| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre, 31 janvier 2023, 21BX02183

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C... et Mme F... B... ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 9 janvier 2019 par lequel le maire de Messanges a délivré à M. de Watrigant un permis de construire une maison individuelle sur un terrain situé 125 chemin de l'Usage, au lieu-dit Petit Laurent.

Par un jugement n°1901659 du 24 mars 2021, le tribunal administratif de Pau a annulé cet arrêté.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 24 mai 2021, 25 mars et 22 août 2022, la commune de Messanges, représentée par Me Anceret, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 24 mars 2021 ;

2°) subsidiairement, de surseoir à statuer dans l'attente de la régularisation de l'arrêté contesté en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ;

3°) de mettre à la charge de M. et Mme B... le versement d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la demande de première instance était irrecevable dès lors que M. et Mme B... n'ont pas notifié le recours gracieux à la commune conformément aux exigences de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- c'est à tort que le tribunal a considéré que M. et Mme B... justifiaient d'un intérêt à agir contre le permis de construire contesté ;

- le terrain d'assiette du projet, situé au sein du quartier de La Prade accueillant un certain nombre de constructions qui ne peuvent être qualifiées d'habitations diffuses, est entouré de parcelles déjà construites, sauf à l'ouest et est desservi par les réseaux publics ; le quartier de Caliot dont fait partie le lieu-dit le Petit Laurent est suffisamment équipé et dispose de sa propre autonomie de nature à qualifier ledit quartier d'urbanisé ; le projet ne méconnait pas l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- le permis contesté est régularisable en application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme tel qu'issu de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dite ELAN dès lors que le projet consiste à urbaniser une " dent creuse " ; c'est à tort que le tribunal n'a pas appliqué l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire enregistré le 14 septembre 2021, M. C... et Mme F... B..., représentés par Me Dubois, concluent au rejet de la requête et à la mise à la charge de la commune de Messanges du versement d'une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les moyens développés par la commune ne sont pas fondés ;

- le dossier de demande de permis de construire ne permet pas de connaitre précisément la situation du terrain d'assiette de la construction projetée au sein du territoire de la commune et méconnait ainsi l'article R. 431-7 du code de l'urbanisme ;

- la notice descriptive produite dans le dossier de demande de permis de construire est incomplète en méconnaissance de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme ;

- le dossier de demande de permis de construire ne contient pas de document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages en méconnaissance de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme ;

- le vice tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme n'est pas régularisable.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme E... A...;

- les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public ;

- et les observations de Me Bonnet, représentant la commune de Messanges et de Me Dubois représentant M. et Mme B....

Considérant ce qui suit :

1. Le 9 janvier 2019, le maire de Messanges a délivré à M. D... de Watrigant un permis de construire pour la réalisation d'une maison individuelle sur les parcelles cadastrées section AL n° 323, 333 et 326 situées 125 chemin de l'Usage au lieu-dit Petit-Laurent. M. et Mme B..., propriétaires de terrains situés au 115 chemin de l'Usage, ont demandé l'annulation de cet arrêté au tribunal administratif de Pau. La commune de Messanges relève appel du jugement du 24 mars 2021 par lequel le tribunal a fait droit à leur cette demande.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :

2. Aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. / La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours (...) ".

3. Il résulte des dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme que pèse sur l'auteur d'un recours contentieux à l'encontre notamment d'un permis de construire, une obligation d'information à l'égard tant de l'auteur de la décision contestée que du pétitionnaire, distincte du recours exercé et des formalités qu'il implique, et consistant à notifier aux intéressés une copie du recours, dans un délai de quinze jours francs à compter de son enregistrement au greffe de la juridiction. En prévoyant que cette notification est réalisée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme n'a eu d'autre objet que de faciliter la preuve de l'envoi dans le délai imparti, la formalité de la notification étant réputée accomplie à la date apposée par les services postaux sur le certificat de dépôt de la lettre recommandée au moment où la remise leur en est faite.

4. Il ressort des pièces du dossier que M. et Mme B... ont demandé l'annulation de l'arrêté du 9 janvier 2019 par une requête enregistrée au greffe du tribunal administratif de Pau le 19 juillet 2019. Il n'est pas contesté qu'ils ont notifié une copie de ce recours au bénéficiaire, M. de Watrigant, par lettre recommandée avec accusé de réception, distribuée le 30 juillet 2019. En outre, les intimés produisent une lettre, datée du 19 juillet 2019, adressée à la commune de Messanges, indiquant la transmission du recours contentieux et mentionnant " Par recommandé avec A.R. n° 1A16418776147 ", ainsi que l'accusé de réception correspondant, portant la signature du destinataire avec une date de présentation du 24 juillet 2019. Il ressort des pièces du dossier que deux courriers, adressés par les intimés à la commune de Messanges, sont datés du 19 juillet 2019, le premier communiquant une copie de la requête et le second demandant une copie du dossier de demande du permis de construire litigieux. Si la commune fait valoir que le courrier envoyé par LRAR portant le n° 1A16418776147 a été enregistré dans le registre du courrier " arrivé " établi par les services de la commune, comme correspondant à une demande de copie du dossier de demande du permis de construire litigieux, ce document, qui confirme la réception par la commune de l'AR n° 1A16418776147, ne suffit pas à lui-seul, à remettre en cause les pièces produites par les intimés qui justifient l'accomplissement des formalités exigées par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme.

5. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation (...) ".

6. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction.

7. Il ressort des pièces du dossier que M. et Mme B... sont propriétaires des parcelles cadastrées section AL n° 132, sur laquelle se situe une construction à usage d'habitation, 133, 134 et 135, qui sont contigües au terrain d'assiette du projet qui consiste en la réalisation d'une maison d'habitation qui sera implantée à environ huit mètres de la limite séparative de la propriété des intimés. Alors même qu'un ancien poulailler est présent sur la propriété des intimés, la construction projetée sera visible depuis leur maison d'habitation. En outre, la façade ouest du bâtiment projeté comporte deux fenêtres et une porte-fenêtre ayant une vue directe sur la propriété de M. et Mme B.... Enfin, l'utilisation de la terrasse et la circulation de véhicules sur la voie interne au projet sont susceptibles de générer des nuisances sonores. Ainsi, dès lors que M. et Mme B... sont voisins immédiats du terrain d'assiette du projet de construction contesté et que celui-ci est de nature, eu égard à sa proximité et à son implantation sur un terrain naturel actuellement non bâti, à affecter directement les conditions d'utilisation ou de jouissance de leur bien, ils justifient d'un intérêt à agir contre l'arrêté contesté, alors même qu'ils n'occuperaient pas leur maison une partie de l'année.

En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par les premiers juges :

8. Eu égard, d'une part, au seul rapport de compatibilité prévu par les articles L. 131-1, L. 131-4 et L. 131-7 du code de l'urbanisme entre les documents d'urbanisme qu'ils mentionnent et entre ces documents et les règles spécifiques à l'aménagement et à la protection du littoral et, d'autre part, au rapport de conformité qui prévaut entre les décisions individuelles relatives à l'occupation ou à l'utilisation du sol et ces mêmes règles, la circonstance qu'une telle décision respecte les prescriptions du plan local d'urbanisme ne suffit pas à assurer sa légalité au regard des dispositions directement applicables des articles L. 121-1 et suivants de ce code.

9. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ". Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral dont elles sont issues, que le plan local d'urbanisme d'une commune littorale peut prévoir l'extension de l'urbanisation soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, soit en délimitant une zone destinée à l'accueil d'un hameau nouveau intégré à l'environnement. Toutefois, l'exigence de continuité étant directement applicable aux autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol, l'autorité administrative qui se prononce sur une demande d'autorisation d'urbanisme dans une commune littorale doit vérifier, à moins que le terrain d'assiette du projet soit situé dans une zone destinée à l'accueil d'un hameau nouveau intégré à l'environnement, si, à la date à laquelle elle statue, l'opération envisagée est réalisée " en continuité avec les agglomérations et villages existants ", et ce alors même que le plan local d'urbanisme, en compatibilité avec les orientations des schémas de cohérence territoriale, aurait ouvert à l'urbanisation la zone dans laquelle se situe le terrain d'assiette.

10. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet en litige est entièrement boisé, dépourvu de toute construction et s'ouvre sur un vaste espace naturel au nord et à l'ouest. Ce terrain se situe à deux kilomètres du bourg de Messanges et si des constructions sont implantées à l'est et au sud, elles ne présentent pas un nombre et une densité suffisants permettant de regarder ce secteur comme un village ou une agglomération. En outre, ni la desserte du terrain d'assiette du projet par un chemin de servitude existant depuis la route des Lacs, principal axe de circulation, ainsi que par les réseaux publics, ni la présence d'équipements collectifs privés à proximité ne suffisent à caractériser l'existence d'un village ou d'une agglomération au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Enfin, la circonstance que le plan d'occupation des sols aurait classé le terrain en litige en zone NB autorisant les constructions est sans incidence sur la légalité de l'arrêté contesté. Ainsi, le projet ne peut être regardé comme devant s'implanter en continuité avec une agglomération ou un village existant. Par suite, c'est à bon droit que le tribunal a jugé que le projet méconnaissait les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne l'application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme :

11. Aux termes de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé ".

12. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date à laquelle la cour statue : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ". Aux termes de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) : " (...) II. Il peut être recouru, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites : / 1° A la procédure de modification simplifiée prévue aux articles L. 143-37 à L. 143-39 du code de l'urbanisme, afin de modifier le contenu du schéma de cohérence territoriale pour la mise en œuvre de la seconde phrase du second alinéa de l'article L. 121-3 du même code ou du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 dudit code, et à condition que cette procédure ait été engagée avant le 31 décembre 2021 ; / 2° A la procédure de modification simplifiée prévue aux articles L. 153-45 à L. 153-48 du même code, afin de modifier le contenu du plan local d'urbanisme pour la mise en œuvre du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 dudit code, et à condition que cette procédure ait été engagée avant le 31 décembre 2021. III.-Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi (...) ".

13. Il ressort des pièces du dossier que dans le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale de la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud, approuvé le 4 mars 2014, le projet se situe en dehors des agglomérations et villages et que le plan local d'urbanisme intercommunal, tel qu'issu de la première modification simplifiée du 6 mai 2021 classe la parcelle AL 323 en zone naturelle. Par ailleurs, si le schéma de cohérence territoriale est en cours de modification et prévoit que les îlots bâtis formant le quartier de Caliot à Messanges pourraient être identifiés comme un secteur déjà urbanisé, il résulte de l'instruction que ce document n'est pas en vigueur à la date à laquelle la cour statue et au demeurant, il résulte de la notice de présentation de la modification simplifiée n° 1 du SCOT que les critères d'identification d'un secteur déjà urbanisé fixent un seuil de référence de l'ordre de 25 à 30 logements par secteur et de 4 à 5 logements par hectare et que le secteur dans lequel se situe le terrain d'assiette du projet ne remplit pas ces critères. Par suite, dès lors que le terrain d'assiette du projet constitue un espace d'urbanisation diffuse et qu'en tout état de cause, le III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 ne s'applique pas au-delà du 31 décembre 2021, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne peut être régularisé et il n'y a pas lieu de surseoir à statuer en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme.

14. Il résulte de ce qui précède que la commune de Messanges n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté du 9 janvier 2019.

Sur les frais liés au litige :

15. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Messanges le versement à M. et Mme B... d'une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme B..., qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la commune de Messanges au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête présentée par la commune de Messanges est rejetée.

Article 2 : La commune de Messanges versera à M. et Mme B... une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Messanges, à M. C... et Mme F... B... et à M. D... de Watrigant.

Délibéré après l'audience du 10 janvier 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, présidente,

Mme Nathalie Gay, première conseillère,

Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 janvier 2023.

La rapporteure,

Nathalie A...La présidente,

Elisabeth Jayat

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne à la préfète des Landes en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

N° 21BX02183 2