France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre, 19 mai 2020, 19BX03442

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association Nature Environnement 17 et la Fédération de la Charente-Maritime pour la pêche et la protection du milieu aquatique ont demandé au tribunal administratif de Poitiers d'annuler l'arrêté du 8 août 2017 par lequel le préfet de la Charente-Maritime a délivré à la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine une autorisation unique pluriannuelle de prélèvement d'eau pour l'irrigation agricole des bassins de la Seudre et des Fleuves côtiers de Gironde.

Par un jugement n° 1702945 du 4 juillet 2019, le tribunal administratif de Poitiers a annulé l'arrêté du 8 août 2017 à compter du 1er avril 2021 et a jugé que, jusqu'à cette date, les prélèvements autorisés seraient plafonnés à hauteur de la moyenne des prélèvements effectivement réalisés selon les modalités précisées au point 16 de sa décision.

Procédure devant la cour :

I - Par une requête et un mémoire enregistrés le 5 septembre 2019 et le 29 janvier 2020 sous le n° 19BX03442, la chambre d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine, représentée par Me C..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement n° 1702945 du tribunal administratif de Poitiers ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le contenu de l'étude d'impact jointe à la demande d'autorisation répond aux exigences de l'article R. 122-5 du code de l'environnement ; ce document comportait un résumé non technique du projet, un état des lieux complet, une description des incidences du projet sur l'environnement, les mesures prévues pour éviter, réduire, compenser les effets négatifs des prélèvements sur la ressource en eau et les milieux aquatiques ; les incidences de ces prélèvements sur les sites Natura 2000 existants ont été analysées dans l'étude d'impact ; les risques de déconnection entre les nappes et les rivières sont simplement potentiels et n'avaient donc pas à faire l'objet d'une analyse plus poussée ; l'autorité décisionnaire et le public ont donc été suffisamment informés du projet et de ses incidences ;

- les auteurs de l'étude d'impact n'étaient pas tenus de fournir des précisions quant aux effets des prélèvements sur les débits objectifs et de crise ; les développements de l'étude consacrés aux mesures destinées à éviter, réduire et compenser les incidences du projet sur son environnement suffisaient à cet égard ;

- l'étude d'impact a indiqué à juste titre que les attributions estivales de volumes futurs n'augmenteront pas par rapport aux attributions moyennes constatées lors des années antérieures ; contrairement à ce qu'a jugé le tribunal, cette affirmation n'est pas en contradiction avec le fait que les autorisations délivrées à partir de l'année 2018 seraient supérieures aux prélèvements opérés lors des périodes antérieures ; rien n'indique en effet que les prélèvements futurs continueront d'augmenter ; l'analyse de l'étude d'impact sur cette question est donc suffisante ;

- le tribunal ne pouvait juger que l'autorisation délivrée, qui fait suite à une demande déposée le 3 juin 2016, constitue une autorisation environnementale au sens de l'article L. 181-1 du code de l'environnement issu de l'ordonnance du 26 janvier 2017 ;

- l'autorisation délivrée n'a pas méconnu les intérêts protégés par l'article L. 211-1 du code de l'environnement, contrairement à ce qu'a jugé le tribunal ; les volumes prélevables autorisés ont été déterminés sur la base d'études précises du bassin de la Seudre ;

- la seule multiplication des volumes d'eau prélevables ne révèle pas une erreur manifeste d'appréciation ; d'autant qu'une stratégie de réduction des prélèvements est prévue au moyen de la création de réserves de substitution ; enfin, les prélèvements ont été limités par l'autorisation en litige à 0,5 Mm3 sur l'ensemble du bassin afin de garantir le maintien du débit d'étiage ;

- le tribunal a commis une erreur d'appréciation en différant au 1er avril 2021 les effets de l'annulation prononcée ; cette date ne tient pas compte des contraintes de temps, de coûts et de financements inhérentes à l'établissement d'une nouvelle demande d'autorisation unique de prélèvements ;

- le tribunal a commis également une erreur d'appréciation dans la définition des mesures transitoires car le plafonnement retenu ne permettra pas de préserver pour les agriculteurs les conditions dans lesquelles la campagne culturale a été engagée ; il en résultera pour de très nombreux irrigants des pertes économiques considérables.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 janvier 2020 et le 19 février 2020, l'association Nature Environnement 17 et la fédération de la Charente-Maritime pour la pêche et la protection du milieu aquatique, représentées par Me E..., concluent au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat le paiement d'une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à la charge de la chambre d'agriculture requérante le paiement d'une somme de 2 500 euros au titre de ces mêmes frais.

Elles soutiennent que tous les moyens de la requête doivent être écartés comme infondés.

Par ordonnance du 31 janvier 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 20 février 2020 à 12h00.

II - Par une requête et un mémoire enregistrés le 6 septembre 2019 et le 13 décembre 2019 sous le n° 19BX03443, le ministre de la transition écologique et solidaire demande à la cour d'annuler le jugement n° 1702945 du tribunal administratif de Poitiers.

Il soutient, en ce qui concerne la régularité du jugement, que :

- le tribunal a méconnu le principe du contradictoire en décidant de moduler dans le temps les effets de l'annulation prononcée sans en informer les parties au préalable ;

- son jugement est insuffisamment motivé.

Il soutient, au fond, que :

- le tribunal a mal interprété les données de l'étude réalisée par l'agence de l'eau Adour-Garonne pour estimer que l'autorisation en litige a méconnu le principe de la gestion équilibrée de la ressource en eau ;

- le tribunal s'est aussi mépris sur le contenu et la portée de l'autorisation unique de prélèvement ; celle-ci est un outil de gestion des prélèvements qui ne définit pas précisément les volumes prélevables ; des écarts importants, variables et conjoncturels entre volumes autorisés et volumes prélevés peuvent donc être constatés ; l'autorisation a donc pour objet de définir un volume autorisé conçu comme plafond des prélèvements effectivement réalisés ; en pratique, les prélèvements effectués en 2019 ont été très inférieurs à ceux pratiqués lors des années antérieures ; de plus, l'article 11 de l'autorisation contestée prévoit une série de mesures tendant à améliorer la gestion conjoncturelle de la ressource en eau ;

- le tribunal a commis une erreur d'appréciation en différant dans le temps l'annulation prononcée ; il ne pouvait retenir la date du 1er avril 2021 sans tenir compte des contraintes nécessaires à l'établissement d'un nouvel arrêté d'autorisation et d'un nouveau plan pluriannuel de répartition de la ressource en eau entre ses usagers ;

- les mesures transitoires adoptées par le tribunal relatives au niveau de plafonnement, ne sont pas adaptées ; le niveau fixé, qui concerne un très grand nombre d'agriculteurs, ne permet pas de préserver les conditions dans lesquelles la campagne culturale a été engagée ; la diminution qui leur est imposée met en péril leurs cultures.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 29 janvier 2020 et le 19 février 2020, l'association Nature Environnement 17 et la fédération de la Charente-Maritime pour la pêche et la protection du milieu aquatique, représentées par Me E..., concluent au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat le paiement d'une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à la charge de la chambre d'agriculture le paiement d'une somme de 2 500 euros au titre de ces mêmes frais.

Elles soutiennent que tous les moyens de la requête doivent être écartés comme infondés.

Par ordonnance du 31 janvier 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 20 février 2020 à 12h00.

III - Par une requête enregistrée le 23 décembre 2019 sous le n° 19BX04997, le ministre de la transition écologique et solidaire demande à la cour d'ordonner le sursis à exécution du jugement n° 1702945 du tribunal administratif de Poitiers.

Il soutient, en ce qui concerne la régularité du jugement attaqué, que :

- le tribunal a méconnu le principe du contradictoire en décidant de moduler dans le temps les effets de l'annulation prononcée sans en informer les parties au préalable ;

- le jugement du tribunal est insuffisamment motivé.

Il soutient, au fond, que :

- le tribunal a commis une erreur d'appréciation en différant dans le temps l'annulation prononcée ; il ne pouvait retenir la date du 1er avril 2021 sans tenir compte des contraintes nécessaires à l'établissement d'un nouvel arrêté et d'un nouveau plan pluriannuel de répartition de la ressource en eau entre ses usagers ;

- les mesures transitoires adoptées par le tribunal, relatives au niveau de plafonnement, ne sont pas adaptées ; le niveau fixé, qui concerne un très grand nombre d'agriculteurs, ne permet pas de préserver les conditions dans lesquelles la campagne culturale a été engagée ; la diminution qui leur est imposée met en péril leurs cultures.

Il soutient, en ce qui concerne les conséquences difficilement réparables, que l'exécution du jugement risque d'entraîner, que :

- l'application du plafonnement décidé par le tribunal aurait un impact immédiat et important sur les volumes d'eau octroyés aux irrigants ; il impliquera aussi une modification du plan annuel de répartition des volumes d'eau homologué par le préfet ; l'exécution du jugement est de nature à déséquilibrer gravement les programmes culturaux à court terme sur les territoires concernés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 février 2020, l'association Nature Environnement 17 et la fédération de la Charente-Maritime pour la pêche et la protection du milieu aquatique, représentées par Me E..., concluent au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat le paiement d'une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que tous les moyens de la requête doivent être écartés comme infondés.

Par ordonnance du 7 février 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 5 mars 2020 à 12h00.

Vu les autres pièces des dossiers

Vu :

- le code de l'environnement ;

- l'ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement ;

- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. D... A...,

- les conclusions de Mme Sylvande Perdu, rapporteur public,

- et les observations de Me C..., représentant la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine, et de Mme B... F..., salariée mandatée par le président de l'association Nature Environnement 17.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté inter-préfectoral du 18 décembre 2013, la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine a été désignée en tant qu'organisme unique de gestion collective de la ressource en eau des bassins de la Saintonge. En cette qualité, elle a déposé en préfecture de la Charente-Maritime, le 3 juin 2016, une demande d'autorisation unique pluriannuelle pour les prélèvements d'eau à usage d'irrigation agricole sur le périmètre des bassins de la Seudre et des Fleuves côtiers de Gironde. Le préfet de la Charente-Maritime a fait droit à cette demande par un arrêté du 8 août 2017 dont l'article 2 précise, notamment, que l'autorisation délivrée, pour une durée de cinq ans, se substitue à toutes les autorisations et déclarations de prélèvements existantes destinées à l'irrigation agricole. A la demande de l'association Nature Environnement 17 et de la Fédération de la Charente-Maritime pour la pêche et la protection du milieu aquatique, le tribunal administratif de Poitiers a annulé l'arrêté du 8 août 2017 par un jugement rendu le 4 juillet 2019. Le tribunal a toutefois différé au 1er avril 2021 les effets de l'annulation prononcée et a jugé que, jusqu'à cette date, les prélèvements autorisés seraient plafonnés à la moyenne des prélèvements annuels effectivement réalisés calculée sur les cinq campagnes précédentes ou, en l'absence d'antériorité de cinq ans, depuis la mise en service régulière du point de prélèvement concerné. La chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine et le ministre de la transition écologique et solidaire relèvent appel du jugement par deux requêtes enregistrées sous les n° 19BX03442 et 19BX03443. Le ministre de la transition écologique et solidaire demande également à la cour d'ordonner le sursis à exécution du jugement du tribunal par une requête enregistrée sous le n°19BX04997.

2. Les requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même jugement et présentent à juger des mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur les requêtes n° 19BX03442 et 19BX03443 :

En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :

3. En premier lieu, le tribunal a exposé avec une précision suffisante les raisons pour lesquelles il a estimé que l'arrêté du 8 août 2017 en litige était entaché d'illégalité. Ce faisant, les premiers juges ont satisfait à l'obligation de motivation imposée par l'article L. 5 du code de justice administrative. Si le tribunal n'a pas expressément indiqué dans les motifs de sa décision les éléments qu'il a retenus pour fixer à 10,126 Mm3 les prélèvements autorisés en 2017, il n'a pas pour autant, de ce seul fait, insuffisamment motivé sa décision. Au demeurant, et comme le ministre l'indique lui-même, ce chiffre résulte de la simple addition des volumes mentionnés à l'annexe 2 à l'arrêté contesté.

4. En second lieu, ainsi qu'il a été dit, les premiers juges ont différé au 1er avril 2021 les effets de l'annulation de l'arrêté du 8 août 2017 au motif que l'annulation rétroactive de celui-ci porterait une atteinte manifestement excessive aux conditions dans lesquelles la campagne culturale avait été engagée. Il ressort des pièces du dossier de première instance que les premiers juges ont fait usage de ce pouvoir sans en informer au préalable les parties pour leur permettre de présenter utilement leurs observations sur ce point. Par suite, le jugement attaqué est entaché d'un vice qui affecte sa régularité en tant qu'il a différé dans le temps les effets de l'annulation de l'arrêté en litige. Il doit, dès lors, être annulé dans cette mesure.

5. Il y a lieu pour la cour de statuer par l'effet dévolutif de l'appel en ce qui concerne la légalité de l'arrêté en litige du 8 août 2017 et de se prononcer par la voie de l'évocation en ce qui concerne les effets dans le temps de l'annulation de cet arrêté.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté préfectoral du 8 août 2017 :

6. Aux termes de l'article 1er de l'ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 relative à l'expérimentation d'une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement : " I. - A titre expérimental et pour une durée de trois ans, sont soumis aux dispositions du présent titre les projets soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 214-3 du code de l'environnement (...) ". Aux termes de l'article 2 de cette ordonnance : " I. - Les projets mentionnés à l'article 1er sont autorisés par arrêté préfectoral, dénommé " autorisation unique " dans la présente ordonnance. II. - Cette autorisation unique vaut : 1° Autorisation au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, y compris pour l'autorisation de prélèvement d'eau pour l'irrigation délivrée à un organisme unique (...) ". Aux termes de l'article 3 de l'ordonnance : " L'autorisation unique ne peut être accordée que si les prescriptions dont elle est assortie permettent de prévenir les dangers ou inconvénients pour les intérêts protégés par l'article L. 211-1 du code de l'environnement (...) ".

7. Aux termes de l'article L. 211-3 du code de l'environnement : " (...) des prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire sont fixées par décret en Conseil d'Etat afin d'assurer la protection des principes mentionnés à l'article L. 211-1. II. - Ces décrets déterminent en particulier les conditions dans lesquelles l'autorité administrative peut : (...) 6° Délimiter des périmètres à l'intérieur desquels les autorisations de prélèvement d'eau pour l'irrigation sont délivrées à un organisme unique pour le compte de l'ensemble des préleveurs irrigants (...) ". Aux termes de l'article R. 211-112 du même code : " L'organisme unique de gestion collective (...) est chargé, dans le périmètre pour lequel il est désigné, de : 1° Déposer la demande d'autorisation pluriannuelle de tous les prélèvements d'eau pour l'irrigation (...) 2° Arrêter chaque année un plan de répartition entre les préleveurs irrigants du volume d'eau dont le prélèvement est autorisé (...) ". Aux termes de l'article R. 214-31-1 du code de l'environnement : " Dès qu'un organisme unique de gestion collective est institué (...), il invite les irrigants dans le périmètre où il est désigné à lui faire connaître, avant une date qu'il détermine, leurs besoins de prélèvement d'eau pour l'irrigation. (...) La demande d'autorisation environnementale de tous les prélèvements d'eau pour l'irrigation est déposée par l'organisme unique auprès du préfet (...) ". L'article R. 214-31-2 dispose que : " L'arrêté préfectoral fixe la durée de l'autorisation pluriannuelle (...) et détermine le volume d'eau général dont le prélèvement est autorisé chaque année. Il précise les conditions de prélèvement dans les différents milieux et les modalités de répartition, dans le temps, des prélèvements entre les points de prélèvement au sein du périmètre de gestion collective. L'autorisation pluriannuelle se substitue à toutes les autorisations et déclarations de prélèvements d'eau pour l'irrigation existantes au sein du périmètre de gestion collective. Les prélèvements faisant l'objet de l'autorisation pluriannuelle doivent être compatibles avec les orientations fondamentales et les objectifs de qualité et de quantité des eaux fixés par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux et, le cas échéant, avec les objectifs généraux et le règlement du schéma d'aménagement et de gestion des eaux. (...) ".

8. Pour annuler l'arrêté en litige pris en application des dispositions précitées, le tribunal administratif de Poitiers a jugé, d'une part, que cet arrêté a été délivré sur la base d'une étude d'impact insuffisante et, d'autre, part, qu'il a méconnu les dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'environnement relatives à la protection de la ressource en eau.

9. Aux termes de l'article R. 122-5 du code de l'environnement : " I. - Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. II. - (...) l'étude d'impact comporte les éléments suivants, (...) : 1° Un résumé non technique (...) ; 2° Une description du projet, (...) ; 3° Une description des aspects pertinents de l'état actuel de l'environnement, dénommée "scénario de référence", et de leur évolution en cas de mise en oeuvre du projet (...) ; 4° Une description des facteurs (...) susceptibles d'être affectés de manière notable par le projet : (...) la biodiversité, les terres, le sol, l'eau (...) ; 5° Une description des incidences notables que le projet est susceptible d'avoir sur l'environnement résultant, entre autres : a) De la construction et de l'existence du projet (...) b) De l'utilisation des ressources naturelles, en particulier (...) l'eau et la biodiversité (...) La description des éventuelles incidences notables sur les facteurs mentionnés au III de l'article L. 122-1 porte sur les effets directs et, le cas échéant, sur les effets indirects secondaires, cumulatifs, transfrontaliers, à court, moyen et long termes, permanents et temporaires, positifs et négatifs du projet (...) 8° Les mesures prévues par le maître de l'ouvrage pour : - éviter les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine et réduire les effets n'ayant pu être évités ; - compenser, lorsque cela est possible, les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine qui n'ont pu être ni évités ni suffisamment réduits. (...) La description de ces mesures doit être accompagnée (...) de l'exposé des effets attendus de ces mesures à l'égard des impacts du projet sur les éléments mentionnés au 5° (...) V. - (...) si le projet est soumis à évaluation des incidences systématique en application des dispositions précitées, le maître d'ouvrage fournit les éléments exigés par l'article R. 414-23. L'étude d'impact tient lieu d'évaluation des incidences Natura 2000 si elle contient les éléments exigés par l'article R. 414-23. (...) ".

10. Aux termes de l'article R. 414-23 du code de l'environnement : " Le dossier d'évaluation des incidences Natura 2000 est établi (...) par le maître d'ouvrage ou le pétitionnaire (...) Cette évaluation est proportionnée à l'importance du document ou de l'opération et aux enjeux de conservation des habitats et des espèces en présence. I. - Le dossier comprend dans tous les cas : (...) 2° Un exposé sommaire des raisons pour lesquelles (...) le projet (...) ou l'intervention est ou non susceptible d'avoir une incidence sur un ou plusieurs sites Natura 2000 (...) II. - Dans l'hypothèse où un ou plusieurs sites Natura 2000 sont susceptibles d'être affectés, le dossier comprend également une analyse des effets temporaires ou permanents, directs ou indirects, que le (...) le projet (...) ou l'intervention peut avoir (...) sur l'état de conservation des habitats naturels et des espèces qui ont justifié la désignation du ou des sites. III. - S'il résulte de l'analyse mentionnée au II que le (...) projet (...) ou intervention peut avoir des effets significatifs dommageables (...) sur l'état de conservation des habitats naturels et des espèces qui ont justifié la désignation du ou des sites, le dossier comprend un exposé des mesures qui seront prises pour supprimer ou réduire ces effets dommageables. IV. - Lorsque, malgré les mesures prévues au III, des effets significatifs dommageables subsistent sur l'état de conservation des habitats naturels et des espèces qui ont justifié la désignation du ou des sites, le dossier d'évaluation expose, en outre : (...) 2° La description des mesures envisagées pour compenser les effets dommageables que les mesures prévues au III ci-dessus ne peuvent supprimer (...) ".

11. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

12. L'étude d'impact jointe à la demande d'autorisation rappelle (p. 50) les enjeux prioritaires fixés pour le bassin de la Seudre par le schéma d'aménagement et de gestion des eaux de la Seudre, notamment la restauration d'un débit d'étiage assurant le bon fonctionnement des écosystèmes, la diminution des prélèvements sur les aquifères, la restauration et la préservation des potentiels aquacoles. A la rubrique " volumes prélevables ", l'étude d'impact rappelle (p. 212) l'obligation issue de la loi du 30 décembre 2006 de déterminer, dans les bassins déficitaires, un volume maximum prélevable afin de satisfaire l'ensemble des usages de l'eau tout en respectant le débit d'objectif d'étiage (DOE) défini par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) huit années sur dix.

13. Selon les informations livrées par l'étude d'impact, (p.15), les périodes d'assecs sont devenues de plus en plus précoces depuis les années quatre-vingts, les périodes en dessous du débit de crise (DCR) devenant coutumières et les écoulements conformes aux débits objectifs d'étiage (DOE) exceptionnels. Aux termes de l'étude, des étiages sévères ont été constatés sur la Seudre et contribuent à la diminution de l'apport d'eau douce à l'estuaire (p. 15, 112, 115 et s.). Parmi les facteurs ayant eu une incidence sur les étiages, l'étude d'impact identifie les changements des pratiques agricoles sur l'ensemble du lit majeur de la Seudre (p. 122) résultant de la mise en culture de nouvelles zones, du travail mécanique des sols ayant entraîné un abaissement précoce de la ligne d'eau dans la zone humide alluviale et de la multiplication des prélèvements d'eau.

14. En premier lieu, dans le cadre de l'examen des impacts quantitatifs du projet sur les eaux superficielles, l'étude d'impact s'en réfère (p.237) à un bilan des prélèvements réalisés en se fondant sur des données issues de deux stations hydrométriques présentes sur le territoire d'étude en reconnaissant que leur position centrale sur le bassin de la Seudre moyenne ne permet pas d'intégrer l'ensemble des prélèvements. L'étude d'impact se borne à reconnaître (p. 244) que les faibles débits d'étiage observés constituent un facteur aggravant l'altération de la qualité de l'eau et à rappeler que la restauration d'un débit objectif d'étiage constitue un enjeu prioritaire du SAGE. Si l'étude d'impact indique (p. 27, 225, 237) qu'en Seudre amont, les prélèvements sont susceptibles de provoquer une " baisse significative du débit du cours d'eau " et que " les rabattements occasionnés peuvent conduire à une déconnection des relations nappes/rivières et à une perte d'alimentation du cours d'eau par la nappe ", ni l'occurrence de ce risque ni le niveau de déconnection ne sont analysés dans l'étude pas plus que n'ont été évoquées les conséquences de la survenance d'un tel risque pour la Seudre au plan physique et biologique.

15. Dans ces conditions l'étude d'impact, qui consacre 160 pages à la description de l'état des lieux mais seulement 37 pages à l'analyse des impacts du projet sur son environnement, dont 20 seulement traitent des conséquences sur la ressource en eau et les écosystèmes, est entachée d'une insuffisance quant à l'analyse des incidences négatives du projet sur son environnement.

16. En deuxième lieu, les auteurs de l'étude d'impact ont procédé à un examen des impacts quantitatifs des prélèvements sur les masses d'eau souterraines. Des bilans ont été réalisés (p.25, 232 et 234) entre la recharge de la nappe et les prélèvements organisés dans le cadre du plan de répartition élaboré par l'organisme unique de gestion collective. Les résultats obtenus se caractérisent par de " très fortes disparités ", une pression " très significative " étant relevée pour " les masses d'eau de l'Infracénomanien-Cénomanien et du Turonien-Coniacien (...) Eu égard aux fortes pressions exercées (...) et aux relations avec la Seudre et ses affluents, les mesures de réduction et stockage d'eau à partir de réserves devront principalement intéresser ces ressources ". Les résultats de ces bilans montrent, en particulier, que la part des prélèvements d'eau par rapport aux conditions de recharge est " très significative " pour certaines de ces masses d'eau. Cette part est par exemple de 24,6 % de la recharge en année sèche pour la masse d'eau de l'Infracénomanien-Cénomanien (9,9 % de la recharge en conditions hydriques moyennes) et de 26 % de la recharge pour la masse d'eau Turonien-Coniacien (7,8% de la recharge en conditions hydriques moyennes).

17. Pour l'analyse des impacts des prélèvements sur la ressource en eau, les auteurs de l'étude d'impact se sont basés sur l'hypothèse que les prélèvements futurs n'augmenteront pas par rapport aux prélèvements moyens observés sur la période 2006-2015. L'article 4.2 de l'arrêté en litige fixe des objectifs quantitatifs de diminution régulière du volume estival maximum à l'échéance 2021 en précisant que, pour la Seudre moyenne et la Seudre aval, un projet de réserves de substitution prévu en 2018 prendra le relais des prélèvements estivaux. Les projets de réserves sont évoqués dans l'étude d'impact, laquelle ne comporte toutefois aucun élément permettant d'estimer dans quelle mesure ces projets permettront de prendre le relais des prélèvements, ce qui a d'ailleurs été relevé par la commission locale de l'eau et l'Office national de l'eau et du milieu aquatique consultés sur l'opération. Concernant le bassin Seudre amont, il résulte de l'instruction que le volume maximum consommé entre 2006 et 2015 a été de 1 763 133 m3 en 2015 (p. 229 de l'étude d'impact), ce qui est sensiblement inférieur aux volumes sollicités que l'arrêté en litige autorise pour les années 2017 à 2020 (2 700 000 m3, 2 300 000 m3, 2 150 000 m3, 2 000 000 m3). Il en va de même en ce qui concerne la Seudre moyenne et la Seudre aval pour l'année 2017 tandis que, pour les années suivantes, la simple référence à des projets de réserves de substitution ne permet pas, ainsi qu'il a été dit, d'estimer dans quelle mesure ces dernières prendront le relais des prélèvements pour contribuer à la réduction des volumes prélevés à l'horizon 2021.

18. Dans ces conditions, et alors même que l'augmentation des volumes autorisés ainsi permise par l'arrêté en litige n'implique pas nécessairement, en ce qui concerne la période concernée, une augmentation des prélèvements effectifs par rapport aux années antérieures, il n'en demeure pas moins qu'en retenant comme principe l'absence d'augmentation des prélèvements sans en exposer les modalités tout en faisant état de volumes sollicités sensiblement plus élevés que ceux prélevés en moyenne antérieurement, les auteurs de l'étude d'impact ont vicié leur analyse des incidences du projet sur la ressource en eau.

19. En troisième lieu, l'étude d'impact a procédé (p. 148 et s., 205 et s.) à une identification des zones du bassin présentant une sensibilité particulière au regard de la thématique " eau ". Parmi ces dernières figurent le site Natura 2000 " Marais de la Seudre " (p. 161), classé zone de conservation spéciale, qui recèle de nombreux habitats et espèces d'intérêt communautaire. L'étude d'impact reconnait (p. 246) que le site " Marais de la Seudre " est menacé par l'intensification des usages dans le milieu et les périodes prolongées d'assecs constatées sur la partie amont. Après avoir relevé que l'espèce animale la plus susceptible d'être impactée par des prélèvements d'eau est le poisson (p. 161 et s., p. 245 et s.), l'étude se borne à relever que le principal enjeu relatif à cette question consiste à améliorer les connaissances actuelles sur l'état des populations en réalisant des suivis biologiques et à évoquer certaines mesures nécessaires à la restauration du cours d'eau de la Seudre (amélioration de la connexion du réseau hydrique, amélioration de la qualité de l'eau, gestion concertée de la ressource en eau). Ce faisant, l'étude d'impact ne caractérise pas de manière précise les incidences directes et indirectes des prélèvements sur les hydro-systèmes sensibles tout au long des cinq années couvertes par l'arrêté du 8 août 2017 en litige. Une telle analyse était d'autant plus nécessaire que, comme il a été dit précédemment, les auteurs de l'étude ont fondé leur analyse sur le postulat d'une baisse significative de la pression des prélèvements à l'horizon 2021 censée entraîner des effets positifs sur les débits des cours d'eau et l'alimentation des marais et zones humides alors que cette baisse n'est pas avérée du fait notamment de l'incertitude qui entoure la création des réserves de substitution.

20. Dans ces conditions, l'étude d'impact est entachée d'une insuffisance quant à l'analyse des effets du projet sur la zone Natura 2000 " Marais de la Seudre ".

21. Compte tenu de la nature des insuffisances retenues ci-dessus et de leur incidence sur l'appréciation de l'impact des niveaux de prélèvements sollicités sur la ressource en eau et le milieu naturel, en particulier la zone Natura 2000 " Marais de la Seudre ", ces insuffisances ont été de nature à nuire à l'information complète de la population et à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

22. Eu égard aux différentes lacunes décrites ci-dessus de l'étude d'impact et en l'absence d'éléments de l'instruction permettant d'y pallier, l'autorisation contestée ne peut être considérée, même si l'arrêté prévoit des mesures tendant à améliorer la gestion conjoncturelle de la ressource en eau, comme de nature à assurer la prévention des dangers ou des inconvénients qu'elle induit pour la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau. Par suite, ces lacunes faisant obstacle à une appréciation pertinente des incidences du projet sur les intérêts prévus par les dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, il doit être considéré que l'autorisation qui, comme il a été dit précédemment, autorise dans un bassin classé en zone de répartition des eaux du fait d'une insuffisance structurelle des ressources en eaux, des prélèvements nettement supérieurs à ceux qui ont été effectivement prélevés en moyenne durant les années antérieures, a également été prise en méconnaissance de ces dispositions.

23. Eu égard aux motifs d'annulation retenu ci-dessus, l'arrêté en litige du 8 août 2017, qui constitue une autorisation environnementale en vertu des dispositions du 2° de l'article 15 de l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017, doit être annulé sans qu'il y ait lieu de mettre en oeuvre la procédure de régularisation prévue à l'article L. 181-18 du code de l'environnement pour une telle autorisation.

24. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de la transition écologique et solidaire et la chambre d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a annulé l'arrêté du 8 août 2017 en litige.

En ce qui concerne les conséquences de l'illégalité de l'arrêté du 8 août 2017 :

25. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine.

26. L'annulation rétroactive de l'arrêté du 8 août 2017, qui aurait pour conséquence de remettre immédiatement en cause les conditions dans lesquelles les irrigants ont engagé la campagne culturale, porterait une atteinte manifestement excessive à l'intérêt de ces derniers. Au regard des délais nécessaires à la constitution d'une nouvelle demande d'autorisation et à l'instruction de celle-ci, il y a lieu de différer au 1er avril 2021 les effets de l'annulation de l'arrêté du 8 août 2017 en litige, la chambre d'agriculture Nouvelle-Aquitaine ne faisant état d'aucun élément susceptible de justifier un report plus important de l'annulation prononcée.

27. Eu égard aux volumes effectivement consommés par les irrigants rapportés à ceux autorisés, il y a lieu de plafonner les prélèvements jusqu'au 1er avril 2021 à hauteur de la moyenne des prélèvements annuels constatés lors des cinq campagnes antérieures sur les points de prélèvements existants ou, en l'absence d'antériorité de cinq ans, depuis la mise en service régulière du point de prélèvement concerné. Il ne résulte pas de l'instruction que la diminution des prélèvements qui en résulte serait susceptible de porter atteinte à la viabilité économique des exploitations des irrigants.

Sur la requête n° 19BX04997 :

28. La cour statuant par le présent arrêt sur les conclusions à fin d'annulation du jugement du tribunal administratif, les conclusions de la requête n° 19BX04997 tendant à ce qu'il soit sursis à exécution du même jugement sont devenues sans objet.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

29. Il y a lieu de faire application de ces dispositions en mettant à la charge de l'Etat, d'une part, et de la chambre régionale d'agriculture, d'autre part, les sommes de 700 euros au titre des frais non compris dans les dépens exposés par l'association Nature Environnement 17 et par la Fédération de la Charente-Maritime pour la pêche et la protection du milieu aquatique, prises ensemble. En revanche, les conclusions présentées sur ce même fondement par la chambre régionale d'agriculture de Nouvelle-Aquitaine, qui n'est pas la partie gagnante à l'instance d'appel, doivent être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête n° 19BX04997.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Poitiers n° 1702945 du 4 juillet 2019 est annulé en tant qu'il a différé au 1er avril 2021 les effets de l'annulation de l'arrêté du 8 août 2017.

Article 3 : Sous réserve des actions contentieuses engagées à la date du présent arrêt à l'encontre des actes pris sur son fondement, l'arrêté du 8 août 2017 est annulé à compter du 1er avril 2021. Jusqu'à cette date, les prélèvements autorisés seront plafonnés selon les modalités précisées au point 27 ci-dessus.

Article 4 : L'Etat versera à l'association Nature Environnement 17 et la Fédération de la Charente-Maritime pour la pêche et la protection du milieu aquatique, prises ensemble, la somme de 700 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine versera également à l'association Nature Environnement 17 et la Fédération de la Charente-Maritime pour la pêche et la protection du milieu aquatique, prises ensemble, la somme de 700 euros en application des mêmes dispositions.

Article 5 : Le surplus des conclusions des requêtes n° 19BX03442 et 19BX03443 est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la chambre régionale d'agriculture de la Nouvelle-Aquitaine, au ministre de la transition écologique et solidaire, à l'association Nature Environnement 17 et à la Fédération de la Charente-Maritime pour la pêche et la protection du milieu aquatique. Copie pour information en sera délivrée au préfet de la Charente-Maritime.

Délibéré après l'audience du 10 mars 2020 à laquelle siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, président,

M. D... A..., président-assesseur,

Mme Caroline Gaillard, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 19 mai 2020.

Le président,

Elisabeth Jayat

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et solidaire en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N°s 19BX03442, 19BX03443, 19BX04997

| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre, 19 mai 2020, 19BX03442

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision