Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme B... A... et Mme C... D... ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 6 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des Luys en Béarn a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal Sud du territoire en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section AC n°s 601, 602, 603, 604 et 605 dans la commune de Sauvagnon en zone agricole, ensemble la décision par laquelle la communauté de communes des Luys en Béarn a implicitement rejeté leur demande d'abrogation partielle de cette délibération, et de condamner la communauté de communes des Luys en Béarn à leur verser une somme totale de 170 249, 96 euros en réparation de leurs préjudices.
Par un jugement n° 2002440 du 30 décembre 2022, le tribunal administratif de Pau a rejeté cette demande et a mis à la charge des requérantes une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 7 mars 2023 et des mémoires enregistrés les 23 mars et 24 novembre 2023, Mme A... et Mme D..., représentées par Me Bouet, demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 30 décembre 2022 du tribunal administratif de Pau ;
2°) d'annuler la délibération du 6 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des Luys en Béarn a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal Sud du territoire en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section AC n°s 601, 602, 603, 604 et 605 dans la commune de Sauvagnon en zone agricole, ensemble la décision par laquelle la communauté de communes des Luys en Béarn a implicitement rejeté leur demande d'abrogation partielle de cette délibération ;
3°) de condamner la communauté de communes de Luys en Béarn à verser une somme de 47 100 euros à Mme A..., une somme de 116 300 euros à Mme D... et une somme de 6 849,96 euros à l'indivision E... ;
4°) de mettre à la charge de la communauté de communes des Luys en Béarn une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- c'est à tort que le tribunal a écarté comme irrecevables leurs conclusions indemnitaires, qui ont bien été précédées d'une réclamation indemnitaire ;
- le tribunal n'a pas suffisamment répondu à leurs moyens ;
- la méconnaissance des formalités de publicité de la délibération attaquée prévues par les articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme, qui les a privées de leur droit d'exercer un recours juridictionnel, constitue un vice substantiel qui entache d'illégalité la délibération en litige ;
- le classement des parcelles cadastrées section AC n°s 601, 602, 603, 604 et 605 est incompatible avec les orientations du schéma de cohérence territoriale du Grand Pau ;
- le classement des parcelles cadastrées section AC n°s 601, 602, 603, 604 et 605 est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme ;
- ce classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- ce classement, qui sert les intérêts particuliers d'un élu, est entaché d'un détournement de pouvoir ;
- l'illégalité de la délibération en litige est fautive ; cette faute leur ouvre droit à la réparation des préjudices financiers subis liés à la perte de valeur vénale de leurs parcelles et aux frais d'expertise et de conseil juridique engagés.
Par un mémoire enregistré le 24 octobre 2023, la communauté de communes des Luys en Béarn, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme A... et Mme D... d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les conclusions indemnitaires des requérantes sont irrecevables faute de liaison préalable du contentieux ;
- les moyens invoqués par les appelantes ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 15 décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 15 décembre 2023.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy,
- les conclusions de M. Julien Dufour, rapporteur public,
- et les observations de Me Dunyach, représentant la communauté de communes des Luys en Béarn.
Considérant ce qui suit :
1. Mme A... est propriétaire des parcelles cadastrées section AC n°s 601 et 602 dans la commune de Sauvagnon. Cette dernière et Mme D..., sa fille, sont respectivement usufruitière et nue-propriétaire des parcelles cadastrées section AC n°s 604 et 605 dans la même commune. Par une délibération du 6 février 2020, le conseil communautaire de la communauté de communes des Luys en Béarn a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) Sud du territoire. Mme A... et Mme D... ont demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler cette délibération en ce qu'elle classe les parcelles précitées, qui forment un tènement foncier d'une surface totale de 3 517 m², en zone agricole, ensemble la décision par laquelle la communauté de communes des Luys en Béarn a implicitement rejeté leur demande d'abrogation partielle de cette délibération, et de condamner la communauté de communes des Luys en Béarn à leur verser une somme totale de 170 249, 96 euros en réparation des préjudices qu'elles estiment avoir subis à raison de ce classement. Elles relèvent appel du jugement du 30 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. (...) ".
3. Le recours gracieux formé le 6 août 2020 par Mmes A... et D... tendait à l'abrogation partielle de la délibération du 6 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des Luys en Béarn a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal Sud du territoire en tant qu'il classe les parcelles cadastrées section AC n°s 601, 602, 603, 604 et 605 dans la commune de Sauvagnon en zone agricole et indiquait que le changement de zonage des parcelles en cause pourrait leur ouvrir un droit à une indemnisation à raison de la dépréciation de ces parcelles. Cette seule indication ne saurait toutefois être regardée comme constituant une demande indemnitaire préalable au sens des dispositions citées au point précédent. Les requérantes ne sont dès lors pas fondées à soutenir que c'est à tort que le tribunal a rejeté leurs conclusions indemnitaires comme irrecevables faute de liaison du contentieux.
4. En second lieu, contrairement à ce qui est soutenu, le tribunal a suffisamment répondu, au point 4 du jugement, au moyen tiré de l'incompatibilité du PLUI en litige avec les orientations du schéma de cohérence territoriale, et au point 8 de ce jugement, au moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement des parcelles des requérantes en zone agricole.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
5. En premier lieu, la circonstance que la délibération en litige n'aurait pas fait l'objet des formalités de publication prévues aux articles R. 153-20 et R. 153-21 du code de l'urbanisme est sans incidence sur sa légalité.
6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...) ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code, dans sa version applicable au litige : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; (...).
7. Il résulte de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme et des articles L. 141-3 et suivants de ce code, qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. En application l'article L. 131-4 de ce code, les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
8. Le territoire de la commune de Sauvagnon est couvert par le schéma de cohérence territoriale du Grand Pau, approuvé en 2015. Ce schéma, qui identifie la commune de Sauvagnon parmi les " communes supports " venant en appui du développement des polarités majeures, préconise un développement urbain maîtrisé et la recherche d'une amélioration de la structure urbaine, en privilégiant notamment la compacité des formes. Ainsi que l'a relevé le tribunal, le classement des parcelles litigieuses en zone agricole n'est, en tout état de cause, pas de nature à porter atteinte à l'objectif particulier de compacité des formes urbaines. Le moyen tiré de l'incompatibilité du PLUI avec les orientations et objectifs du SCOT du Grand Pau ne peut, dès lors, qu'être écarté.
9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".
10. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.
11. Le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du PLUI en litige a pour objectif de " garantir une urbanisation qualitative fondée sur un développement raisonné, hiérarchisé et structuré qui soit adapté aux spécificités du territoire et des communes ". Il prône notamment une urbanisation " en cohérence avec les typologies urbaines existantes ", prioritairement au niveau des bourgs, et une " modération de la consommation d'espace " ainsi que la " lutte contre l'étalement urbain ". Il a également pour objectifs de limiter la fragmentation des espaces naturels et agricoles et de limiter le développement linéaire.
12. Les appelantes font valoir que le classement de leurs parcelles en zone agricole n'est pas cohérent avec l'objectif du PADD tenant à la limitation de la fragmentation de l'espace agricole dès lors que ces parcelles, qui étaient auparavant classées en zone constructible, sont situées dans un secteur déjà urbanisé. Toutefois, les parcelles en cause sont situées à plus d'un kilomètre du bourg, destiné en priorité à la densification de l'urbanisation. De plus, elles jouxtent, au nord et à l'ouest, une zone pavillonnaire marquées par un habitat peu dense, et s'ouvrent, au sud et à l'est, sur un vaste secteur à l'état essentiellement naturel, de sorte que leur ouverture à l'urbanisation aurait pour effet d'accentuer le phénomène d'étalement urbain. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté.
13. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger (...) ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".
14. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
15. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses, d'une superficie totale de 3 517 m², sont à l'état de prairie, vierges de toute construction et bordées par une haie bocagère. Elles sont éloignées du bourg de Sauvignon et, si elles bordent au nord et à l'ouest un secteur d'habitat diffus, elles s'ouvrent au sud et à l'est sur un vaste secteur à dominante naturelle et rurale comportant notamment des surfaces cultivées. Par ailleurs, si les requérantes produisent un rapport relatif à la valeur vénale des parcelles selon lequel le terrain présente un faible potentiel agronomique, ce rapport indique toutefois que l'unité foncière, d'un seul tenant et facilement accessible, est adaptée à la fonction de prairie d'élevage. Enfin, la circonstance que ces parcelles étaient auparavant classées en zone constructible et sont desservies par l'ensemble des réseaux ne fait pas obstacle, en soi, au classement contesté. Dans ces conditions, eu égard aux caractéristiques des parcelles et au parti d'aménagement retenu par les auteurs du PLUI, le classement litigieux ne repose pas sur une erreur manifeste d'appréciation.
16. En dernier lieu, les requérantes soutiennent que le classement en litige a pour but de servir les intérêts particuliers du propriétaire d'une parcelle voisine et de compenser la consommation d'espace agricole résultant de l'extension de la zone d'activités économique. Toutefois, outre que ces allégations ne sont pas assorties d'élément probant, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que ce classement est justifié par des considérations d'urbanisme. Le moyen tiré du détournement de pouvoir doit, par suite, être écarté.
17. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... et Mme D... ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Pau a rejeté leur demande. Leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, être accueillies.
18. Enfin, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A... et Mme D... une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes des Luys en Béarn et non compris dans les dépens.
DECIDE :
Article 1er : La requête de Mme A... et Mme D... est rejetée.
Article 2 : Mme A... et Mme D... verseront à la communauté de communes des Luys en Béarn une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A..., à Mme C... D... et à la communauté de communes des Luys en Béarn.
Délibéré après l'audience du 28 janvier 2025 à laquelle siégeaient :
M. Laurent Pouget, président,
Mme Marie-Pierre Beuve Dupuy, présidente-assesseure,
M. Vincent Bureau, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 février 2025.
La rapporteure,
Marie-Pierre Beuve Dupuy
Le président,
Laurent Pouget Le greffier,
Christophe Pelletier
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N° 23BX00628
