Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A...B...et l'EARL de l'Etang de Galetas ont demandé au tribunal administratif de Dijon de condamner l'Etat à leur verser, à l'un, une indemnité d'un montant de 25 490 euros et, à l'autre, une indemnité d'un montant de 63 725 euros, en réparation des préjudices occasionnés à leur activité piscicole du fait de l'accroissement du nombre d'oiseaux ichtyophages appartenant à des espèces protégées au cours des années 2001 et 2002, s'agissant de M.B..., et 2003 à 2007, s'agissant de l'EARL de l'Etang de Galetas.
Par un jugement n° 0602443 du 25 juin 2009, le tribunal administratif de Dijon a rejeté cette demande.
M. A...B...et l'EARL de l'Etang de Galetas ont relevé appel de ce jugement, l'EARL de l'Etang de Galetas ayant porté à 76 470 euros ses conclusions à fin d'indemnité, afin de tenir compte du préjudice subi au cours de l'année 2008.
Par un arrêt n° 09LY02049 du 7 janvier 2011, la cour administrative d'appel de Lyon a annulé le jugement du 25 juin 2009 et a condamné l'Etat à verser une somme de 50 000 euros à M. B...et à l'EARL de l'Etang de Galetas.
Par une décision nos 347205-347446 du 1er février 2012, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt du 7 janvier 2011, en tant qu'il a retenu la responsabilité sans faute de l'Etat et condamné l'Etat à verser à M. B...et à l'EARL de l'Etang de Galetas une somme de 50 000 euros, et a renvoyé l'affaire, dans cette mesure, à la cour administrative d'appel de Lyon.
Le dossier de l'affaire renvoyée a été enregistré au greffe de la cour sous le n° 12LY00356.
Procédure devant la cour :
Par deux mémoires, enregistrés après renvoi de l'affaire respectivement les 11 mai 2012 et 9 juin 2015, le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, devenu le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, conclut au rejet de la requête de M. B... et de l'EARL de l'Etang de Galetas.
Il renvoie aux observations produites en première instance par le préfet de l'Yonne, ainsi qu'à celles produites en appel sous le n° 09LY02049.
Il fait en outre valoir que :
- compte tenu de son mode de calcul théorique et arbitraire, le préjudice allégué ne présente pas un caractère certain ;
- le préjudice dont il est demandé réparation ne présente pas un caractère de gravité suffisant et ne peut, par suite, être qualifié d'anormal ; en effet, l'expert n'a pas justifié du passage de l'évaluation du nombre d'oiseaux au prélèvement estimé, n'a pas fait référence à l'équilibre économique de l'exploitation et n'a pas isolé dans le préjudice la part excédant ce qui relève de la vie normale d'un étang ; en l'espèce, la productivité de l'étang correspond à la productivité moyenne des piscicultures en étang ;
- en s'abstenant de solliciter des autorisations de tirs de destruction des grands cormorans, M. B... a commis une faute de nature à exonérer l'Etat de sa responsabilité.
Par deux mémoires, enregistrés après renvoi de l'affaire respectivement les 21 avril et 30 juillet 2015, M. B... et l'EARL de l'Etang de Galetas, représentés par Me Panassac, avocat, demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement du 25 juin 2009 du tribunal administratif de Dijon ;
2°) de condamner l'Etat à leur verser, avec les intérêts et la capitalisation des intérêts :
- s'agissant de M.B..., une indemnité de 25 490 euros en réparation des préjudices subis au cours des années 2001 et 2002,
- s'agissant de l'EARL de l'Etang de Galetas, une indemnité de 152 940 euros en réparation des préjudices subis au cours des années 2003 à 2014 ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat les dépens de l'instance et notamment les frais d'expertise ainsi que le versement à leur profit d'une somme de 6 000 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
Ils soutiennent que :
- le ministre ne conteste pas utilement le caractère certain du préjudice en contestant sa méthode d'évaluation ; en tout état de cause, ce caractère certain est clairement établi du seul fait de la présence des espèces ichtyophages sur l'étang de Galetas ;
- l'existence d'un préjudice anormal et spécial ainsi que son montant sont clairement établis par le rapport d'expertise ; l'expert a évalué le seul préjudice grave et spécial résultant de la présence des espèces d'oiseaux ichtyophages protégées et excédant l'aléa normal d'exploitation ; la perte liée à ces oiseaux est supérieure à 20 % de la production annuelle ; la productivité de l'étang, faible eu égard à son mode d'exploitation, est notablement inférieure à ce qu'elle devrait être sans la pression de ces prédateurs ;
- M. B... n'a commis aucune faute en ne sollicitant pas de façon systématique des autorisations de tirs de destruction ; en effet, le recours à ces autorisations ne constitue pas une obligation et ce moyen de régulation, qu'il a utilisé certaines années, est inefficace ; par ailleurs, il a régulièrement procédé à des destructions sans autorisation.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code rural ;
- la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature ;
- l'arrêté du 17 avril 1981 fixant la liste des oiseaux protégés sur l'ensemble du territoire ;
- l'arrêté du 29 octobre 2009 fixant la liste des oiseaux protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Meillier,
- les conclusions de Mme Chevalier-Aubert, rapporteur public,
- et les observations de Me Panassac, avocat de M. B...et de l'EARL de l'Etang de Galetas.
1. Considérant que la famille de M. A...B...est propriétaire depuis 1931 de l'étang de Galetas, creusé au Moyen-âge et sis sur le territoire des communes de Domats (Yonne) et de Foucherolles (Loiret) ; qu'elle a développé une activité de pisciculture extensive sur ce plan d'eau d'une superficie de 90 hectares ; qu'à partir de 1964, M. B...a exploité cet étang, à titre individuel puis dans le cadre de l'EARL de l'Etang de Galetas, constituée en 2003 et dont il était l'unique associé et le gérant ; qu'au fil des années, le site a attiré de nombreuses d'espèces d'oiseaux ichtyophages, dont notamment le grand cormoran (phalocrocorax carbo sinensis) ; qu'ayant constaté l'accroissement du nombre de ces oiseaux et l'intensification des dégâts causés à son exploitation piscicole, M. B...a obtenu du président du tribunal administratif de Dijon la désignation d'un expert pour déterminer les causes des désordres affectant cette exploitation et évaluer le montant des préjudices subis depuis le 1er janvier 2001 ; qu'après le dépôt du rapport d'expertise, M. B...et l'EARL de l'Etang de Galetas ont saisi le préfet de l'Yonne d'une demande indemnitaire, laquelle a été rejetée le 18 août 2006 ; que M. B...et l'EARL de l'Etang de Galetas ont demandé au tribunal administratif de Dijon de condamner l'Etat à leur verser, à l'un, une indemnité de 25 490 euros et, à l'autre, une indemnité de 63 725 euros, en réparation des préjudices résultant de l'accroissement du nombre d'oiseaux ichtyophages appartenant à des espèces protégées au cours des années 2001 et 2002, s'agissant de M.B..., et 2003 à 2007, s'agissant de l'EARL de l'Etang de Galetas ; que, par un jugement du 25 juin 2009, le tribunal administratif de Dijon a rejeté cette demande ; que M. B...et l'EARL de l'Etang de Galetas ont relevé appel de ce jugement, en demandant à la cour d'actualiser le préjudice pour tenir compte des dommages survenus au cours de l'année 2008 ; que, par un arrêt du 7 janvier 2011, la cour administrative d'appel de Lyon a annulé le jugement du 25 juin 2009 et a condamné l'Etat à verser une somme de 50 000 euros à M. B... et à l'EARL de l'Etang de Galetas ; que, saisi de deux pourvois en cassation présentés pour M. B...et l'EARL de l'Etang de Galetas, d'une part, et par le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, d'autre part, le Conseil d'Etat a, par décision du 1er février 2012, annulé cet arrêt, en tant qu'il a retenu la responsabilité sans faute de l'Etat et condamné l'Etat à verser à M. B...et à l'EARL de l'Etang de Galetas une somme de 50 000 euros, et renvoyé l'affaire, dans cette mesure, à la cour administrative d'appel de Lyon ; qu'après renvoi de l'affaire à la cour, M. B...et l'EARL de l'Etang de Galetas concluent en outre à l'actualisation du préjudice pour tenir compte des dommages survenus au cours des années 2009 à 2014 ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Considérant qu'il ne résulte pas des termes du jugement attaqué, lequel vise expressément les conclusions qui lui étaient soumises relatives au préjudice subi par l'EURL de l'Etang de Galetas au titre des années 2003 à 2007 et rejette globalement l'ensemble des conclusions de cette demande, que le tribunal ait omis de statuer sur les conclusions tendant à l'indemnisation, sur le fondement de la rupture de l'égalité devant les charges publiques, des préjudices subis par cette entreprise au cours des années 2003 à 2007 ;
Sur l'engagement de la responsabilité de l'Etat pour rupture de l'égalité devant les charges publiques :
3. Considérant qu'en vertu de l'article 3 de la loi du 10 juillet 1976 susvisée, dont les dispositions ont été reprises à l'article L. 211-1 du code rural puis à l'article L. 411-1 du code de l'environnement, lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou les nécessités de la préservation du patrimoine biologique justifient la conservation d'espèces animales non domestiques, " sont interdits : / 1° la destruction ou l'enlèvement des oeufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat (...) " ; que l'article 4 de la même loi, dont les dispositions ont été reprises à l'article L. 211-2 du code rural puis à l'article L. 411-2 du code de l'environnement, renvoie à un décret en Conseil d'Etat la détermination des conditions dans lesquelles sont fixées, notamment, la liste des espèces animales ainsi protégées, la durée des interdictions qui peuvent être permanentes ou temporaires et les parties du territoire où elles s'appliquent ; qu'il résulte des dispositions successivement applicables des articles R. 211-1 du code rural, R. 211-1 du code de l'environnement et R. 411-1 du code de l'environnement que la liste des espèces protégées est fixée par des arrêtés interministériels qui précisent, en particulier, la nature des interdictions retenues, leur durée et les parties du territoires où elles s'appliquent ; qu'en l'espèce, les arrêtés des 17 avril 1981 et 29 octobre 2009 susvisés, successivement applicables au cours des années litigieuses, ont inclus dans cette liste, notamment, le grand cormoran (phalocrocorax carbo sinensis) ;
4. Considérant qu'il résulte des principes qui gouvernent l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat que le silence d'une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en oeuvre ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer ; qu'ainsi, en l'absence même de dispositions de la loi du 10 juillet 1976, puis du code de l'environnement, le prévoyant expressément, le préjudice résultant de la prolifération des animaux sauvages appartenant à des espèces dont la destruction a été interdite en application des dispositions de cette loi, désormais codifiées à l'article L. 411-1 du code de l'environnement, doit faire l'objet d'une indemnisation par l'Etat lorsque, excédant les aléas inhérents à l'activité en cause, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés ;
5. Considérant que le ministre ne conteste pas la présence d'oiseaux ichtyophages protégés, et notamment de grands cormorans, sur l'étang de Galetas au cours des années litigieuses ainsi que l'existence, du fait des prélèvements de poissons par ces oiseaux, de dommages causés à l'exploitation piscicole de M. B... et l'EARL de l'Etang de Galetas ;
6. Considérant que, pour chiffrer le préjudice subi annuellement par l'exploitation, M. B... et l'EARL de l'Etang de Galetas se réfèrent aux conclusions du rapport d'expertise qui a évalué à 2,9 tonnes le poids de poissons consommé chaque année par les oiseaux ichtyophages et à 12 745 euros les pertes de recettes annuelles en résultant ;
7. Considérant que le ministre relève toutefois, premièrement, que le rapport d'expertise sur lequel s'appuie les requérants, ne justifie pas du passage de l'estimation du nombre d'oiseaux présents sur le site à l'évaluation du prélèvement effectué par ces oiseaux, deuxièmement, que cette perte totale a été arbitrairement répartie entre différentes espèces de poissons, dont les prix de vente sont différents, troisièmement, que les valeurs de productivité de l'exploitation sont conformes à la moyenne des piscicultures en étang, quatrièmement, qu'il n'a pas été fait référence à l'équilibre économique de l'exploitation, cinquièmement, que le rapport d'expertise n'a pas isolé dans le préjudice la part excédant ce qui relève de la vie normale d'un étang, et, sixièmement, qu'il ne permet pas d'établir l'existence d'un préjudice suffisamment grave et, par suite, anormal ;
8. Considérant, en premier lieu, que, s'agissant de l'évaluation du prélèvement effectué par les oiseaux ichtyophages, les requérants se bornent, sur la base d'une population de 20 cormorans durant trois mois consommant chacun 500 grammes de poisson par jour et de 5 hérons pendant trois mois consommant chacun 325 grammes de poisson par jour, à calculer les quantités prélevées durant les seuls mois d'hiver par ces deux espèces, soit respectivement environ 920 kilogrammes et 150 kilogrammes ; qu'ils n'apportent pas d'autre élément chiffré permettant de déterminer, au-delà de ces 1 070 kilogrammes, l'importance des quantités annuellement consommées par les différentes espèces d'oiseaux en cause ; qu'à cet égard, le constat, fait à titre liminaire par l'expert, selon lequel à compter de 1991, c'est-à-dire depuis la réorientation de la production en vue de la commercialisation prépondérante de gardons, l'empoissonnement annuel de l'étang est passé progressivement de 2,5 tonnes à 4 tonnes, ne suffit pas, à lui-seul en l'absence notamment de toute indication quant à l'évolution de la production totale entre 1991 et 2001, à révéler une consommation ou un surcroît de consommation hivernale et printanière imputable aux oiseaux ichtyophages supérieure, de l'ordre de 1 tonne à 1,5 tonne ;
9. Considérant, en deuxième lieu, que les requérants ne fournissent pas d'éléments sur la répartition des prélèvements par espèces de poissons, sur laquelle l'expert ne s'est pas prononcé ;
10. Considérant, en troisième lieu, que si le rapport d'expertise relève que la productivité actuelle de l'étang, légèrement supérieure à 150 kilogrammes/hectare/an, malgré un alevinage de 44 kilogrammes/hectare/an, correspond à un étang de faible potentialité naturelle, sans aucune forme d'intensification naturelle apportée par l'homme, alors que l'étang est exploité de façon moderne avec des apports annuels importants de chaux et de fumier, et qu'en tenant compte d'un manque de production de 2,9 tonnes, le rendement à l'hectare passerait à 188 kilogrammes/hectare/an, chiffre plus en adéquation avec le type d'étang rencontré, il précise également que de nombreux autres facteurs, notamment climatiques, peuvent expliquer les " médiocres " rendements constatés ; qu'au demeurant, le rapport intitulé " Les populations de hérons cendrés en Europe et leur impact sur l'activité piscicole ", dont les deux parties produisent des extraits, fait état, pour les piscicultures d'étang françaises et sur la base de chiffres issus de quelques régions, éloignées de l'étang de Galetas, d'une productivité, en espèces commerciales, de 162 kilogrammes/hectare/an, les autres régions ne produisant en moyenne que 84 kilogrammes/hectares/an, pour des étangs peu ou pas exploités ; qu'ainsi, alors même que ce rapport émet l'hypothèse que ces chiffres sont peut-être sous-estimés, il ne résulte pas de l'instruction que la productivité de l'étang de Galetas, alevinage et pertes incluses, serait, même en tenant compte de ses conditions d'exploitation et des importants aménagements réalisés, anormalement basse comparativement à d'autres étangs exploités en pisciculture extensive, ce qui confirmerait l'importance des prélèvements effectués par les oiseaux ichtyophages ;
11. Considérant, en quatrième lieu, que, s'agissant de la rentabilité de l'exploitation, si les requérants font état d'une diminution de 53 684 euros à 38 445 euros de la marge brute de l'EURL de l'Etang de Galetas au cours de l'exercice clos le 31 janvier 2005 par rapport à ceux de l'exercice précédent, ils ne donnent aucune indication sur l'évolution sur le long terme de la rentabilité de leur activité de pisciculture ; qu'il résulte des bilans de cette entreprise produits au soutien de la requête que, pour l'activité de pisciculture, la marge brute s'est maintenue à un niveau élevé, de l'ordre de 50 000 euros par an, au cours des exercices clos les 31 janvier 2006, 2007, 2008 et 2009, les produits étant chaque année très supérieurs aux charges comptabilisées, nulles certaines années ;
12. Considérant, en cinquième lieu, que, même après cassation, les requérants ne distinguent pas entre le préjudice global correspondant au prélèvement total effectué par les oiseaux ichtyophages et l'éventuelle part, seule indemnisable, de ce préjudice excédant les pertes par prélèvements inhérents à l'exploitation d'une activité piscicole ;
13. Considérant, en sixième lieu, qu'à le supposer établi en tout ou partie, le prélèvement de 2,9 tonnes allégué doit être mis en regard avec la production annuelle de l'étang, qui varie fortement en fonction des conditions climatiques et est de l'ordre de 14 tonnes ; que, même dans cette hypothèse, le taux moyen de prélèvement n'excède pas 20 %, comme le prétendent les requérants, mais est de l'ordre de 17 % ; qu'il convient en outre de relever que l'exploitation piscicole est tournée vers le poisson de repeuplement et notamment des poissons de petites taille comme le gardon et la tanche, plus faciles à capturer par les oiseaux ichtyophages que d'autres espèces comme les carpes, d'autant plus que l'étang de Galetas présente, en comparaison d'autres plans d'eaux, une faible profondeur ;
14. Considérant, dans ces conditions, que, compte tenu notamment du mode d'évaluation du préjudice proposé, du niveau des prélèvements allégués et des caractéristiques de l'exploitation, M. B... et l'EARL de l'Etang de Galetas, qui n'établissent pas que le préjudice subi excède les aléas inhérents à l'exploitation de leur entreprise piscicole et revêt de ce fait un caractère grave, ne peuvent être regardés comme justifiant avoir subi un préjudice tel qu'il ne saurait, pour sa part excédant les pertes résultant normalement de cet aléa, être regardé comme une charge leur incombant normalement ; que, par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner si le préjudice allégué présente un caractère certain et spécial, s'il est en lien de causalité direct avec les dispositions législatives protégeant les oiseaux ichtyophages et si les intéressés ont commis une faute et contribué à la réalisation de leur préjudice en n'utilisant que partiellement leurs autorisations de tirs et en ne sollicitant pas le renouvellement de ces autorisations, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que les demandeurs n'étaient pas fondés à se prévaloir d'une rupture d'égalité devant les charges publiques ;
15. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. B... et l'EARL de l'Etang de Galetas ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté leur demande, en tant qu'elle était présentée sur le terrain de la responsabilité sans faute ;
Sur les dépens :
16. Considérant qu'aux termes de l'article R. 741-1 du code de justice administrative : " Les dépens comprennent les frais d'expertise (...) / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. / L'Etat peut être condamné aux dépens. " ;
17. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge définitive de l'Etat l'intégralité des dépens constitués par les frais de l'expertise de première instance, taxés et liquidés à la somme de 4 132,77 euros toutes taxes comprises par l'ordonnance susmentionnée du président du tribunal administratif de Dijon ;
Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :
18. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, partie tenue aux dépens, une somme quelconque au titre des frais non compris dans les dépens ; que les conclusions présentées à ce titre par M. B... et l'EARL de l'Etang de Galetas doivent, dès lors, être rejetées ;
DECIDE :
Article 1er : La requête de M. B... et de l'EARL de l'Etang de Galetas est rejetée.
Article 2 : Les frais d'expertise de première instance, liquidés et taxés à la somme de 4 132,77 euros, sont mis à la charge définitive de l'Etat.
Article 3 : Les conclusions de M. B... et de l'EARL de l'Etang de Galetas présentées au titre des frais exposés en cours d'instance et non compris dans les dépens sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B..., à l'EARL de l'Etang de Galetas et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.
Délibéré après l'audience du 12 novembre 2015 à laquelle siégeaient :
M. Pruvost, président de chambre,
M. Pourny, président-assesseur,
M. Meillier, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 3 décembre 2015.
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N° 12LY00356
