| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre, 31 mai 2023, 22BX01797

Vu la procédure suivante :

Procédure antérieure :

Mme D... C... épouse A... a demandé au tribunal administratif de La Réunion d'annuler la délibération du 26 juin 2019 par laquelle le conseil municipal de Saint-Joseph a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.

Par un jugement n° 1901214 du 10 mai 2022, le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 4 juillet 2022, et un mémoire enregistré le 28 février 2023, Mme C... épouse A..., représentée par Me Bachou puis par Me Benoiton, demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 10 mai 2022 du tribunal administratif de La Réunion ;

2°) d'annuler, au moins partiellement, la délibération du conseil municipal de Saint-Joseph du 26 juin 2019 ;

3°) de prononcer le déclassement des parcelles cadastrées BL n°265, 266 et 903 ;

4°) d'enjoindre à la commune de réexaminer le classement de la parcelle BL 266 et de classer cette parcelle en zone constructible ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Joseph la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête d'appel est recevable ;

- la délibération contestée est un acte faisant grief ;

- elle n'a reçu aucun porter à connaissance en ce qui concerne la possibilité, dont la commune a informé l'ordre des géomètres-experts, de demander auprès des services de l'Etat une autorisation de construction en dehors des parties actuellement urbanisées ;

- la délibération méconnaît l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ; il n'a en effet été tenu aucun compte des observations du public, et en particulier des siennes et elle n'a pas été mise en mesure de demander aux services de l'Etat l'instruction d'une demande d'autorisation de construire ;

- la délibération a été prise en méconnaissance de l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, en l'absence de consultation de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, qui rend un avis conforme, ou de la commission départementale de consommation des espaces agricoles ; la réponse à la question écrite n° 09896 de M. B... E... - UMP) publiée dans le JO Sénat du 08 mai 2014 est en ce sens ; la commission aurait d'autant plus dû être saisie qu'elle avait demandé le déclassement de ses parcelles depuis 2007 ;

- la commune devra démontrer qu'une note de synthèse a bien été adressée aux membres du conseil municipal dans les conditions prévues par l'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales ;

- l'avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers n'était pas au dossier soumis à enquête publique ;

- le classement de ses trois parcelles en zone agricole est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; ces parcelles sont enclavées dans un secteur urbain traversé par une route nationale ; cette erreur concerne a minima la parcelle cadastrée BL 266 qui est entourée de constructions et desservie par les réseaux ;

- le classement de la parcelle BL 266 traduit une méconnaissance du principe d'égalité par rapport aux parcelles voisines.

Par des mémoires enregistrés les 28 février 2023 et 22 mars 2023 (ce dernier n'ayant pas été communiqué), la commune de Saint-Joseph, représentée par Me Doulouma, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de Mme C... le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen tiré de l'absence d'un porter à connaissance est inopérant ;

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ; il est infondé ;

- les autres moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 28 février 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 22 mars 2023 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Elisabeth Jayat,

- les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D... C... épouse A..., propriétaire des parcelles cadastrées section BL n° 265, 266 et 903 à Saint-Joseph (La Réunion), a demandé l'annulation de la délibération du 26 juin 2019 par laquelle le conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Elle fait appel du jugement du 10 mai 2022 par lequel le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande.

2. En premier, lieu, aucun texte ni aucun principe n'imposait à la commune, à l'occasion de l'approbation de son plan local d'urbanisme, d'adresser à Mme C... une information selon laquelle une demande d'autorisation de construire hors parties actuellement urbanisées pouvait être soumise à l'étude des services de l'Etat. Le moyen tiré de l'absence d'un porter à connaissance est donc inopérant à l'appui des conclusions dirigées contre la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme. Si la requérante se prévaut d'une telle information, portée à la connaissance du président du conseil régional de l'ordre des géomètres-experts par courrier du 5 octobre 2018, ce courrier avait pour but d'exposer le dispositif d'instruction des demandes de permis de construire antérieurement à l'approbation du plan local d'urbanisme, alors que la commune n'était pas dotée d'une carte communale ou d'un document en tenant lieu, que le plan d'occupation des sols était devenu caduc et que le règlement national d'urbanisme trouvait à s'appliquer. Par lui-même, ce courrier ne créait aucune obligation de la commune envers Mme C....

3. En deuxième lieu, l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme définit le contenu du rapport de présentation. En se bornant à exposer que les auteurs du plan local d'urbanisme n'auraient pas tenu compte des 522 observations formulées par le public au cours de l'enquête publique, et en particulier des siennes pour ce qui concerne les trois parcelles de sa propriété pour lesquelles elle n'a pas été informée des modalités d'instruction de demandes d'autorisation de construire, Mme C... ne fait état d'aucune circonstance qui traduirait une insuffisance du rapport de présentation du plan local d'urbanisme lequel, à supposer qu'elle ait entendu invoquer une telle lacune, n'a pas à fournir, parcelle par parcelle, les motifs des classements opérés, ni à exposer les motifs pour lesquels il n'a pas été fait droit aux observations du public concernant ce classement.

4. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : (...) 2° A la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime lorsque le projet de plan local d'urbanisme couvre une commune ou un établissement public de coopération intercommunale situés en dehors du périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé et a pour conséquence une réduction des surfaces des espaces naturels, agricoles et forestiers (...) ".

5. Il ressort des pièces du dossier que le projet de plan local d'urbanisme, arrêté le 5 octobre 2018, a été soumis à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, qui s'est substituée à la commission départementale de consommation des espaces agricoles, et que la commission s'est réunie le 17 décembre 2018 et a remis le 18 janvier 2019 un avis favorable sous conditions, mentionné dans le rapport de la commission d'enquête publique et dont la teneur est exposée dans la note explicative de synthèse transmise aux membres du conseil municipal en vue de la séance du 26 juin 2019 au cours de laquelle le plan a été approuvé. Ainsi, le moyen tiré de l'absence de consultation de cette commission manque en fait.

6. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure (...) ".

7. Il ressort des pièces du dossier que l'enquête publique relative au projet de plan local d'urbanisme s'est déroulée du 4 mars au 10 avril 2019 inclus et la commune produit un constat établi par un huissier de justice le 15 février 2019 constatant l'affichage régulier de l'avis d'enquête publique lequel mentionne la mise à disposition du public d'un dossier comportant notamment les avis recueillis et en particulier celui de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Le rapport du commissaire enquêteur mentionne également que " le contenu du dossier d'enquête était conforme à la réglementation ". Si Mme C... soutient que l'avis de cette commission ne figurait pas au dossier soumis à l'enquête, elle n'apporte aucun élément permettant de douter du caractère régulier du dossier d'enquête.

8. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (...) ". Mme C..., en soutenant que la commune doit démontrer l'envoi régulier d'une note de synthèse aux membres du conseil municipal, doit être regardée comme invoquant ces dispositions et non celles de l'article L. 2121-2 du même code dont elle fait état, ces dernières dispositions étant sans rapport avec l'information des conseillers municipaux.

9. Il ressort des pièces du dossier et notamment de la copie non contestée du courriel de convocation adressé aux membres du conseil municipal le 19 juin 2019 que les conseillers municipaux ont été convoqués plus de cinq jours francs avant la réunion du conseil municipal du 26 juin 2019 au cours de laquelle a été adoptée la délibération contestée et qu'était jointe à cette convocation l'ordre du jour, portant sur la seule question de l'approbation du plan local d'urbanisme, ainsi que la note explicative de synthèse concernant cette question. Ainsi, le moyen tiré de l'absence d'envoi d'une note de synthèse aux conseillers municipaux manque en fait.

10. En sixième lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 de ce code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Enfin, l'article R. 151-23 du même code précise : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°-Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ".

11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. Il résulte par ailleurs des dispositions précitées qu'une zone agricole, dite " zone A ", d'un plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

12. Les auteurs du plan local d'urbanisme ont défini cinq orientations stratégiques dans le projet d'aménagement et de développement durables visant à renforcer la hiérarchie de l'armature urbaine, à renforcer la desserte du territoire par des équipements structurants, à poursuivre l'effort en faveur des logements aidés et du lien social, à maintenir une identité rurale et à préserver les richesses écologiques et la sécurité au regard des risques naturels. Au titre de la quatrième orientation, les auteurs du plan local d'urbanisme ont prévu notamment de préserver les terres agricoles et de faciliter l'accès aux exploitations, en densifiant les zones urbaines et en structurant les villages existants, dans des secteurs tels que la Plaine des Grègues, où se situent les parcelles cadastrées section BL n° 265, 266 et 903, " afin de ne pas empiéter sur les terres exploitées ". Il ressort des pièces du dossier que les parcelles de Mme C..., vierges de constructions, sont situées au nord d'une zone urbanisée et que la parcelle cadastrée BL 266, d'une superficie de 2 621 m², est entourée de constructions au sud, à l'est et à l'ouest mais que ces terrains s'ouvrent au nord sur un vaste espace agricole. Par suite, et alors même que la parcelle cadastrée BL 266 est desservie par les réseaux, les auteurs du plan local d'urbanisme, qui se sont donné en particulier pour objectif de préserver les terres agricoles, n'ont pas entaché leur décision d'une erreur manifeste d'appréciation en classant les parcelles de Mme C... en zone agricole.

13. Enfin, eu égard à ses caractéristiques et à sa situation, la parcelle BL 266 ne se trouve pas dans la même situation que d'autres parcelles voisines classées en zone urbaine. Il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier qu'elle se trouverait dans la même situation que des parcelles qui auraient été déclassées pour la création d'une zone commerciale. Ainsi, le classement de cette parcelle en zone agricole ne traduit pas une méconnaissance du principe d'égalité.

14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de La Réunion a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 26 juin 2019 par laquelle le conseil municipal de Saint-Joseph a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.

15. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions de la requérante tendant à l'annulation de la délibération contestée, n'implique aucune mesure d'exécution. Dès lors, Mme C... n'est fondée à demander ni qu'il soit enjoint à la commune de réexaminer le classement de ses parcelles, ni, en tout état de cause, que la cour procède à un déclassement des parcelles concernées.

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Joseph, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que demande Mme C... au titre des frais d'instance exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu par ailleurs, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme C... le versement de la somme de 1 500 euros que demande la commune intimée sur ce fondement.

DECIDE :

Article 1er : La requête de Mme C... est rejetée.

Article 2 : Mme C... versera à la commune de Saint-Joseph la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... C... épouse A... et à la commune de Saint-Joseph.

Délibéré après l'audience du 10 mai 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Elisabeth Jayat, présidente,

Mme Nathalie Gay, première conseillère,

Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mai 2023.

La première assesseure,

Nathalie GayLa présidente-rapporteure,

Elisabeth Jayat

La greffière,

Virginie Santana

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

2

N° 22BX01797