France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre, 11 juin 2020, 18BX03126

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme L... E..., M. G... E..., M. I... E... et M. H... E..., d'une part, la société civile immobilière Hôtel de France, la société civile immobilière Pradet Maurian, M. C... B..., Mme M... N... B... et le syndicat de copropriétaires de la résidence Hôtel de France, d'autre part, ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler, pour les premiers, l'arrêté du 18 avril 2016 par lequel le maire de Biarritz a délivré à Mme K... un permis de construire en vue d'une extension de sa maison à usage d'habitation et d'un changement de destination du garage en commerce d'une surface de plancher de 186 m² et, pour les seconds, cet arrêté ainsi que l'arrêté du 7 février 2017 par lequel cette même autorité a délivré à Mme K... un second permis de construire ayant le même objet mais pour une surface de plancher ramenée à 143 m².

Par un jugement n° 1601167, 1601574 et 1700708 du 19 juin 2018, le tribunal administratif de Pau a rejeté la demande n° 1700708 et constaté un non-lieu à statuer sur les demandes n° 1601167 et 1601574.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 août 2018, 26 septembre 2018, 19 avril 2019, 11 octobre 2019 et 4 novembre 2019, la SCI Hotel de France, la SCI Pradet Maurian, Mme M... N... B..., M. C... B... et le syndicat des copropriétaires de la résidence Hôtel de France, représentés par Me D..., demandent à la cour dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 19 juin 2018 ;

2°) de constater le non-lieu à statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 avril 2016 ;

3°) d'annuler les arrêtés du maire de Biarritz des 7 février 2017, 31 décembre 2018 et 13 mars 2019 ainsi que la décision rejetant leur recours gracieux du 9 août 2016 ;

4°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat, de la commune de Biarritz et de Mme K... une somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement est irrégulier en ce qu'il n'est pas suffisamment motivé, le tribunal aurait dû répondre aux moyens soulevés à l'encontre du premier permis de construire dès lors qu'il n'avait pas acquis de caractère définitif ;

- le jugement attaqué n'est pas signé et sera annulé ;

- le projet de construction litigieux est de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de leur bien, les rendant recevables à agir au sens des dispositions de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme ;

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 7 février 2017 :

- le dossier de demande de permis ne comporte aucune insertion du projet dans son environnement en méconnaissance du c) de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme ; le projet méconnaît également les dispositions de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme en ce qu'il ne comporte aucune vue lointaine du terrain ; en outre, les photographies du dossier ne fournissent une perspective que depuis la rue de la Poste ; les services instructeurs n'ont pas été à même de vérifier la largeur du chemin afin de permettre l'accès à la future entrée du restaurant ;

- les informations du dossier de demande relatives à la surface de plancher sont erronées ou du moins contradictoires alors que ces indications sont essentielles en terme de norme de sécurité ; le projet méconnait ainsi les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;

- l'arrêté méconnait les dispositions du f de l'article UA 12 du règlement du plan local d'urbanisme ainsi que l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en ce que le stationnement est sous-dimensionné compte tenu de la destination projetée des lieux et de leur localisation en plein centre-ville de Biarritz ;

- le projet en ce qu'il prévoit l'édification d'un escalier dans le parc de la villa Cambarre et la création de cinq places de stationnement, méconnait les articles UA 1 et UA 2 du règlement du plan local d'urbanisme et l'article II-7-1 du règlement de la ZPPAUP ; le projet adossé à une partie du mur extérieur protégé porte atteinte à leur immeuble de première catégorie, fortement protégé par le règlement de la ZPPAUP ;

- la construction projetée, extension exagérément moderne à toit plat comportant des grandes baies, méconnait les dispositions de l'article UA 11 du plan local d'urbanisme ;

- le projet méconnait l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ;

- le projet qui ne correspond pas au style vernaculaire de type basque ancien de la villa Cambarre, ne permet pas de répondre aux exigences de l'article II-2-2 du règlement de la ZPPAUP qui impose le respect des formes et de l'aspect originel de la construction ;

- le dossier de permis, qui ne mentionne pas la démolition d'un four à pain traditionnel, viole la procédure d'autorisation spécifique imposée par le règlement de la ZPPAUP avant toute démolition d'accessoire singularisant la composition des immeubles ;

- le maire de Biarritz a commis une erreur manifeste d'appréciation en ne prononçant pas un sursis à statuer alors que le projet est en contradiction avec le règlement de l'aire de mise en valeur du patrimoine en cours d'élaboration ;

- le dossier de demande est entaché de fraude en ce que la présentation du dossier est ambigüe quant à la réalisation d'un toit-terrasse ; la mention " non accessible au public " a été retirée sur les plans du dossier de demande de permis modificatif délivré le 31 décembre 2018 ayant pour objet la " plantation d'arbres " et la verrière a été supprimée par le permis modificatif délivré le 13 mars 2019 ;

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 18 avril 2016 :

- le maire de Biarritz était incompétent pour délivrer le permis au nom de la commune dès lors que l'article L. 111-19-13 du code de la construction et de l'habitation prévoit que l'autorisation de construire d'aménager ou de modifier un établissement recevant le public est délivrée au nom de l'Etat ;

- le dossier de demande de permis de construire est incomplet en méconnaissance de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme dès lors que les services instructeurs n'ont pas été en situation de mesurer l'impact de la construction projetée sur son environnement et d'apprécier la configuration de l'accès créé ;

- les informations du dossier de demande relatives à la surface de plancher sont erronées ou du moins contradictoires ;

- l'arrêté est entaché de vice de forme en ce que la commune qui indique que le f de l'article UA 12 ayant été déclaré illégal, il convenait d'appliquer le g de l'article UA 12 du règlement du plan local d'urbanisme, n'a pas saisi le conseil municipal d'une demande d'abrogation, de modification ou de révision de ce plan ;

- l'arrêté méconnait l'article UA 12 du règlement du plan local d'urbanisme et l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dès lors que le stationnement est sous-dimensionné compte-tenu de la destination projetée des lieux et de leur localisation ;

- la construction projetée, extension exagérément moderne à toit plat comportant des grandes baies, méconnait les dispositions de l'article UA 11 du plan local d'urbanisme ;

- l'arrêté méconnait l'article R. 425-15 du code de l'urbanisme en l'absence d'accord de l'autorité compétente ;

Par des mémoires, enregistrés les 16 octobre 2018, 2 et 28 octobre 2019, Mme K..., représentée par Me J..., conclut au rejet de la requête, à la condamnation de la SCI Hôtel de France, de la SCI Pradet Maurian, de Mme M... B..., de M. C... B... et du SDC Hôtel de France à lui verser une somme de 100 000 euros en application de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme et à ce que soit mise à la charge solidaire des appelants une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable en ce que les appelants ne démontrent pas leur intérêt direct et personnel à interjeter appel ;

- les moyens développés par les appelants ne sont pas fondés ;

- les appelants qui ne démontrent pas les nuisances qui seraient générées par l'activité de restauration projetée, ont interjeté appel dans la seule intention de lui nuire ; compte tenu des gains espérés pour les années 2017 à 2019, elle sollicite 100 000 euros de dommages et intérêts sur le fondement de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme.

Par deux mémoires, enregistrés les 6 mai et 9 octobre 2019, la commune de Biarritz, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des appelants d'une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions tendant à l'annulation des arrêtés des 31 décembre 2018 et 13 mars 2019, qui n'ont pas pour objet de régulariser le projet, sont nouvelles en appel et par suite irrecevables ;

- les conclusions tendant à l'annulation des arrêtés des 31 décembre 2018 et 13 mars 2019 sont irrecevables en ce qu'elles interviennent en méconnaissance des dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- le projet faisant l'objet du permis modificatif du 31 décembre 2018 était dispensé de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; la demande d'annulation de cet acte superfétatoire est irrecevable ;

- le projet ne portera pas atteinte au bien des appelants et ces derniers ne justifient pas d'un intérêt à agir ;

- les moyens soulevés par les appelants ne sont pas fondés ;

- à supposer que la cour considère que le permis de construire serait entaché d'une illégalité de nature à justifier l'annulation de cette autorisation, il est demandé à la cour de faire usage des pouvoirs issus de l'article L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme pour permettre au pétitionnaire de régulariser son permis de construire.

L'instruction a été close au 5 novembre 2019, date d'émission d'une ordonnance prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Un mémoire présenté pour les requérants a été enregistré le 21 janvier 2020.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme F... O...,

- les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteur public,

- et les observations de Me D..., représentant les requérants.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 18 avril 2016, le maire de Biarritz a délivré à Mme K... un permis de construire en vue d'un changement de destination du garage en commerce et d'une extension pour une surface de plancher de 186 m² de sa maison à usage d'habitation située sur la parcelle cadastrée BB0098 au 4 rue de La Poste à Biarritz. Par un arrêté du 7 février 2017, cette même autorité a délivré à Mme K... un second permis de construire ayant le même objet mais pour une surface de plancher ramenée à 143 m². Par deux arrêtés des 31 décembre 2018 et 13 mars 2019, le maire de Biarritz a délivré à Mme K... deux permis de construire modificatifs, le premier, pour la plantation d'arbres, le second, en vue de la suppression de la verrière sur la toiture terrasse de l'extension et de la réalisation d'un ravalement de l'immeuble. La société Hôtel de France et autres relèvent appel du jugement du 19 juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Pau a constaté le non-lieu à statuer sur leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 18 avril 2016 et a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 7 février 2017 et demandent également l'annulation des permis de construire modificatifs des 31 décembre 2018 et 13 mars 2019.

Sur l'étendue du litige :

2. Il ressort des pièces du dossier qu'à la demande de Mme K..., l'arrêté du 18 avril 2016 lui accordant un permis de construire a été retiré par un arrêté du 20 mai 2019, postérieur à l'introduction de la requête et dont il n'est pas contesté qu'il est devenu définitif. Dans ces conditions, les conclusions tendant à l'annulation de cet arrêté sont devenues sans objet. Par suite, il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre le jugement en tant qu'il prononce le non-lieu à statuer sur les conclusions tendant à l'annulation du premier permis de construire délivré le 18 avril 2016.

Sur la régularité du jugement :

3. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience ".

4. Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué a été signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté comme manquant en fait.

Sur les conclusions tendant à l'annulation des arrêtés des 7 février 2017 et 13 mars 2019 portant permis de construire initial et permis de construire modificatif :

5. Aux termes de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend une notice précisant : (...) f) L'organisation et l'aménagement des accès au terrain, aux constructions et aux aires de stationnement ". Aux termes de l'article R. 431-10 du même code : " Le projet architectural comprend également : / (...) c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse ".

6. Si la régularité de la procédure d'instruction d'un permis de construire requiert la production par le pétitionnaire de l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, le caractère insuffisant du contenu de l'un de ces documents au regard desdites dispositions ne constitue pas nécessairement une irrégularité de nature à entacher la légalité de l'autorisation si l'autorité compétente est en mesure, grâce aux autres pièces produites, d'apprécier l'ensemble des critères énumérés par les dispositions précitées.

7. En l'espèce, si le graphique d'insertion produit au dossier de la demande de permis de construire ne permet pas, compte tenu de son angle de vue, de visualiser les constructions avoisinantes, il ressort cependant des pièces du dossier que cette demande comprenait un plan de situation et six photographies mettant à même l'autorité compétente d'apprécier l'insertion du projet dans son environnement. En outre, il n'est pas sérieusement contesté que la configuration des lieux s'opposait à la réalisation d'un graphique d'insertion depuis la rue E... et d'une photographie du terrain dans le paysage lointain. Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent les appelants, le chemin stabilisé est visible sur les plans de masse du projet 02-02, 39-07 et 40-04. Les renseignements contenus dans la notice décrivant le terrain et présentant le projet ainsi que la notice " accessibilité " précisaient au surplus les modalités d'accès au projet par la rue de La Poste. Par suite, les éléments ainsi invoqués ne permettent pas de considérer que le service instructeur n'aurait pas été en mesure, au vu de ce dossier, d'apprécier de manière complète les caractéristiques du projet.

8. Aux termes de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme : " La demande de permis de construire précise : (...) f) La surface de plancher des constructions projetées, s'il y a lieu répartie selon les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 (...) ". Aux termes de l'article L. 111-14 du même code : " Sous réserve des dispositions de l'article L. 331-10, la surface de plancher de la construction s'entend de la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 m, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment. / Un décret en Conseil d'Etat précise notamment les conditions dans lesquelles peuvent être déduites les surfaces des vides et des trémies, des aires de stationnement, des caves ou celliers, des combles et des locaux techniques, ainsi que, dans les immeubles collectifs, une part forfaitaire des surfaces de plancher affectées à l'habitation ". L'article R. 111-22 du même code dispose : " La surface de plancher de la construction est égale à la somme des surfaces de plancher de chaque niveau clos et couvert, calculée à partir du nu intérieur des façades après déduction : (...) 6° Des surfaces de plancher des locaux techniques nécessaires au fonctionnement d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison individuelle au sens de l' article L. 231-1 du code de la construction et de l'habitation, y compris les locaux de stockage des déchets (...) ".

9. Il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire indique 88 m² de surface de plancher créée et 55 m² de surface de plancher issue du changement de destination de l'immeuble existant. Les appelants font valoir que des espaces accessibles au public n'ont pas été intégrés dans le calcul de la surface de plancher créée par le changement de destination. Toutefois, d'une part, l'une de ces surfaces correspond à une terrasse à l'ouest de l'immeuble qui n'est ni close ni couverte et qui n'avait donc pas à être prise en compte. D'autre part, l'autre de ces surfaces correspond à une issue de secours qui est nécessaire au dégagement des clients se situant à l'étage et qui peut être assimilée à un local technique au sens de l'article R. 111-22 du code de la construction et de l'habitation. Au demeurant, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette seule divergence entre la demande et les plans annexés, d'une surface de 8 m² environ, aurait été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

10. Par ailleurs, il ressort de l'étude du 18 décembre 2015 que le service départemental d'incendie et de secours a pris en compte l'existence de deux sorties totalisant 4 unités de passage. Les appelants ne démontrent pas l'incidence de l'absence de comptabilisation de la surface de la sortie de secours sur le respect des normes de sécurité des établissements recevant du public. Par suite, la circonstance, à la supposer établie, que la surface de la sortie de secours n'aurait pas été comptabilisée dans la surface de plancher issue du changement de destination ne caractérise pas une erreur manifeste dans l'appréciation du risque que représentait le projet pour la sécurité publique. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme doit donc être écarté.

11. Aux termes de l'article L. 123-1-5-III-2 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date d'approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Biarritz : " (...) II. Le règlement peut, en matière de caractéristiques architecturale, urbaine et écologique : / (...) 2° Identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique, architectural ou écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. (...) ". Aux termes de l'article 1er du règlement du plan local d'urbanisme applicable à la zone UA : " (...) A l'intérieur des parcs et espaces verts protégés figurés au plan 1/2000ème, par une trame à petits ronds : / les constructions sont interdites, en application de l'article L. 123-1-5-III-2 du code de l'urbanisme (anciennement article L. 123-1-7 du code de l'urbanisme), sauf celles soumises à conditions particulières fixées à l'article 2 ci-après (...) ". Aux termes de l'article 2 de ce même règlement : " A l'intérieur des parcs et espaces verts protégés figurés au plan au 1/2000ème, par une trame à petits ronds (en application de l'article R. 123-11-h du code de l'urbanisme), sous condition qu'ils ne portent pas atteinte aux arbres de haute tige existants et à l'architecture des bâtiments protégés repérés au plan par un liseré à denticules, ne sont autorisés que : / les aménagements légers non bâtis, ne nuisant pas au caractère paysager des lieux, / l'extension mesurée des constructions existantes, avec au plus 25 m² d'emprise au sol dont 20 m² de surface de plancher maximum (...) ". Aux termes de l'article II-7-1 du règlement de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) : " Les parcs et jardins composés et exceptionnels : (...) Les installations et aménagements susceptibles d'effacer leur composition ou de supprimer les éléments majeurs du paysage sont interdits (...) Pourront être autorisés les aménagements dont la réalisation permettra le maintien de l'unité paysagère le respect du tracé initial connu, ou s'inséreront dans la composition du parc ou du jardin (...) ".

12. En premier lieu, contrairement à ce que soutiennent les appelants, l'extension projetée n'est pas située dans un des espaces verts à protéger figurés au plan 1/2000ème. Par suite, le moyen tiré de ce que l'extension n'est pas mesurée en ce qu'elle excède une surface de 20 m² en méconnaissance de l'article UA 2 est inopérant. En deuxième lieu, si la création de deux places de stationnement et la réalisation d'un escalier de quelques marches en face du futur restaurant sur le talus donnant sur la rue de La Poste sont prévues au sein d'un espace vert protégé, ces aménagements, compte tenu de leur faible ampleur et impact sur l'unité paysagère du parc, doivent être regardés comme des aménagements autorisés par le règlement de la ZPPAUP et le règlement du plan local d'urbanisme. Par ailleurs, la notice du projet précise que " la volonté principale est de garder le terrain aussi paysager qu'il était avant le projet " et il ressort des plans du dossier de demande de permis qu'aucun arbre n'est supprimé. Si les appelants soutiennent que les aménagements prévus fragilisent, par leur proximité, les arbres du parc, les seules photographies des travaux produites ne permettent pas, à elles seules, de démontrer que le projet porterait atteinte au caractère paysager des lieux. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal administratif de Pau a écarté le moyen tiré de la méconnaissance des articles UA1 et UA2 du règlement du plan local d'urbanisme et du règlement de la ZPPAUP.

13. Aux termes du chapitre 1er régissant les immeubles de 1ère catégorie du règlement de la ZPPAUP: " Les immeubles ou parties d'immeubles figurés en hachures noires épaisses au plan de servitude sont dotés d'une servitude de conservation. Celle-ci porte sur l'ensemble murs extérieurs et toitures lorsque l'emprise de la construction est entièrement couverte en hachure noire au plan ; elle est limitée aux façades correspondant aux hachures, en cas de figuration partielle (...). ". Le II-1-1 relatif aux " Interdictions " précise : " (...) / Pourront-être interdits les modifications ou démolitions qui seraient susceptibles de dénaturer les édifices, et, plus particulièrement : / -les modifications et transformations de façades et toitures qui seraient de nature à porter atteinte à la composition originelle, sauf restitution d'un état initial connu ou amélioration de l'aspect architectural (...) ".

14. Il ressort du zonage de la ZPPAUP que l'immeuble propriété de Mme K..., appelée " villa Cambarre ", est identifié comme un " ensemble bâti intéressant " classé en 2ème catégorie et que seule la résidence Hôtel de France est identifiée comme un " édifice très intéressant à conserver impérativement " classé en 1ère catégorie. Si le mur de l'extension projetée est édifié en limite de propriété, il ne ressort pas des pièces du dossier de demande de permis de construire qu'il serait adossé au mur de l'immeuble protégé par le règlement de la ZPPAUP. Les photographies montrant la pose d'une tôle en aluminium sur un mur d'un immeuble, dont il n'est pas établi qu'il appartiendrait à la résidence classée de 1ère catégorie et non au pignon de l'immeuble qui lui est adjacent, ne suffisent pas à démontrer la méconnaissance du chapitre 1er du règlement de la ZPPAUP. Au demeurant, aucune atteinte à l'édifice n'est caractérisée alors que l'adossement se réaliserait sur un mur aveugle situé à l'arrière du bâtiment non visible depuis la voie publique. Enfin, si les appelants soutiennent que l'extension projetée prend appui sur un mur mitoyen, cette circonstance, à la supposer établie, est, au demeurant, sans incidence sur la légalité de la décision contestée, dès lors que le permis de construire n'a d'autre objet que d'autoriser la construction après contrôle de la conformité aux règles d'urbanisme des plans et indications fournis par le pétitionnaire, sous réserve du droit des tiers. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont écarté le moyen tiré de la méconnaissance du chapitre 1er du règlement de la ZPPAUP.

15. Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Aux termes de l'article 11 du règlement du plan local d'urbanisme applicable à la zone UA : " Les prescriptions relatives à l'aspect architectural portent sur divers types d'opérations : / les constructions traditionnelles à titre général : l'entretien, la restauration et la modification des constructions existantes, non compris les extensions (...). 1°) les constructions traditionnelles : (...) b - entretien, restauration et modifications : / L'entretien, la restauration et la modification des constructions anciennes ne doivent pas être susceptibles de dénaturer l'aspect de l'ensemble existant et doivent tenir compte de la composition des volumes bâtis, de l'organisation des baies dans les façades, de la disposition des toitures et des matériaux de construction apparents (...) ". Ces dernières dispositions ont le même objet que celles, également invoquées, de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres. C'est donc par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme que doit être appréciée la légalité du permis de construire en litige.

16. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte aux paysages urbains avoisinants, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage urbain de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site urbain sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Eu égard à la teneur des dispositions de l'article UA 11 du règlement, il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi d'un moyen en ce sens, d'apprécier si l'autorité administrative a pu légalement autoriser la construction projetée, compte tenu de ses caractéristiques et de celles des lieux avoisinants, sans méconnaître les exigences résultant de cet article. Dans l'exercice de ce contrôle, le juge doit tenir compte de l'ensemble des dispositions de l'article et de la marge d'appréciation qu'elles laissent à l'autorité administrative pour accorder ou refuser de délivrer une autorisation d'urbanisme.

17. En outre, l'article II-2-2 du règlement de la ZPPAUP dispose : " Obligations : Lorsque les constructions sont conservées, modifiées, l'entretien, la restauration des façades, couvertures et détails architecturaux extérieurs seront réalisés dans le respect des formes et de l'aspect originel. / (...) f) ajouts divers : Loggias, vérandas / L'ajout de loggias ou de vérandas sur les façades des édifices protégés peut être interdit si la construction est susceptible de dénaturer la composition architecturale de l'édifice ".

18. En premier lieu, il résulte des termes de l'article UA 11 que les prescriptions relatives à l'aspect architectural ne s'appliquent pas aux extensions des maisons traditionnelles. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le volume de l'extension créée est mesuré, d'une surface de plancher de 88 m² et d'une hauteur de 2,13 m². Par ailleurs, alors même que la verrière sur la toiture a été supprimée par le permis de construire modificatif du 13 mars 2019, la présence d'une toiture plate et d'une façade couverte d'un enduit blanc, vitrée en chassis alu couleur anthracite, allège le volume de cette extension la rendant moins visible entre des immeubles traditionnels imposants d'une hauteur de plus de huit mètres et derrière la végétation présente sur la parcelle. Ainsi, les caractéristiques de l'extension ne peuvent être regardées comme susceptibles de dénaturer la composition architecturale de l'édifice ou de porter atteinte à l'aspect général du site. La seule destruction d'une porte de l'ancien garage ne suffit pas à démontrer la dénaturation de l'aspect de l'ensemble existant. D'ailleurs, l'architecte des bâtiments de France a émis un avis favorable au projet le 12 décembre 2016. La circonstance que ce dernier avait émis un avis défavorable le 11 janvier 2016 n'a pas d'incidence sur la légalité du permis de construire attaqué. Par suite, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que les arrêtés des 7 février 2017 et 13 mars 2019 méconnaitraient l'article UA11 du règlement du plan local d'urbanisme et le règlement de la ZPPAUP.

19. Aux termes de l'article 12 du règlement du plan local d'urbanisme applicable à la zone UA : " Pour les changements d'affectation de locaux (...) et les extensions de bâtiment, il ne sera exigé de places de stationnement que pour les besoins nouveaux engendrés par les projets, à moins de que le nombre des aires existantes soit supérieur aux besoins existants (...) e - commerces / 1 place pour 60 m² de surface de plancher (...) ". Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".

20. Il ressort des pièces du dossier de demande de permis de construire que la surface de plancher créée sera de 88 m², la surface de plancher issue du changement de destination de 55 m² et que cinq places de stationnement sont prévues. Les restaurants relevant de la destination " commerce " au sens de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme et de l'article 12 du règlement du plan local d'urbanisme de Biarritz applicable à la zone UA, c'est à bon droit que la commune de Biarritz a appliqué au projet de restaurant en litige les dispositions du e) de cet article UA 12. Par suite, les appelants ne sont pas fondés à soutenir que le projet, qui prévoit 5 places de stationnement pour 143 m² de surface de plancher, méconnaitrait les dispositions de cet article. Enfin, si les appelants font valoir que le stationnement est sous-dimensionné compte tenu de la destination projetée des lieux et de leur localisation en plein centre-ville de Biarritz, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet serait de nature à porter atteinte à la sécurité publique. Par suite, le maire de Biarritz n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-2 précitées en délivrant le permis de construire litigieux.

21. Aux termes de l'article R. 421-28 du code de l'urbanisme : " Doivent en outre être précédés d'un permis de démolir les travaux ayant pour objet de démolir ou de rendre inutilisable tout ou partie d'une construction : (...) c) (...) située dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager ou dans une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (...) ". Le règlement de la ZPPAUP dispose : " II-2-1 Modalités de conservation : / (...) b) lorsque la construction est conservée, peuvent être interdits : (...) / la suppression (...) des accessoires singularisant la composition des immeubles (...) II-2-1-2 Les modalités d'autorisation de démolir, / a) la modification ou remplacement pourra être autorisé à titre exceptionnel, si la demande de démolition est justifiée et n'est pas de nature à porter atteinte à l'aspect général du site et aux objectifs de protection et de mise en valeur du patrimoine architectural et urbain (...) ".

22. Il ressort des pièces du dossier qu'un four à bois traditionnel situé en fond de parcelle sur la propriété de Mme K..., qui n'était pas identifié, par le zonage de la ZPPAUP, comme un immeuble de 2ème catégorie et ne faisait l'objet d'aucun classement particulier, a été démoli, sans autorisation préalable, le 14 juin 2016. Si la demande de permis de construire en litige n'emporte pas régularisation de cette démolition, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que cette démolition était nécessaire à la réalisation de l'extension autorisée par le permis de construire délivré le 7 février 2017. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal administratif de Pau a jugé que le moyen tiré de ce que la procédure de démolition de ce four à bois n'aurait pas été régulièrement suivie devait être écarté comme sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Au surplus, il ne ressort pas des pièces du dossier que le four à pain de la villa Cambarre relevait d'une protection particulière ou appartenait à un périmètre concerné par les dispositions des articles L. 421-3, R. 421-27 et R. 421-28 du code de l'urbanisme, dans lequel un permis de démolir serait nécessaire et les appelants ne peuvent utilement se prévaloir de ce que le four aurait été signalé comme " élément architectural particulier " dans le cadre du projet d'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP) dès lors que cet acte n'était pas entré en vigueur à la date de la décision attaquée.

23. Aux termes de l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " (...) Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus aux articles L. 102-13, L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement (...) ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. (...) L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ". L'article L. 126-1 du code de l'urbanisme applicable à la date d'approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Biarritz précise : " Les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales doivent comporter en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol et qui figurent sur une liste dressée par décret en Conseil d'Etat ". Il résulte de l'article R. 126-1, devenu l'article R. 151-51 du code de l'urbanisme, que les annexes au plan local d'urbanisme comprennent les règlements des zones de protection du patrimoine architectural et urbain et des aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine.

24. En premier lieu, il résulte de ces dispositions que si le règlement d'une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine doit être annexé au plan local d'urbanisme, l'élaboration d'une telle aire de mise en valeur ne constitue pas l'un des cas dans lesquels le maire peut sursoir à statuer sur une demande de permis de construire. Ainsi, en ne prononçant pas un sursis à statuer sur la demande de permis de construire présentée par Mme K..., le maire de Biarritz n'a pas commis d'erreur de droit alors même que le conseil municipal de Biarritz avait prescrit, par délibération du 13 décembre 2013, l'élaboration d'une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine.

25. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 4 mars 2015, la communauté d'agglomération Côte Basque Adour a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme notamment sur les communes d'Anglet, Biarritz, Bayonne, Boucau et Bidart et que le plan d'aménagement et de développement durable a été débattu par délibération du conseil communautaire du 21 décembre 2016. La seule circonstance que l'un des objectifs du plan local d'urbanisme intercommunal réside en la protection du patrimoine architectural, notamment du centre-ville de Biarritz, ne suffit pas à considérer que le projet d'extension en litige serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan. Par suite, le moyen tiré de ce que le maire de Biarritz aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en ne prononçant pas un sursis à statuer sur la demande de Mme K... doit être écarté.

26. L'autorité administrative saisie d'une demande de permis de construire peut relever les inexactitudes entachant les éléments du dossier de demande relatifs au terrain d'assiette du projet, notamment sa surface ou l'emplacement de ses limites séparatives, et, de façon plus générale, relatifs à l'environnement du projet de construction, pour apprécier si ce dernier respecte les règles d'urbanisme qui s'imposent à lui. En revanche, le permis de construire n'ayant d'autre objet que d'autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire, elle n'a à vérifier ni l'exactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance du projet à moins qu'elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les dispositions des articles R. 431-4 et suivants du code de l'urbanisme, ni l'intention du demandeur de les respecter, sauf en présence d'éléments établissant l'existence d'une fraude à la date à laquelle l'administration se prononce sur la demande d'autorisation.

27. En l'espèce, la notice du dossier de demande de permis de construire indique que l'extension sera couverte d'une toiture plate avec une verrière et les plans de masse qui représentent cette verrière, mentionnent que cet espace ne sera pas accessible au public. Par ailleurs, le dossier de demande du permis de construire ne présente aucune contradiction ou incohérence quant à la destination du toit-terrasse laissant penser à une possibilité pour le public d'accéder au toit de l'extension projetée. La circonstance que le 13 mars 2019, le maire de Biarritz a délivré à Mme K... un permis de construire en vue de la suppression de la verrière sur la toiture terrasse de l'extension ne permet pas davantage de laisser supposer qu'elle aurait, en réalité, la volonté d'aménager sa toiture en terrasse, le plan de masse indiquant que la terrasse n'est pas accessible au public. Par suite, le moyen tiré de ce que le permis de construire aurait été obtenu par fraude doit être écarté.

28. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée, que les appelants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 7 février 2017. Les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 13 mars 2019 doivent également être rejetées.

Sur les conclusions tendant à l'annulation du permis de construire modificatif du 31 décembre 2018 :

29. Il ressort des pièces du dossier que l'objet du permis de construire modificatif délivré le 31 décembre 2018 se limite à la plantation d'arbres. Par suite, l'ensemble des moyens développés précédemment par les appelants sont inopérants à l'encontre ce permis de construire modificatif et les conclusions tendant à son annulation doivent être rejetées.

Sur les conclusions reconventionnelles :

30. Aux termes de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme : " Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager est mis en oeuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant et qui causent un préjudice au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l'auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel ".

31. En l'espèce, compte tenu des moyens soulevés, la contestation par la société civile immobilière Hôtel de France et autres des permis délivrés à Mme K... n'a pas excédé la défense de leurs intérêts légitimes. Par suite, les conclusions de Mme K... tendant à ce que les requérants lui versent une somme de 100 000 euros sur le fondement de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

32. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme K... et de la commune de Biarritz, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, la somme que les appelants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées par les appelants en application de ces mêmes dispositions dirigées contre l'Etat, qui n'est pas partie au litige, ne peuvent qu'être rejetées. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge solidaire de la société civile immobilière Hôtel de France, de la société civile immobilière Pradet Maurian, de M. C... B..., de Mme M... N... B... et du syndicat de copropriétaires de la résidence Hôtel de France une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme K.... Il y a lieu également de mettre à la charge des appelants une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Biarritz.

DECIDE :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête dirigées contre le jugement du tribunal administratif de Pau en tant qu'il prononce un non-lieu à statuer sur les conclusions tendant à l'annulation du permis de construire délivré le 18 avril 2016.

Article 2 : La requête présentée par la société civile immobilière Hôtel de France, la société civile immobilière Pradet Maurian, M. C... B..., Mme M... N... B... et le syndicat de copropriétaires de la résidence Hôtel de France est rejetée.

Article 3 : La société civile immobilière Hôtel de France, la société civile immobilière Pradet Maurian, M. C... B..., Mme M... N... B... et le syndicat de copropriétaires de la résidence Hôtel de France verseront solidairement à Mme K... une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La société civile immobilière Hôtel de France, la société civile immobilière Pradet Maurian, M. C... B..., Mme M... N... B... et le syndicat de copropriétaires de la résidence Hôtel de France verseront à la commune de Biarritz une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Les conclusions de Mme K... présentées sur le fondement de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile immobilière Hôtel de France, la société civile immobilière Pradet Maurian, M. C... B..., Mme M... N... B..., le syndicat de copropriétaires de la résidence Hôtel de France, à Mme F... K... et à la commune de Biarritz.

Délibéré après l'audience du 14 mai 2020 à laquelle siégeaient :

Mme Marianne Hardy, président,

M. Didier Salvi, président-assesseur,

Mme F... O..., premier conseiller.

Lu en audience publique, le 11 juin 2020.

Le président,

Marianne Hardy

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N° 18BX03126

| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 1ère chambre, 11 juin 2020, 18BX03126

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision