entre un projet d'aménagement commercial et le schéma de cohérence territoriale est un rapport de compatibilité et non un rapport de conformité ; le document d'orientation et d'objectifs précise page 63 que le schéma de cohérence territoriale n'a pas vocation à règlementer l'implantation des équipements commerciaux en fonction de leur type, taille, enseigne, ni à définir des surfaces commerciales et à localiser des enseignes ; dès lors un projet qui ne serait pas intégralement conforme avec les orientations du schéma de cohérence territoriale n'est pas nécessairement incompatible avec celles-ci ; d'autre part, la localisation du projet est compatible avec le schéma de cohérence territoriale : il est situé au sein du périmètre " Coeur de pays " dont l'objectif est de favoriser l'autonomie de ce bassin de vie pour répondre aux besoins hebdomadaires et concentrer l'offre aux fréquences d'achats rares et particulièrement rayonnantes ; le projet est situé dans la zone de fonctionnement périphérique existante dans laquelle le schéma de cohérence territoriale fixe l'objectif d'éviter les galeries marchandes présentant des magasins de moins 300 m² ; le schéma de cohérence territoriale n'interdit pas le développement commercial, et notamment les nouvelles implantations commerciales, en dehors des ZACOM, il a seulement pour objectif de renforcer l'encadrement du développement commercial dans ces secteurs, en définissant des orientations particulières ; le schéma de cohérence territoriale du Grand Pau cherche à limiter le mitage commercial et à rationaliser les usages du foncier voués à l'activité commerciale en privilégiant le développement commercial au sein des centralités et des zones commerciales existantes ; dans sa précédente décision, la Commission nationale d'aménagement commercial n'avait pas relevé l'incompatibilité avec le schéma de cohérence territoriale alors que la localisation du projet est la même ;
- le projet remplacera une friche industrielle et n'entraînera aucun étalement urbain ; il est situé dans une zone d'activités en bordure d'une ZACOM ; les premières maisons ne sont pas à 2 km mais seulement à 800 m, comme indiqué dans la précédente décision de la Commission nationale d'aménagement commercial ;
- les aménagements qu'elle doit réaliser garantissent une bonne accessibilité routière, et le site est desservi par les modes de transports en commun et doux ;
- l'aire de stationnement, dont toutes les places sont perméables ce qui doit entraîner la comptabilisation de la moitié de leur surface pour le respect du plafond prévu à l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme, sera mutualisée aux douze surfaces de ventes et respecte les objectifs du schéma de cohérence territoriale ; elle a été réduite de 20 % par rapport au précédent projet ;
- en retenant l'insuffisance des espaces verts ne représentant que 9% de la superficie du terrain, la Commission nationale d'aménagement commercial a commis une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation, omettant de prendre en compte les efforts en faveur du développement durable ;
- le projet est conforme aux critères de l'article L. 752-6 du code de commerce, il permettra de limiter l'évasion commerciale et créera 250 emplois.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 11 août 2017 et le 8 septembre 2017, la SARL Wilis conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la SCI Le Parc du Béarn à lui verser la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la demande de la société Le Parc du Béarn était irrecevable au regard de l'article L.752-21 du code de commerce, faute d'avoir pris en compte les motifs de rejet par la commission nationale d'aménagement commercial de son précédent projet ;
- une décision implicite de rejet n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de motivation, il appartient à l'intéressé de formuler, dans le délai de recours contentieux, une demande auprès de l'administration, tendant à solliciter les motifs de cette décision de rejet ; en tout état de cause la commune a motivé sa décision implicite de refus dans le certificat délivré le 29 mars 2017 ;
- il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire, ni d'aucun principe, que les avis de la Commission nationale d'aménagement commercial doivent comporter des mentions attestant de l'envoi dans les délais de l'ordre du jour et des documents nécessaires à ses décisions ; en outre le moyen manque en fait ;
- les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce ont été signés par des personnes disposant d'une délégation de signature régulière ;
- la SCI Le Parc du Béarn ne démontre pas que le niveau d'équipement commercial à la date de l'avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial, le 27 octobre 2016, ne serait pas suffisant pour répondre aux besoins de la population, de plus, elle ne démontre pas que son projet d'ensemble commercial proposerait une offre commerciale non présente dans l'ensemble du Coeur de Pays et qui viendrait donc combler un " manque " non satisfait, enfin, il ne ressort pas du dossier de demande de la requérante que son projet proposera une offre rare et exceptionnelle ; le projet compromet l'ensemble des objectifs fixés par le schéma de cohérence territoriale pour organiser un développement équilibré entre les centralités et les zones périphériques car il est situé en dehors des centralités mais également en dehors de la zone commerciale de fonctionnement périphérique Lescar-Lons qui ne s'étend pas au-delà de la ZACOM ; le projet d'ensemble commercial s'implante dans la zone industrielle de Lons " INDUSPAL " qui ne peut être assimilée à la zone commerciale périphérique ; le projet d'ensemble commercial de plus de 15 000 m² orienté principalement dans l'équipement du foyer ne propose pas une offre commerciale pour les besoins quotidiens ;
- la localisation du site n'est pas compatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale sur l'aménagement commercial du territoire, qui ont été fixées dans un but de préservation des commerces de centre-ville et de cohérence de l'implantation des commerces sur le territoire, dont le " Coeur de Pays " ; les commerces situés hors centralités doivent être implantés dans les zones commerciales existantes, identifiées par l'outil de ZACom ; la Commission nationale d'aménagement commercial a tenu compte de l'existence d'une friche industrielle sur le site, mais elle a estimé que les impacts négatifs l'emportaient en termes d'animation de la vie urbaine ; les ministres ont fait part des aspects négatifs du projet tenant à son éloignement des secteurs d'habitat et des lieux de vie, du centre-ville et de ses commerces ;
- les difficultés de circulation ont été relevées à la fois dans l'étude présentée par le pétitionnaire et par les différents avis des services instructeurs ;
- l'absence de piste cyclable et la discontinuité des trottoirs sont relevées par les services instructeurs ; la Commission nationale d'aménagement commercial ne s'est pas prononcée sur les transports en commun et la requérante n'a pas à demander une substitution de motifs ;
- les commissions d'aménagement commercial doivent prendre en considération la conformité du projet à l'objectif de compacité des bâtiments et des aires de stationnement ; l'importante superficie du parc de stationnement sur l'emprise foncière et sa réalisation de plain-pied caractérisent une méconnaissance des articles L. 752-6 et R. 752-6 du code de commerce ;
- la circonstance que le projet est inscrit dans une zone d'activités, dont le caractère n'est plus celui d'un paysage naturel, ne dispense pas les pétitionnaires de justifier d'une insertion paysagère de qualité ; sur 50 317 m², seuls 9% du tènement foncier sont consacrés aux espaces verts en pleine terre ;
- il n'incombe pas au juge de l'excès de pouvoir de procéder à une substitution de motifs à la demande d'un requérant, une telle demande ne pouvant être présentée que par l'administration auteur de la décision attaquée ; les moyens de la requérante tendant à démontrer que le projet serait conforme aux dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce ne sont pas recevables et ne sont en tout état de cause pas fondés ;
Par des mémoires en défense enregistrés le 12 septembre 2017 et le 9 novembre 2017, la commune de Lons conclut au rejet de la requête et à ce que la cour mette à la charge de la SCI Le Parc du Béarn une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation et la pétitionnaire pouvait demander les motifs de la décision ; le certificat du maire de la commune du 29 mars 2017 fait état du motif de refus ; la commune était en situation de compétence liée pour refuser de délivrer le permis de construire et le moyen tiré du défaut de motivation était également inopérant ;
- le moyen tiré de ce que la procédure suivie devant la Commission nationale d'aménagement commercial serait irrégulière n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien fondé ; les agents disposaient d'une délégation de signature pour signer les avis soumis à la Commission nationale d'aménagement commercial ;
- le diagnostic territorial du schéma de cohérence territoriale du Grand Pau fait le constat de l'étalement commercial et de l'absence de qualité urbaine des zones commerciales existantes ; le projet n'est pas situé dans une zone commerciale mais dans une zone industrielle où sont implantées des entreprises industrielles, dont des installations classées ; les commerces situés en face du terrain d'assiette du projet et à proximité sont essentiellement des commerces de détail assurant les besoins de consommation quotidiens des salariés de la zone industrielle ; le projet remet en cause l'objectif d'organiser le développement du commerce dans les zones commerciales périphériques existantes, objectif qui est justifié pour éviter un étalement commercial qui dégrade la qualité urbaine, notamment en entrée de ville, et favorise l'usage de la voiture ; le projet est implanté dans le secteur identifié par le schéma de cohérence territoriale comme la zone industrielle de Lons qui ne doit pas accueillir de nouveaux commerces afin de maintenir les activités industrielles présentes sur le site ; l'implantation du projet en dehors de la ZACOM " Lescar Lons " est donc de nature à favoriser le mitage commercial, c'est-à-dire l'extension de la zone commerciale dans une zone réservée à l'industrie au détriment des activités industrielles présentes sur le secteur ;
- le projet est situé dans une zone industrielle, à proximité d'une zone commerciale caractérisée par une absence d'habitations, cette zone est très étendue, située en entrée d'agglomération, relativement éloignée des zones habitées, et donc l'accès se fait essentiellement par la voiture ; les habitations sont séparées de cette zone par la voie ferrée et le boulevard Charles de Gaulle ;
- la réalisation de plusieurs accès n'est donc pas de nature à remettre en cause le fait que le projet va augmenter les flux de circulation sur cette voie ; les difficultés de circulation se concentrent sur le rond-point Ampère et les accès au parc de stationnement du centre commercial Carrefour Lescar, les remontées de files à partir du rond-point persistent pendant près d'une heure, atteignant le site du projet au bout de 50 minutes et le projet, en ajoutant un nombre important de véhicules sur cette voie, va nécessairement aggraver ces difficultés ; le fait que les carrefours donnant accès au projet aient une réserve de capacité n'est pas de nature à remettre en cause le fait que le projet va augmenter le nombre de véhicules sur l'avenue Ampère déjà affectée de difficultés de circulation aux heures de pointe ; l'avenue Ampère n'est pas aménagée pour permettre la circulation des piétons et des cyclistes ; la fréquence de passage des bus est de seulement un bus par heure ; contrairement à ce que soutient la requérante, la direction départementale des territoires et de la mer n'a pas relevé la bonne accessibilité en transports en commun et en mode doux ;
- le projet ne prévoit pas la réalisation d'un parc de stationnement compact ; compte tenu de l'offre déjà existante à proximité en matière d'équipements de la personne, de culture et de loisir, il est très peu probable que le parc de stationnement soit entièrement occupé ;
- compte tenu de l'absence de nécessité d'une aire de stationnement de plus de 20 000 m², la réduction des espaces verts à seulement 9% du projet ne parait pas non plus justifiée ; alors que l'objectif est d'améliorer l'insertion paysagère des projets commerciaux dans les zones commerciales, le projet, en prévoyant une surface limitée d'espaces verts alors que la surface de l'aire de stationnement et des bâtiments occupe 91% du terrain, n'est pas de nature à permettre d'atteindre cet objectif ;
- la limitation de l'évasion commerciale n'est pas démontrée.
Par un mémoire en défense enregistré le 9 novembre 2017, la société Alice conclut au rejet de la requête et à ce que la cour mette à la charge de la SCI Le Parc du Béarn une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la SCI Le Parc du Béarn n'a pas demandé à la commune de Lons la communication des motifs de la décision implicite de rejet ; les motifs figuraient dans le certificat délivré par le maire de la commune le 29 mars 2017 ;
- les moyens tirés de l'irrégularité de la procédure et de l'incompétence des signataires des avis ne sont pas fondés ;
- le projet n'est pas compatible avec les orientations et objectifs du schéma de cohérence territoriale du Grand Pau ; le projet n'est ni situé dans les territoires centraux ni dans les zones commerciales de fonctionnement périphériques, il ne contribue pas à la requalification de ces zones commerciales existantes et, de surcroît, il contribue au mitage commercial d'espaces interstitiels qu'il convient de protéger d'une importante pression urbaine et commerciale ; il contribue ainsi à accroître l'étalement urbain commercial que les auteurs du schéma de cohérence territoriale souhaitaient limiter et compromet les équilibres recherchés par les auteurs du schéma de cohérence territoriale entre les centres villes et les zones d'activités commerciales existantes ;
- il existe d'importantes difficultés de circulation, notamment sur l'avenue André Marie Ampère, en particulier parce que cette avenue est une voie d'accès au centre commercial Carrefour situé à environ 1 km au nord du terrain d'assiette du projet et qu'elle comporte un carrefour giratoire ;
- le pétitionnaire n'a pas cherché à limiter la surface du parc de stationnement, celui-ci, de près de 800 places, étant de plain-pied, et couvrant (avec le bâtiment) la totalité de l'emprise foncière, les espaces verts étant réduits à la portion congrue ;
Un courrier du 10 novembre 2017, adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a précisé la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.
L'instruction a été close au 15 décembre 2017, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code du commerce ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Jean-Claude Pauziès,
- les conclusions de M. Nicolas Normand,
- et les observations de MeA..., représentant la Sarl Wilis et de MeB..., représentant la commune de Lons.
Considérant ce qui suit :
1. La SCI Le Parc du Béarn a déposé le 17 mai 2016 une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la réalisation d'un ensemble commercial de 15 343 m² de surface de vente par création de 12 cellules commerciales spécialisées dans l'équipement du foyer, de la personne, la culture et les loisirs, dont 11 représentant une superficie de 10 167 m² et la dernière 5 176 m,² sur un terrain cadastré section AL numéros 649, 652, 654, 656, 658 à 661, 663, 706, 1032, 1033 et 1058 situé au 8 avenue André-Marie Ampère à Lons. Par une décision du 6 juillet 2016, la commission départementale d'aménagement commercial des Pyrénées-Atlantiques a émis un avis favorable au projet à 5 voix pour et 4 contre. Saisie de trois recours présentés respectivement par le préfet des Pyrénées-Atlantiques le 3 août 2016, la SARL Alice le 9 août 2016 et la société Wilis le 10 août 2016, la Commission nationale d'aménagement commercial a, le 27 octobre 2016, à l'unanimité de ses membres présents, donné un avis défavorable au projet. La SCI Le Parc du Béarn demande l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande de permis de construire, ensemble l'annulation du certificat délivré par le maire de la commune de Lons en date du 29 mars 2017 confirmant le rejet de la demande.
Sur la légalité du refus de permis de construire :
En ce qui concerne la motivation de la décision :
2. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. (...)". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : (...) / b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite ". Aux termes de l'article R. 424-2 du même code : " Par exception au b de l'article R. 424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet dans les cas suivants : / h) Lorsque le projet relève de l'article L. 425-4 ou a été soumis pour avis à la commission départementale d'aménagement commercial sur le fondement de l'article L. 752-4 du code de commerce et que la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial a rendu un avis défavorable (...) " Aux termes de l'article 5 de la loi du 11 juillet 1979, désormais codifié à l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ".
3. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la SCI Le Parc du Béarn ait demandé au maire de Lons la communication des motifs de la décision attaquée. D'autre part, la SCI Le Parc du Béarn demande également l'annulation dans la présente requête du certificat du maire de Lons en date du 29 mars 2017 confirmant le rejet implicite de la demande de permis de construire déposée le 17 mai 2016, qui vise l'avis défavorable de la Commission nationale d'aménagement commercial du 27 octobre 2016, avis qui a été notifié à la SCI Le Parc du Béarn qui en conteste tous les motifs dans le présent recours. Par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision implicite de rejet ne peut qu'être écarté.
En ce qui concerne l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial du 27 octobre 2016 :
Sur la convocation des membres de la Commission nationale d'aménagement commercial :
4. Aux termes de l'article R. 752-35 du code de commerce dans sa rédaction issue du décret du 12 février 2015 relatif à l'aménagement commercial : " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. / Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : / 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; / 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; / 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; / 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; / 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale. "
5. Il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que les décisions de la Commission nationale d'aménagement commercial doivent comporter des mentions attestant de la convocation régulière de ses membres ou de l'envoi dans les délais de l'ordre du jour et des documents nécessaires à ses délibérations. Par ailleurs, la SCI Le Parc du Béarn ne fait état d'aucun élément susceptible d'établir que la convocation aurait été irrégulière ou que les membres de la commission n'auraient pas reçu les documents nécessaires à leur mission. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté.
Sur la régularité des avis émis par les ministres :
6. Aux termes de l'article R. 752-36 du code de commerce dans sa rédaction issue du décret du 12 février 2015 : " (...) Le commissaire du gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce (...) "
7. L'avis du ministre chargé du commerce est signé par M. D...C..., régulièrement habilité par un arrêté de délégation en date du 19 septembre 2014 publié au Journal officiel de la République française du 24 septembre 2016, celui du ministre chargé de l'urbanisme par MmeF..., nommée sous-directrice du cadre de vie par arrêté du 5 août 2015 publié au Journal officiel de la République française du 7 août 2015 qui, en application des dispositions combinées du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement et de l'arrêté du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, avait de ce fait qualité pour signer au nom du ministre l'avis du 27 octobre 2016. Dès lors, le moyen tiré du défaut d'habilitation des signataires des avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce doit être écarté.
Sur la compatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale du Grand Pau :
8. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. (...) / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.- A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. " L'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce.
9. En application des dispositions des articles L. 142-1 du code de l'urbanisme et du I de l'article L. 752-6 du code de commerce, les autorisations délivrées par les commissions d'aménagement commercial doivent être compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale. Ce document peut fixer des orientations générales et des objectifs d'implantations préférentielles des activités commerciales définis en considération des exigences d'aménagement du territoire, de protection de l'environnement ou de qualité de l'urbanisme. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial non de vérifier la conformité des projets d'exploitation commerciale qui leur sont soumis aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais d'apprécier la compatibilité de ces projets avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent pris dans leur ensemble.
10. Le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Grand Pau adopté le 29 juin 2015 prévoit de " Privilégier le développement commercial dans les centralités des villages, bourgs, quartiers, villes... pour conforter l'évolution du modèle de développement recherché (...) et d'organiser le développement commercial dans les zones de fonctionnement périphérique existantes. " Le document d'orientation et d'objectifs précise également que " Hors centralités, le développement commercial est concentré au sein d'espaces d'accueil préférentiels du commerce que sont les zones commerciales de fonctionnement périphérique " et il prévoit que le développement commercial doit être limité " dans les espaces interstitiels, c'est-à-dire hors centralités (cf. Partie III / Chapitre 1) et hors zones commerciales de fonctionnement périphérique identifiées par le SCOT. " La zone industrielle de Lons où se situe le projet litigieux est définie comme une zone industrielle qui est une zone " d'activités subissant une importante pression urbaine et commerciale, [où] l'implantation et l'extension de commerces de détails ne sont pas autorisés, hors commerces de détails assurant les besoins de consommation quotidiens des salariés de ces zones. "
11. Il ressort tout d'abord des pièces du dossier que contrairement à ce que soutient la SCI Le Parc du Béarn, le site d'implantation du projet n'est pas situé au sein d'une zone commerciale de fonctionnement périphérique, dont au demeurant le périmètre ne s'étend pas au-delà de la zone d'activités commerciales " Lescar-Lons " définie dans le document d'orientation et d'objectifs, mais dans une zone industrielle, alors que l'orientation 4.3.3 du SCOT intitulée " refuser le mitage commercial " est déclinée en objectifs afin " d'éviter le développement dans les espaces interstitiels " et " de réserver les zones d'activités économiques aux activités de production ". Par ailleurs, la SCI Le Parc du Béarn fait valoir que le projet doit être implanté dans une zone définie comme un Coeur de Pays par le schéma de cohérence territoriale où doit être privilégiée l'offre non alimentaire aux fréquences d'achat rares, occasionnelles et exceptionnelles et où un niveau d'équipement commercial suffisant permettant de répondre aux besoins des habitants du bassin de vie doit être assuré. Toutefois, l'insuffisance du niveau d'équipement commercial de la zone ne ressort pas des pièces du dossier alors que deux centres commerciaux représentant respectivement une surface de vente de 19 379 m² et de 35 000 m² sont situés à 400 et 635 mètres du lieu d'implantation du projet. Si la SCI Le Parc du Béarn soutient que le projet permettra l'arrivée de nouvelles enseignes qui seraient absentes de la zone de chalandise, cette circonstance n'est pas établie par la production de simples lettres d'intention. Si la société requérante soutient que le projet est situé en zone urbanisée et permettra de combler une " dent creuse " par démolition des anciens abattoirs, il s'implantera cependant dans une zone industrielle que les auteurs du schéma de cohérence territoriale ont souhaité protéger contre la pression urbaine et commerciale en évitant les implantations de commerces qui ne sont pas nécessaires aux besoins quotidiens des salariés des entreprises déjà présentes dans la zone industrielle. Il n'est pas contesté que les magasins projetés, essentiellement tournés vers l'équipement de la maison et de la personne, ne répondent pas aux besoins quotidiens des salariés de la zone industrielle. Compte tenu de ces éléments, et nonobstant les circonstances que la Commission nationale d'aménagement commercial n'ait pas retenu ce motif dans une précédente décision concernant l'implantation d'un ensemble commercial similaire sur le même site et que divers magasins sont implantés à proximité, le projet de la SCI Le Parc du Béarn n'est pas compatible avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Grand Pau, comme l'a au demeurant souligné devant la commission départementale d'aménagement commercial le vote défavorable du représentant du syndicat mixte du Grand Pau.
Sur l'appréciation du projet par la Commission nationale d'aménagement commercial :
12. Pour annuler l'autorisation délivrée par la commission départementale d'aménagement commercial des Pyrénées-Atlantiques, la commission nationale a également estimé que le projet ne répondait pas aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du code de commerce aux motifs que si le projet s'implantera sur une ancienne friche industrielle, il est toutefois situé à 2,5 kilomètres du centre-ville de Lons, à 3 kilomètres du centre-ville de Lescar et à 2 kilomètres des habitations les plus proches, que le parc de stationnement est très vaste et réalisé intégralement de plain-pied, que le flux supplémentaire de véhicules générés par le projet renforcera les difficultés de circulation existantes aux heures de pointe, que le site d'implantation n'est pas desservi par une piste cyclable et que les cheminements pour les piétons ne présentent pas un caractère continu, et enfin que les espaces végétalisés ne représenteront que 9 % de l'emprise foncière.
13. En premier lieu, la SCI Le Parc du Béarn fait valoir que le projet s'implantera dans une zone d'activités à dominante commerciale en lieu et place d'une friche industrielle, en bordure d'une zone d'aménagement commercial, et que les premières habitations sont en réalité situées à seulement 800 mètres, ce qu'elle ne démontre pas. Il ressort des pièces du dossier et notamment des photographies produites et des rapports d'instruction que le projet est situé dans une zone industrielle éloignée des habitations et que son implantation, en dehors de la zone d'aménagement commercial définie par le schéma de cohérence territoriale, favoriserait l'étalement commercial au détriment de la zone industrielle dans laquelle il est implanté. Dans ces conditions, la Commission a pu sans commettre d'erreur d'appréciation estimer que le projet n'était pas compatible avec la réalisation des objectifs fixés par le législateur en matière d'aménagement du territoire.
14. En deuxième lieu, si la SCI Le Parc du Béarn fait valoir que le projet est desservi par des voies de circulation suffisantes pour absorber le flux de véhicules supplémentaires, il ressort de l'étude produite par le pétitionnaire que ce flux est estimé à 630 et 675 véhicules le vendredi et le samedi, ce qui représente une augmentation du trafic de près de 50 % dans une zone où sont déjà implantés de nombreux commerces. De même, si la SCI Le Parc du Béarn soutient que la discontinuité des trottoirs entre le site et le centre ville n'est pas de nature à justifier le refus du projet, les photographies produites au dossier montrent que l'avenue Ampère n'est pas aménagée pour permettre la circulation des piétons et des cyclistes. Par suite, la Commission a pu retenir l'importance du flux de trafic de véhicules généré par le projet et l'insuffisance de la desserte par des modes doux de déplacement pour estimer qu'il méconnaissait également l'objectif relatif à l'aménagement du territoire au regard de ses effets sur les flux de transports et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone.
15. En troisième lieu, la SCI Le Parc du Béarn soutient que, contrairement à ce qu'a estimé la Commission nationale d'aménagement commercial, les caractéristiques du parc de stationnement ne permettraient pas de retenir une méconnaissance des dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce. Toutefois, le projet prévoyant un parc de stationnement de plain-pied de 716 places représentant une superficie, avec les aires de circulation, de 22 775 m² alors que la surface de plancher destinée aux commerces est de 18 000 m², la Commission nationale d'aménagement commercial a pu estimer sans commettre d'erreur d'appréciation qu'il ne permettait pas une consommation économe de l'espace en matière de stationnement.
16. En quatrième lieu, si la SCI Le Parc du Béarn fait valoir que le projet prévoit la réalisation de places de stationnement et de trottoirs en résine perméable et respectera la réglementation thermique 2012, il ressort des pièces du dossier que sur une emprise foncière de 50 441 m², seuls 4 610 m², soit 9%, seront consacrés aux espaces verts. Par suite, la Commission nationale d'aménagement commercial n'a pas commis d'erreur d'appréciation en retenant que ce projet était susceptible de compromettre l'objectif de développement durable fixé par le législateur.
17. La circonstance selon laquelle le projet présenterait par ailleurs des avantages suffisants au regard des autres critères et objectifs prévus par l'article L. 752-6 du code de commerce est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, ces éléments positifs du projet n'étant pas de nature à écarter les motifs par lesquels la commission nationale a refusé de délivrer l'autorisation sollicitée.
18. Il résulte de ce qui précède que la SCI Le Parc du Béarn n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision de la Commission nationale d'aménagement commercial en date du 27 octobre 2016.
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
19. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux demandes des parties au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.
DECIDE :
Article 1er : La requête de la SCI Le Parc du Béarn est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la SARL Alice, de la société Wilis et de la commune de Lons présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Le Parc du Béarn, à la SARL Alice, à la société Wilis, à la commune de Lons et au ministre de l'économie et des finances (Commission nationale d'aménagement commercial). Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques (CDAC).
Délibéré après l'audience du 25 janvier 2018 à laquelle siégeaient :
Mme Catherine Girault, président,
M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,
M. Paul-André Braud, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 1er mars 2018.
Le rapporteur,
Jean-Claude PAUZIÈSLe président,
Catherine GIRAULTLe greffier,
Virginie MARTY
La République mande et ordonne au ministre de l'économie et des finances en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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No 17BX01358
