Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 6 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des Luys en Béarn a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal Sud du territoire.
Par un jugement n° 2000772 du 30 décembre 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté cette demande et a mis à la charge de M. B... une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 27 février 2023 et des mémoires enregistrés les 28 novembre 2023 et 13 septembre 2024, M. B..., représenté par Me Manetti, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 30 décembre 2022 du tribunal administratif de Pau ;
2°) d'annuler la délibération du 6 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des Luys en Béarn a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal Sud du territoire ;
3°) de mettre à la charge de la communauté de communes des Luys en Béarn une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- en méconnaissance des dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative, la minute du jugement attaqué n'est pas signée ;
- les conseillers communautaires ont été irrégulièrement convoqués, en méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; la note de synthèse qui leur a été adressée se borne à rappeler les principales recommandations du commissaire enquêteur, sans indiquer les conséquences qui en sont tirées ; cette note n'indique pas le sens des avis émis par les personnes publiques associées, laissant croire qu'ils étaient tous favorables et sans réserves ; or, le préfet a émis un avis défavorable sur plusieurs classements et les avis de la mission régionale d'autorité environnementale (MRAe), de la chambre d'agriculture et du département des Pyrénées-Atlantiques comportaient des réserves ; cette insuffisance n'a pas pu être compensée par l'annexe à la note de synthèse, laquelle ne mentionne pas de manière exhaustive les changements qu'elle évoque ;
- les modalités de la concertation définies dans la délibération du 10 décembre 2015 du conseil communautaire prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal n'ont pas été respectées ; il n'est pas établi que les habitants auraient été effectivement informés, par voie de presse, de la tenue des réunions publiques ; il n'est pas davantage possible de vérifier que le dossier était accessible au public dans l'ensemble des communes ;
- eu égard aux modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme postérieurement à l'enquête publique, il aurait dû être de nouveau soumis pour avis aux personnes publiques associées et faire l'objet d'une nouvelle enquête publique ; en effet, ces modifications ne procèdent pas des recommandations du commissaire enquêteur ; de plus, la modification tenant à l'ajout d'un article 6 relatif au risque d'inondations, qui entraine l'application du plan de prévention des risques inondation, constitue une modification substantielle ; enfin, la plupart des documents du plan local d'urbanisme ont été modifiés ;
- en méconnaissance des dispositions des articles L. 151-4 et R. 151-2 du code de l'urbanisme, le rapport de présentation est insuffisant ; il n'explique pas le choix retenu pour établir l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) intitulée " OAP- Secteur 1 " à Sauvagnon, et ne justifie pas de la cohérence de cette OAP avec le plan d'aménagement et de développement durable (PADD) qui fixe comme objectif majeur la préservation des espaces agricoles ; s'agissant de l'emplacement réservé à proximité de cette OAP pour la création d'un ouvrage de prévention des inondations, le rapport de présentation ne comporte aucun élément sur la réalité du projet et ses caractéristiques principales ; or, une servitude relative à l'utilisation du sol ne peut pas être uniquement prescrite dans le seul règlement graphique ; le rapport de présentation ne comporte enfin aucune information sur les critères écologiques justifiant le classement en zone naturelle Nce dont l'objet est la préservation des continuités écologiques ;
- l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " secteur 1-Equipements ouest " dans la commune de Sauvagnon et le classement des parcelles d'assiette de cette OAP en zone AUa2 sont entachés d'erreurs manifestes d'appréciation, sont incohérents avec les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables et sont incompatibles avec les orientations du schéma de cohérence territoriale ;
- l'emplacement réservé 1SAU prévu dans la commune de Sauvagnon n'est pas transcrit dans le règlement écrit du PLUI et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, faute de justification de son utilité ;
- le classement de la parcelle cadastrée section AH n° 387 en zone Nce est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
Par des mémoires enregistrés les 24 octobre 2023 et 27 juin 2024, la communauté de communes des Luys en Béarn, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. B... d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens invoqués par l'appelant ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 13 septembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 15 octobre 2024.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'environnement ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy,
- les conclusions de M. Julien Dufour, rapporteur public,
- et les observations de Me Eizaga, représentant M. B..., et de Me Dunyach, représentant la communauté de communes des Luys en Béarn.
Considérant ce qui suit :
1. M. B..., exploitant agricole, est habitant de la commune de Sauvagnon. Par une délibération du 6 février 2020, le conseil communautaire de la communauté de communes des Luys en Béarn a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) Sud du territoire. M. B... relève appel du jugement du 30 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. La minute du jugement attaqué figurant au dossier de première instance transmis à la cour par le tribunal administratif de Pau comporte les signatures du président de la formation de jugement, de la magistrate rapporteure et de la greffière d'audience, ainsi que l'exigent les dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative. La circonstance que ces signatures ne figuraient pas sur l'ampliation adressée à M. B... est sans incidence sur la régularité de ce jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne les moyens de légalité externe :
3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, applicable à la date de la délibération du 10 décembre 2015 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des Luys en Béarn a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de l'établissement public de coopération intercommunale lorsqu'il est doté de la compétence en matière de plan local d'urbanisme, en collaboration avec les communes membres.(...). La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée (...). ". Aux termes de l'article L. 300-2 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " I. - Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) II. - Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : 1° Le préfet lorsque la révision du document d'urbanisme ou l'opération sont à l'initiative de l'État ; 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas (...). III. - A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée au II en arrête le bilan. Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête (...) IV. -Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux I, II et III bis ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies au présent article et par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées (...) ".
4. La délibération du 10 décembre 2015 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des Luys en Béarn a prescrit l'élaboration du PLUI a également fixé les modalités de la concertation. À cet égard, la délibération prévoit, notamment, la mise à disposition du public, à la Maison des Luys et en mairie de chacune des communes concernées, aux heures et jours habituels d'ouverture, d'un dossier d'information sur le PLUI évoluant en fonction de l'avancée du projet. Cette délibération prévoit également l'organisation d'au moins trois réunions publiques sur le territoire communautaire et l'annonce de chacune de ces réunions, notamment par voie de presse. Si M. B... soutient que ces modalités n'auraient pas été respectées, il ressort du bilan de la concertation annexé à la délibération du 8 avril 2019 tirant le bilan de cette concertation, qui énonce les mesures entreprises, que l'ensemble de ces modalités ont été respectées. Or, ces mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, laquelle n'est pas apportée en l'espèce par le requérant. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli (...) ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.
6. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : (...) 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature (...) ". Aux termes de l'article L. 562-4 du code de l'environnement : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan local d'urbanisme, conformément à l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme ". Il résulte de ces dispositions que si un plan local d'urbanisme doit, le cas échéant, comporter en annexe un document valant plan de prévention des risques naturels, l'auteur de plan local d'urbanisme n'est pas tenu d'incorporer dans le règlement du plan les prescriptions figurant dans ce document. L'article R. 111-2 du code de l'urbanisme prévoit quant à lui qu'un projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations.
7. En l'espèce, d'une part, il ressort des pièces du dossier que le plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) était annexé au projet de PLUI soumis à l'enquête publique. M. B... fait valoir que, postérieurement à la clôture de l'enquête, le règlement du PLUI a été modifié par l'ajout d'un article indiquant que, dans les secteurs concernés par le PPRI, les occupations et utilisations du sol étaient autorisées sous réserve de respecter les dispositions du PPRI, et précisant que, dans les secteurs concernés par un risque d'inondations identifié par l'atlas des zones inondables, les occupations et utilisations du sol pourraient être refusées ou faire l'objet de prescriptions spéciales conformément aux dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Toutefois, contrairement à ce que soutient l'appelant, cet ajout au règlement du PLUI n'a pas pour effet par lui-même de rendre opposable le PPRI dès lors que, comme il a été dit ci-dessus, cette servitude d'utilité publique est opposable du seul fait de son annexion au document d'urbanisme. L'article en cause se borne ainsi rappeler l'existence de cette servitude publique ainsi que la prise en compte des risques d'inondations pour apprécier le risque pour la sécurité dans la mise en œuvre des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Ce simple rappel ne peut être regardé comme emportant modification du contenu du PLUI après la clôture de l'enquête publique.
8. D'autre part, si M. B... soutient que les modifications apportées au PLUI après la clôture de l'enquête ne procèdent pas exclusivement des cinq recommandations émises par la commission d'enquête, il ressort des pièces du dossier que ces modifications procèdent bien de la prise en compte des observations émises par les personnes publiques associées et par le public, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme. Ainsi, s'agissant en particulier des modifications dont M. B... fait état, celle tenant à la création de la zone UYz à Serres-Castet était préconisée par les avis du syndicat mixte du Grand Pau et du représentant de l'État, et celle tenant à la suppression, à Sauvagnon, de la zone AUY0, ainsi qu'à la suppression subséquente de l'emplacement réservé destiné à assurer la desserte de cette zone, avait été demandée au cours de l'enquête publique par l'exploitant agricole des parcelles concernées.
9. Enfin, et ainsi que l'a relevé le tribunal, la zone UYz créée à Serres-Castet, destinée à recevoir les commerces de détail en magasin non spécialisé et le commerce de détail alimentaire de plus de 300 m² de surface de vente, s'étend sur une faible superficie et correspond à la zone d'activités commerciales de Serres-Castet, laquelle était déjà identifiée par le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Grand Pau. S'agissant de la suppression, à Sauvignon, de la zone AUY0, elle porte sur un terrain de seulement 10 000 m². Eu égard à leur faible ampleur en regard du périmètre couvert par le PLUI en litige, ces modifications, ainsi d'ailleurs que les autres modifications apportées au zonage, ne remettent pas en cause l'économie générale de ce plan.
10. Il résulte de ce qui a été dit aux points 7 à 9 que le moyen tiré de ce que le projet de PLUI aurait dû être soumis à une nouvelle enquête publique doit être écarté.
11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". Aux termes de l'article L. 2121 12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-13 dudit code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Aux termes de l'article L. 5211-1 de ce code : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre (...)Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus (...) ".
12. Il résulte des dispositions citées au point précédent que la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n'ait fait parvenir aux membres du conseil communautaire, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.
13. La communauté de communes des Luys en Béarn a produit devant les premiers juges la note relative au PLUI Sud du territoire adressée aux conseillers communautaires par courrier du 28 janvier 2020. Cette note indique de façon précise les objectifs poursuivis par la révision envisagée, rappelle la procédure suivie, fait état des axes du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme, indique les modifications envisagées à la suite de l'avis de la commission d'enquête, comporte une annexe relative aux modifications projetées à la suite des avis des personnes publiques associées et présente enfin le projet soumis à approbation en énumérant les modifications apportées au projet de PLUI dans le rapport de présentation, le règlement écrit et le document graphique. D'une part, dès lors que cette note fait état de l'avis favorable de la commission d'enquête, indique la teneur des cinq recommandations que comporte cet avis et précise que celle relative au projet de parking à Bournos a donné lieu à une modification du projet de PLUI, elle informe suffisamment les élus sur les suites données audit avis, ce alors même qu'elle n'expose pas les raisons pour lesquelles les autres recommandations ne sont pas prises en compte. D'autre part, si le requérant fait valoir que cette note ne détaille pas la teneur de chacun des avis émis par les personnes publiques associées, elle précise toutefois lesquelles de ces personnes publiques ont rendu des avis exprès, fait une présentation synthétique des observations figurant dans ces avis et comporte une annexe relative aux modifications issues de la prise en compte de ces observations. Dans ces conditions, et dès lors que, comme l'a relevé le tribunal, il était loisible aux élus de solliciter des informations complémentaires, cette note satisfait aux exigences rappelées au point précédent. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit, par suite, écarté.
14. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. (...) ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (...) 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; (...). / Ces justifications sont regroupées dans le rapport ".
15. En l'espèce, d'une part, M. B... soutient que le rapport de présentation du PLUI litigieux ne comporte pas d'éléments de justification quant à la création des orientations d'aménagement et de programmation (OAP), en particulier s'agissant de l'" OAP-Secteur 1 " à Sauvagnon prévoyant un programme de 15 à 25 logements par hectare sur des parcelles supportant une exploitation agricole. Toutefois, le rapport de présentation, dans sa partie consacrée aux " zones résidentielles en cohérence avec l'armature territoriale ", rappelle les orientations du PADD gouvernant la délimitation des zones urbaines et à urbaniser à vocation principale d'habitat, puis identifie, pour chaque commune couverte par le PLUI, les zones à urbaniser en déclinant ces orientations. Ainsi, s'agissant en particulier de la commune de Sauvagnon, le rapport de présentation, déclinant l'objectif de comblement des espaces interstitiels afin de conforter les zones urbaines existantes, identifie 8 zones à urbaniser regroupées au sein de 5 secteurs, dont le " secteur 1- équipement Ouest ". A l'issue de cette identification, le rapport de présentation consacre un développement aux " orientations d'aménagement et de programmation permettant une mise en œuvre du PADD ". Il indique à cet égard que ces orientations, en cohérence avec le PADD, prévoient les actions et opérations d'aménagement à mettre en œuvre afin d'assurer l'intégration du projet au fonctionnement urbain, leur insertion paysagère, la mise en valeur de l'environnement et la continuité des formes urbaines, puis détaille les objectifs des OAP en matière de desserte et d'accessibilité, de forme urbaine, de densité et d'insertion urbaine et paysagère. Dans ces conditions, et contrairement à ce qui est soutenu, le rapport de présentation comporte les éléments de justification de création des OAP, en particulier de l'OAP " Secteur 1 " à Sauvagnon, et justifie de la cohérence de ces dernières avec les orientations et objectifs du PADD.
16. D'autre part, le rapport de présentation, dans sa partie consacrée aux principes de délimitation des zones, indique que, pour prendre en compte les différentes spécificités des zones naturelles, des sous-secteurs ont été identifiés : la zone N correspond à la zone à dominante naturelle comprenant des constructions, tandis que la zone Nce (zone naturelle de préservation des entités écologiques) correspond aux principales entités boisées, cours d'eau et leurs milieux associés ainsi qu'aux zone humides. Le rapport de présentation explique que l'objectif recherché par le zonage Nce est d'assurer le maintien des secteurs présentant un enjeu en termes de biodiversité ou de continuité écologique. Ce document précise enfin que la zone Nce comprend, en particulier, les principaux cours d'eau présentant un enjeu en termes de biodiversité, de continuité écologique et de milieux humides, ainsi que les corridors de la trame verte formés de la juxtaposition de milieux ouverts et fermés s'étendant sur les côteaux. M. B... fait valoir que la commune de Sauvagnon ne comportant pas de milieu humide, le classement de certaines de ses parcelles en zone Nce ne serait pas justifié. Toutefois, et ainsi que le fait valoir la communauté de communes des Luys en Béarn, le rapport de présentation ne limite pas le zonage en cause aux seuls milieux humides, mais y inclut aussi, notamment, les corridors de la trame verte. En outre, et ainsi que l'a relevé à juste titre le tribunal, le rapport de présentation, s'il doit justifier de la délimitation des différentes zones, ce qui est le cas en l'espèce, n'a en revanche pas vocation à justifier du classement particulier des parcelles.
17. Enfin, et ainsi que l'a relevé le tribunal, aucune disposition ne prescrit la justification, dans le rapport de présentation, des emplacements réservés.
18. Il résulte de ce qui a été dit aux points 15 à 17 que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme doit être écarté.
En ce qui concerne les moyens de légalité interne :
S'agissant du classement en zone Nce de la parcelle cadastrée section AH n° 387 à Sauvagnon :
19. Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".
20. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
21. Ainsi qu'il a été dit, le rapport de présentation du PLUI en litige explique que l'objectif recherché par le zonage Nce est d'assurer le maintien des secteurs présentant un enjeu en terme de biodiversité ou de continuité écologique. Le plan d'aménagement et de développement durables du PLUI a notamment pour objectifs de valoriser les richesses paysagères et patrimoniales du territoire, de préserver l'activité agricole du territoire, de préserver et valoriser les espaces participatifs du cadre de vie et de la biodiversité et de prôner un développement urbain qualitatif, respectueux de l'identité du territoire, ainsi que de protéger les principaux éléments composant la trame verte et bleue, enfin de limiter les pressions urbaines à proximité des cours d'eau majeurs, dont celui dénommé Luy-en-Béarn.
22. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AH n° 387 à Sauvagnon est à l'état naturel, vierge de toute construction, et comprend sur sa partie sud un espace boisé classé. Si elle jouxte, au nord, nord-est et nord-ouest, un secteur urbanisé, elle s'ouvre cependant, à l'ouest, au sud et au sud-ouest, sur un vaste secteur naturel, et ne constitue ainsi, contrairement à ce que soutient M. B..., ni une " dent creuse " ni un espace interstitiel. Le secteur naturel sur lequel s'ouvre la parcelle en cause présente, d'après le diagnostic du rapport de présentation du PLUI, un potentiel écologique d'assez élevé à très élevé, et la parcelle litigieuse présente elle-même, selon ce même document, un potentiel écologique de moyen à très élevé. Enfin, s'il est constant que la parcelle en cause ne supporte pas de zone humide, elle s'insère au sein d'un vaste couloir écologique formé par les cours d'eau Le Luy en Béarn et le Gées. Dans ces conditions, eu égard aux caractéristiques de la parcelle et au parti d'aménagement retenu par les auteurs du PLUI, le classement de ladite parcelle en zone Nce ne repose pas sur une erreur manifeste d'appréciation.
S'agissant de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " 1-SAU " à Sauvagnon et du classement en zone " AUa2 " des parcelles d'assiette de cette OAP :
23. Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles (...) ". Aux termes de l'article L. 151-7 du même code : " I.- Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune (...) ".
24. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ". Aux termes de l'article R. 151-20 de ce code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ". Le règlement du PLUI en litige définit les zones AUa2 comme les zones des communes centres et supports destinées à être ouvertes, à partir de 2026, à l'urbanisation et à recevoir une opération d'aménagement d'ensemble en compatibilité avec les orientations d'aménagement et de programmation.
25. L'OAP " 1-SAU " prévoit un programme de 15 à 25 logements par hectare, dont 20 % doivent être des logements sociaux, sur un terrain d'une superficie de 1,99 ha constitué des parcelles cadastrées section AP n°s 88, 604 et 359 à Sauvagnon, classées en zone AUa2. M. B... conteste la légalité de cette OAP et du classement des parcelles support en zone AUa2 en faisant valoir qu'ils sont incompatibles avec les orientations du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Grand Pau, incohérents avec le PADD du PLUI et entachés d'erreur manifeste d'appréciation.
26. En premier lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...) ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre (...) ".
27. Il résulte de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme et des articles L. 141-3 et suivants de ce code, qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. En application de l'article L. 131-4 de ce code, les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
28. Le territoire de la commune de Sauvagnon est couvert par le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Grand Pau, approuvé en 2015. Ce schéma, qui identifie la commune de Sauvagnon parmi les " communes supports " venant en appui du développement des polarités majeures, préconise un développement urbain maîtrisé et la recherche d'une amélioration de la structure urbaine. Il prône également le maintien d'une " agriculture forte " et la préservation de " la vitalité des exploitations agricoles ".
29. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette de l'OAP litigieuse est situé dans le bourg de Sauvagnon, à proximité d'un groupe scolaire et d'équipements sportifs, et constitue un espace interstitiel au sein d'un secteur entièrement urbanisé. La seule circonstance que la parcelle cadastrée section AP n° 604 ferait l'objet d'une exploitation agricole, ce qui n'est au demeurant pas démontré par la seule production d'un relevé d'exploitation datant de 2017, ne suffit pas à établir que le projet d'ouverture de ce terrain à l'urbanisation compromettrait, à l'échelle du territoire couvert par le SCOT du Grand Pau, l'objectif de préservation des exploitations agricoles. Dans ces conditions, et alors en outre que ce projet répond à l'objectif d'un développement urbain structuré, le moyen tiré de l'incompatibilité du PLUI avec les orientations et objectifs du SCOT du Grand Pau doit être écarté.
30. En deuxième lieu, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et les orientations d'aménagement et de programmation, d'une part, et le projet d'aménagement et de développement durables, d'autre part, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ou les orientations d'aménagement et de programmation ne contrarient pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement ou d'une OAP du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement ou cette OAP et ce projet.
31. En l'espèce, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du PLUI en litige a pour objectif de " garantir une urbanisation qualitative fondée sur un développement raisonné, hiérarchisé et structuré qui soit adapté aux spécificités du territoire et des communes ". Il prône notamment une urbanisation " en cohérence avec les typologies urbaines existantes ", prioritairement au niveau des bourgs, une " modération de la consommation d'espace " ainsi que la " lutte contre l'étalement urbain " et un développement urbain visant à " prioriser un comblement des espaces interstitiels dans une logique de confortement des zones urbaines existantes ". Il fixe également comme objectif la pérennisation des exploitations agricoles par le maintien d'entités agricoles cohérentes, et invite à considérer le niveau des enjeux agricoles dans le choix des zones de développement.
32. Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le terrain support de l'OAP contestée est situé dans le bourg de Sauvagnon et constitue un espace interstitiel au sein d'un secteur urbanisé. Le projet d'ouverture à l'urbanisation répond ainsi à l'objectif, rappelé ci-dessus, de privilégier une urbanisation au niveau des bourgs et de conforter les zones urbaines existantes en comblant, en priorité, les espaces interstitiels. Par ailleurs, à supposer même que la parcelle cadastrée section AP n° 604 ait fait toujours l'objet d'une exploitation agricole à la date d'approbation du PLUI contesté, il ne ressort pas des pièces qu'elle ferait partie d'une entité agricole cohérente ou présenterait un enjeu agricole particulier. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incohérence entre, d'une part, l'OAP " 1-SAU " et le classement des parcelles supports de cette OAP en zone " AUa2 ", d'autre part, les orientations du PADD du PLUI, ne peut qu'être écarté.
33. En dernier lieu, à l'appui du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, M. B... fait tout d'abord valoir que la densification du terrain d'assiette de l'OAP litigieuse serait, pour partie, irréalisable dès lors que le règlement sanitaire départemental des Pyrénées-Atlantiques impose une distance minimale de 50 mètres par rapport aux constructions environnantes pour les cheptels de moins de 40 bovins. Toutefois, d'après le diagnostic agricole établi par la chambre d'agriculture, le terrain en cause n'est pas situé dans le périmètre d'un bâtiment d'élevage, et M. B... ne démontre pas que les bâtiments agricoles situés sur les parcelles jouxtant le terrain seraient dédiés à une activité d'élevage. Par ailleurs, si le requérant persiste à soutenir que le terrain en cause est proche d'une entreprise agricole qui utilise des machines, il ne démontre pas plus en appel qu'en première instance les nuisances pour le voisinage que ces dernières seraient susceptibles de provoquer. Enfin, la circonstance qu'une station de stockage d'azote liquide est implantée à proximité de la parcelle cadastrées section AP n° 88 destinée à accueillir la voie de desserte de l'opération de logements projetée ne suffit pas, par elle-même, à démontrer la prétendue dangerosité de cet accès. Dans ces conditions, eu égard aux caractéristiques des parcelles telles que ci-dessus rappelées et au parti d'aménagement retenu par les auteurs du PLUI, l'OAP et le classement litigieux ne reposent pas sur une erreur manifeste d'appréciation.
S'agissant de l'emplacement réservé " 28-SAU " à Sauvagnon :
34. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier (...) ". L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir. Il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles.
35. Le PLUI prévoit, sur les parcelles cadastrées section AP n°s 604 et 88 à Sauvagnon, un emplacement réservé d'une superficie de 3 105 m² destiné à accueillir un bassin de rétention des eaux pluviales. Il ressort des pièces du dossier que cet emplacement réservé répond, selon le rapport de présentation du document d'urbanisme, à prévenir des inondations dans un secteur qualifié d'" actuellement problématique ". Ainsi que le fait valoir la communauté de communes des Luys en Béarn, cet emplacement réservé est situé en périphérie immédiate du terrain d'assiette de l'OAP " 1-SAU " ci-dessus analysée, destiné à être ouvert à l'urbanisation. Dans ces conditions, il est suffisamment justifié de l'utilité dudit emplacement réservé. Le moyen tiré de ce qu'il reposerait sur une erreur manifeste d'appréciation doit, par suite, être écarté.
36. Par ailleurs, la circonstance que cet emplacement réservé ne serait pas opposable aux demandes d'autorisation de construire est sans incidence sur sa légalité.
37. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande. Ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, être accueillies.
38. Enfin, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes des Luys en Béarn et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.
Article 2 : M. B... versera à la communauté de communes des Luys en Béarn une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la communauté de communes des Luys en Béarn.
Délibéré après l'audience du 28 janvier 2025 à laquelle siégeaient :
M. Laurent Pouget, président,
Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente-assesseure,
M. Vincent Bureau, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 février 2025.
La rapporteure,
Marie-Pierre Beuve Dupuy
Le président,
Laurent Pouget Le greffier,
Christophe Pelletier
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 23BX00554
