| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre - formation à 3, 07 février 2019, 17BX00828

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. E...C...a demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté en date du 28 janvier 2014 par lequel le maire de Migne-Auxances a refusé de lui délivrer un permis de construire pour l'agrandissement d'une construction située 41 rue du Pontreau à Migné-Auxances.

Par un jugement n° 1400994 du 5 octobre 2016, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 3 mars 2017, le 4 avril 2017 et le 19 A... 2018, M.C..., représenté par MeF..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 5 octobre 2016 ;

2°) d'annuler le refus de permis de construire du 28 janvier 2014 ;

3°) d'enjoindre à la commune de Migné-Auxances de lui accorder un permis de construire dans un délai de deux mois à compter de l'arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Migné-Auxances le versement d'une somme de 2 500 euros HT à Me F...sur le fondement des dispositions de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridictionnelle.

Il soutient que :

- si le maire de la commune a donné une délégation de signature à M. A...en ce qui concerne la délivrance des autorisations d'urbanisme, cette délégation ne lui confère pas le pouvoir de refuser de délivrer des autorisations d'urbanisme ;

- le certificat administratif établi par le maire de la commune le 25 mars 2013, soit 5 ans après l'adoption de l'arrêté de délégation de signature du 7 mai 2008, indique que ce même arrêté n'aurait fait l'objet que d'une simple publication dans le recueil des actes administratifs de la commune ; toutefois, il n'est pas justifié que ce recueil a été mis à disposition du public et que celui-ci a été régulièrement informé de cette mise à disposition ;

- en méconnaissance des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, le refus de permis de construire n'est pas suffisamment motivé en droit ;

- il a acquis une maison à usage d'habitation, ce que la commune ne remet pas utilement en cause ; il a reçu des avis de paiement à la taxe d'habitation et à la taxe foncière ; cet immeuble a toujours été à usage d'habitation et il est raccordé aux réseaux d'assainissement et d'alimentation en eau potable ; il ne peut pas être regardé comme un immeuble dont la destination aurait connu un changement pour devenir un logement nouveau, puisque ce logement a toujours existé ;

- dans ces conditions, les dispositions du plan de prévention des risques naturels applicable à la zone F2 ne peuvent lui être opposées dès lors que les travaux envisagés n'ont pas pour effet de modifier la destination de l'immeuble existant ;

- selon le règlement du plan de prévention des risques naturels, en zone F2, une extension d'un bâtiment existant n'est envisageable qu'à partir du moment où cette extension n'est pas de nature à aggraver le risque d'éboulements de falaises ou ses effets, étant précisé que ce risque doit être apprécié au regard de l'aléa retenu par le plan de prévention des risques naturels, en l'espèce un aléa qualifié de moyen à faible ; il a fait réaliser et poser à ses frais sur toute la surface de la falaise bordant sa propriété un grillage galvanisé constituant un véritable filet destiné à empêcher tout risque d'éboulement ; par ailleurs, l'extension est prévue pour être réalisée du côté opposé à la falaise, ce qui diminue encore le risque encouru, étant précisé qu'au regard de l'extension envisagée, soit 21 m², il n'est pas possible de prétendre que cela va entraîner une augmentation du nombre des personnes habitant dans cette maison dans des proportions telles qu'il puisse y avoir une aggravation du risque ; dans le cadre de la révision du plan de prévention des risques naturels approuvé par arrêté du 1er septembre 2015, son terrain n'est désormais plus classé en zone de risque éboulement ;

- il résulte des termes même de l'acte notarié du 31 mai 1978 par lequel a été acquis l'immeuble litigieux que celui-ci avait, à cette date, une destination d'habitation ; la construction litigieuse a été édifiée avant 1960, il ne peut donc fournir une quelconque autorisation de construire puisqu'à l'époque aucun permis de construire n'était nécessaire au regard de l'importance de la construction en question ; la commune de Migné-Auxances a commis une erreur de droit en considérant que l'immeuble litigieux avait été irrégulièrement édifié en dehors de toute autorisation d'urbanisme préalablement délivrée et qu'il avait connu un changement de destination non autorisé.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 3 août 2017 et le 19 juillet 2018, la commune de Migné-Auxances, prise en la personne de son maire, représentée par MeD..., conclut au rejet de la requête et à ce que la cour mette à la charge de M. C...une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délégation de signature dont bénéficiait M. A...portait tant sur les autorisations d'occupation du sol que sur les refus d'autorisation ;

- le caractère exécutoire d'un arrêté municipal est subordonné à son affichage ou à sa publication et non à l'accomplissement de ces deux formalités ; les mentions de l'acte apportées sous la responsabilité du maire certifiant le caractère exécutoire et l'affichage de la décision font foi jusqu'à preuve du contraire ;

- l'arrêté est suffisamment motivé en droit, et au demeurant le maire était en situation de compétence liée ;

- selon la jurisprudence, l'administration est tenue de refuser une autorisation lorsque la demande de permis de construire concerne l'extension d'une construction édifiée sans permis ou dont la destination a été changée en cours d'autorisation ; M. C...n'établit pas que l'immeuble de 28 m² situé sur sa parcelle a été régulièrement édifié ; il ne justifie pas davantage, à supposer que cette construction ait été régulièrement édifiée, qu'elle était dès l'origine destinée à un usage d'habitation ; les caractéristiques de cet immeuble révèlent qu'il n'est en réalité qu'un abri de loisir qui a fait l'objet de travaux successifs pour en faire un usage d'habitation en dehors de toute autorisation d'urbanisme préalable ; le raccordement au réseau est postérieur à l'acte de vente, lequel mentionne expressément que l'immeuble n'est pas desservi par le réseau d'assainissement ; les demandes de raccordement produites par M. C...ne concernent que les eaux usées et rien n'est établi pour l'eau potable ; la circonstance que le pétitionnaire ait été assujetti à la taxe d'habitation et à la taxe foncière ne suffit pas à présumer, alors au demeurant qu'il a installé sur son terrain un mobil-home et une caravane, que le bâtiment présent sur la parcelle a été régulièrement affecté à l'habitation ;

- la seule circonstance que ce bien ait été qualifié dans l'acte de vente de 1978 de " petite maison, genre préfabriqué ", ne saurait indiquer à elle seule que ce bâtiment était régulièrement affecté à un usage d'habitation ; les mentions portées sur cet acte de 1978 sont contredites par celles contenues dans l'acte d'acquisition du 7 décembre 2011 qui désigne l'immeuble comme une simple dépendance de loisirs de 28 m² ;

- selon les prescriptions du plan de prévention des risques naturels, les changements d'affectation qui conduiraient à la création de logement nouveau sont interdits ; en outre, le règlement de la zone F2 du plan de prévention des risques naturels n'autorise les extensions qu'à la condition, d'une part, de ne pas aggraver les risques ou les effets liés à ce risque et, d'autre part, de garantir la stabilité ou la confortation de la partie de la falaise au droit de la construction ; dès lors que le projet de M. C...consiste en réalité à changer la destination du bâtiment présent sur son terrain pour le rendre habitable, il ne saurait être autorisé dès lors qu'il créerait un logement nouveau en méconnaissance du règlement du plan de prévention des risques naturels ;

- l'extension envisagée aura nécessairement pour effet d'augmenter le nombre de personnes susceptibles d'habiter sur cette parcelle et donc d'aggraver les risques encourus en exposant des personnes supplémentaires au risque d'éboulement ; rien en l'état actuel du dossier ne permet de démontrer que la simple pose, même par une entreprise spécialisée, d'un grillage galvanisé de type Galfan, serait suffisante pour assurer la stabilité ou la confortation de la partie de la falaise au droit de la construction ;

- si M. C...fait valoir que dans le cadre de la révision du plan de prévention des risques naturels approuvé par arrêté du 1er septembre 2015, son terrain ne serait plus classé en zone de risque d'éboulement, cette circonstance ne saurait être retenue dès lors que l'appréciation de l'aggravation du risque s'effectue à la date de la décision en litige et qu'il est constant qu'à cette date, le terrain d'assiette du projet était classé en zone F2 au plan de prévention des risques, où les risques d'éboulement étaient identifiés comme étant soumis à un aléa faible à moyen et où il convenait de ne pas exposer de populations supplémentaires à ce risque ;

- la charge de la preuve de la régularité de la construction incombe au pétitionnaire ; M. C... ne fournit aucun renseignement précis sur la date d'édification de la construction.

Par ordonnance du 20 A...2018, la clôture d'instruction a été fixée au 31 juillet 2018 à 12 heures.

M. C...a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 30 décembre 2016.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jean-Claude Pauziès,

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public,

- et les observations de MeB..., représentant la commune de Migné-Auxances.

Considérant ce qui suit :

1. M. C...a acquis le 7 décembre 2011 un terrain comportant un bâtiment de 28 m² situé 41 rue du Pontreau à Migné-Auxances. Ce local est implanté au pied d'une falaise et il est répertorié en zone F2 du plan de prévention des risques naturels de la vallée du Clain. L'agence immobilière en charge de la vente du terrain avait sollicité le 29 septembre 2011 un certificat d'urbanisme pré-opérationnel pour l'extension de ce local et le 27 décembre 2011, le maire de la commune a délivré un certificat d'urbanisme négatif au regard du risque de chute de blocs de pierre. Après avoir constaté que M. C...avait entrepris des travaux sans autorisation, la commune de Migné-Auxances, par courrier en date du 30 avril 2012, lui a demandé de cesser ces travaux et de déposer un dossier de déclaration préalable. M. C...a déposé un dossier le 9 mai 2012, et le maire de la commune s'est opposé à cette déclaration préalable de travaux par arrêté du 5 A...2012. Malgré cette décision, il a été constaté le 11 juillet 2012 que M. C...avait décidé en toute connaissance de cause de continuer les travaux, ce qui a donné lieu à poursuites pénales et à un jugement rendu par le tribunal correctionnel de Poitiers le 22 novembre 2013. M. C...a déposé une demande de permis de construire le 30 décembre 2013 en vue d'être autorisé à réaliser l'extension d'une habitation et la sécurisation de la falaise. Par arrêté du 28 janvier 2014, le maire de la commune de Migné-Auxances a refusé de délivrer ce permis de construire. M. C...relève appel du jugement n° 1400994 du 5 octobre 2016 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande d'annulation de cet arrêté.

Sur la légalité de l'arrêté du 28 janvier 2014 :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, en vertu de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, le maire peut déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints.

3. Il ressort des pièces du dossier que M.A..., adjoint signataire de l'arrêté en litige, a reçu, par arrêté du 7 mai 2008, délégation du maire pour " exercer la délivrance des autorisations de travaux, permis de construire, permis d'aménager (...) ". Compte tenu des termes dans lesquels est rédigée cette délégation de fonctions, la compétence de cet adjoint en matière d'urbanisme porte tant sur les décisions d'autorisation que sur celles portant refus d'autorisation. Par suite, le moyen tiré ce que le champ de compétence de M. A...ne comprendrait pas les refus de permis de construire ne peut qu'être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature. (...) Le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. (...) ". L'article L. 2131-2 de ce code dispose que : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : (...) 3° Les actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les autres domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi (...). ". L'article L. 2131-3 du même code ajoute que : " Les actes pris au nom de la commune autres que ceux mentionnés à l'article L. 2131-2 sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés. ". L'article L. 2122-29 du code général des collectivités territoriales dispose que " (...) Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les arrêtés municipaux à caractère réglementaire sont publiés dans un recueil des actes administratifs dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État ". Enfin, aux termes de l'article R. 2122-7 dudit code : " La publication des arrêtés du maire est constatée par une déclaration certifiée du maire. (...) L'inscription par ordre de date des arrêtés, actes de publication et de notification a lieu sur le registre de la mairie. ".

5. Ainsi qu'il a été dit au point 3, la décision contestée a été signée par M.A..., adjoint au maire chargé, notamment, de l'urbanisme, qui a reçu délégation à cette fin par arrêté du maire de Migné-Auxances en date du 7 mai 2008. La copie de l'arrêté de délégation produite par la commune mentionne que l'arrêté a été affiché du 16 mai au 16 juillet 2008. La commune produit un certificat rédigé par son maire, le 25 mars 2013, attestant de la publication de cet acte réglementaire au recueil des actes administratifs de la commune du 2ème semestre 2008. Cette attestation fait foi jusqu'à preuve du contraire, quand bien même elle n'a été établie que dans le cadre de l'instance contentieuse. M. C...ne fait état d'aucun indice de nature à démontrer que les formalités de publicité décrites n'auraient pas été accomplies. Par suite, et à supposer même que les conditions d'information du public sur l'existence du recueil des actes administratifs et sa mise à disposition auraient méconnu les dispositions de l'article R. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, le caractère exécutoire de la délégation dont était titulaire M.A..., adjoint à l'urbanisme, est établi à la date à laquelle a été prise la décision litigieuse. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de son auteur doit être écarté.

6. La décision de refus de permis de construire du 28 janvier 2014 vise les dispositions du code de l'urbanisme et notamment les articles L. 421-1 et R. 421-1 et suivants de ce code ainsi que la délibération approuvant la révision n° 5 du plan local d'urbanisme de la communauté d'agglomération du Grand Poitiers et l'arrêté préfectoral du 20 décembre 2004 modifiant l'arrêté du 19 décembre 2003 approuvant le plan de prévention des risques d'inondation et de mouvements de terrain de la vallée du Clain, notamment en ce qui concerne les dispositions applicables aux falaises, ainsi que l'avis défavorable de la direction départementale des territoires (service prévention des risques). Elle constate que la construction existante est un abri de loisirs et non un logement, et rappelle qu'en zone F2 du plan de prévention des risques la création de logements n'est pas autorisée, non plus que les extensions qui ont pour effet d'aggraver les risques. Elle comporte ainsi l'énoncé des considérations de droit qui en constituent le fondement et est, dès lors, suffisamment motivée au regard des exigences de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, qui impose la motivation d'une décision de refus de permis de construire.

En ce qui concerne la légalité interne :

7. Pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité, le maire de Migné-Auxances a retenu deux motifs, le premier tiré de ce que la construction achetée ne constituait pas un logement, qu'aucun permis de construire n'avait été délivré pour ce bâtiment et qu'aucun changement de destination n'avait été autorisé, et le second tiré de ce que le projet, situé en zone Falaise (F2) méconnaît les dispositions du plan de prévention des risques naturels.

8. En premier lieu, lorsqu'une construction a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de déposer une déclaration ou de présenter une demande de permis portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé ou de changer sa destination. Dans l'hypothèse où doit être appréciée l'existence d'un changement de destination, l'autorité compétente doit prendre en considération la destination du bâtiment telle qu'elle a été initialement autorisée ainsi que, le cas échéant, tout changement ultérieur de destination qui a fait l'objet d'une autorisation, mais non la destination donnée à l'immeuble par les travaux réalisés de façon irrégulière.

9. M. C...soutient que la construction qu'il a agrandie a été édifiée avant 1960 et qu'à cette date la législation alors applicable l'exemptait de toute autorisation. Toutefois, M. C... n'apporte aucun élément de nature à établir que l'édification de la construction existante aurait fait l'objet d'un permis de construire. Il n'apporte pas davantage d'éléments à l'appui de ses allégations démontrant que le local dont il est devenu propriétaire en 2011 aurait été érigé avant l'entrée en vigueur de la loi relative à l'urbanisme du 15 A...1943 et qu'il n'était pas soumis à l'époque à permis de construire. Par suite, M. C...n'apporte aucune justification de nature à établir la situation régulière de ce bâtiment au regard du droit de l'urbanisme et c'est à bon droit que le maire a relevé qu'aucun permis de construire n'avait été délivré et qu'aucun changement de destination de cette construction n'avait été autorisé.

10. Enfin, M. C...soutient qu'il a acquis un local à usage d'habitation et que ce local a toujours été affecté à l'habitation. Toutefois, et d'une part, si l'appelant se prévaut d'un acte de vente de 1978, cité dans l'historique de propriété de son acte d'acquisition, faisant état d'une " petite maison ", l'acte de vente établi le 7 décembre 2011 porte sur un " terrain d'agrément " d'une superficie de 735 m² comprenant une " dépendance de 28 m² ". Cet acte de vente précise également que l'immeuble vendu n'est pas desservi par le réseau d'assainissement et qu'il n'utilise pas un assainissement individuel. D'autre part, les témoignages produits par M. C... indiquant que le local aurait été habité avant 1970 sont trop imprécis pour établir que le local était destiné à l'habitation avant son acquisition par le requérant. De même, la circonstance que M. C...ait été assujetti à la taxe d'habitation et à la taxe foncière n'est pas de nature à démontrer que le bâtiment situé sur la parcelle d'assiette du projet avait, antérieurement à la demande de permis de construire, une destination à usage d'habitation.

11. La parcelle de M. C...est classée en zone F2 du plan de prévention des risques naturels (PPRN) " risque d'éboulement de falaise aléa moyen à faible ". Aux termes de l'article 351 de ce plan, applicable aux biens et activités existantes situées dans cette zone : " Occupation et utilisation du sol interdites : tout aménagement ou changement de destination de bâtiments existants qui conduirait à une destination, une utilisation ou une installation non compatible avec les dispositions du présent règlement applicables aux biens et activités futures. ". Aux termes de l'article 352 du même plan, également applicable aux biens et activités existantes situées dans cette zone : " Mesures de prévention et conditions d'utilisation du sol. Toute extension ou aménagement ne sera autorisé qu'aux conditions suivantes : - ne pas aggraver les risques ou leurs effets (...) ". Aux termes de l'article 353 du même plan, applicable aux biens et activités futures dans cette zone : " Occupations et utilisations du sol interdites : (...) Toute création de logement nouveau (...) ".

12. M. C...soutient que conformément aux dispositions citées au point 11, et notamment à celles de l'article 352 du plan de prévention des risques, l'extension pour laquelle le permis de construire lui a été refusé n'aggrave pas les risques puisqu'elle se développe du côté opposé à la falaise, qui a été protégée par un grillage, comme en attestent les constats d'huissier des 30 avril 2014 et 2 septembre 2014. Toutefois les dispositions combinées des articles 351 et 353 précitées interdisent tout aménagement ou changement de destination d'un bâtiment existant ayant pour effet de créer un logement nouveau. Par ailleurs, l'extension envisagée par M. C... aurait pour effet d'augmenter le nombre de personnes susceptibles d'habiter sur cette parcelle dont toute la superficie est classée en zone F2, de part et d'autre de la construction initiale. Elle devait donc être considérée comme aggravant le risque, quand bien même un grillage galvanisé a été posé sur la falaise, et quand bien même l'extension du bâtiment se trouve du côté opposé à la falaise. Par suite, le maire de Migné-Auxances pouvait légalement se fonder sur les dispositions du règlement du plan de prévention des risques naturels pour opposer un refus à la demande de permis de construire de M.C.... Celui-ci ne peut utilement faire valoir que, dans le cadre de la révision du plan de prévention des risques naturels approuvé par arrêté du 1er septembre 2015, ses parcelles ne sont plus dorénavant classées en zone à risque pour demander l'annulation de l'arrêté du 28 janvier 2014, dès lors que la légalité d'une décision s'apprécie à la date à laquelle elle a été prise.

13. Il résulte de tout ce qui précède que M. C...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté sa demande.

Sur les frais exposés par les parties à l'occasion du litige :

14. La commune de Migné-Auxances n'étant pas la partie perdante dans la présente instance, les conclusions présentées par M. C...en application de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 ne peuvent qu'être rejetées. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de M. C...la somme que la commune de Migné-Auxances demande sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. C...est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Migné-Auxances présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. E...C...et à la commune de Migné-Auxances.

Délibéré après l'audience du 10 janvier 2019 à laquelle siégeaient :

Mme Catherine Girault, président,

M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,

Mme Nathalie Gay-Sabourdy, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 7 février 2019.

Le rapporteur,

Jean-Claude PAUZIÈSLe président,

Catherine GIRAULT

Le greffier,

Virginie MARTY

La République mande et ordonne au préfet de la Vienne, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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No 17BX00828