| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre - formation à 5, 12 avril 2016, 15LY02159

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C...B...a demandé au tribunal administratif de Grenoble l'annulation de l'arrêté du 25 juillet 2008 du préfet de la Savoie, relatif aux captages de la Sassière, du Bois de l'Ours, des Marais, de la Sache et des Chardons, portant déclaration d'utilité publique des travaux de dérivation des eaux, instauration des périmètres de protection, autorisation de l'utilisation en vue de la consommation humaine et autorisation du prélèvement d'eau au bénéfice de la commune de Tignes.

Par un jugement n° 0804943 du 10 juillet 2012 le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.

Par un arrêt n° 12LY02273 du 20 juin 2013 la cour a, sur la requête de M. B..., annulé ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 10 juillet 2012 ainsi que l'arrêté du préfet de la Savoie du 25 juillet 2008, en tant qu'ils concernent le captage de la Sassière, et rejeté le surplus des conclusions de M.B....

Par une décision n° 371566 du 10 juin 2015, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a, sur le pourvoi de la commune de Tignes, annulé l'arrêt de la cour du 20 juin 2013 et renvoyé l'affaire à cette dernière.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 21 août 2012, 2 mai 2013 et 5 août 2015, M. B...demande à la cour, dans le dernier état de ses conclusions :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 10 juillet 2012 ;

2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du préfet de la Savoie du 25 juillet 2008, au moins en ce qu'il concerne le captage de la Sassière ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté a été pris sur le fondement d'un avis d'hydrogéologue trop ancien, datant de 2002, et peu explicite sur les besoins en eau de la commune ;

- il n'a pas été précédé d'une consultation ou d'une autorisation du directeur du parc national de la Vanoise, ou du comité consultatif ; la problématique du captage n'a jamais été abordée avec ces derniers avant l'intervention de l'arrêté litigieux ;

- il y a violation de l'article R. 214-10 du code de l'environnement ;

- postérieurement à l'acte contesté, le maire de Tignes a reconnu que les atteintes portées à l'exploitation agricole étaient excessives et il a été avéré que l'impact du projet sur l'activité agricole a été mal évalué ;

- l'arrêté qu'il a pris au regard d'un dossier incomplet et le bilan de l'opération est négatif en ce qui concerne le captage de la Sassière, en raison de l'absence d'évaluation des conséquences sur son activité agricole.

Par un mémoire enregistré le 15 mars 2013, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la date à laquelle a été émis l'avis de l'hydrogéologue est sans incidence sur la régularité de la procédure ;

- la déclaration d'utilité publique n'avait pas à être précédée d'une consultation des autorités du parc national ;

- le bilan de l'opération est positif, eu égard à la nécessité de la protection et au fait que la commune peut envisager la mise en oeuvre de mesures compensatoires équilibrées pour protéger l'activité agricole de M.B....

Par des mémoires enregistrés les 2 mai 2013 et 28 janvier 2016, la commune de Tignes conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'avis de l'hydrogéologue est régulier ; la situation hydrogéologique n'a pas évolué depuis 2002 ;

- seuls les travaux découlant de l'institution du captage seront soumis à l'avis des autorités du parc national de la Vanoise, ou devront être précédés d'une évaluation d'incidence, et non la déclaration d'utilité publique ;

- le défaut de mention dans les visas est sans incidence sur la légalité de l'acte ;

- l'avis n'est pas un avis conforme et la consultation du directeur du parc n'aurait pas changé le sens de l'arrêté ni apporté davantage de garanties ;

- le bilan de l'opération est favorable, l'administration étant en situation de compétence liée pour régulariser le captage existant ;

- le captage de la Sassière est le principal captage de la commune ; il est particulièrement exposé aux activités de M.B... ;

- le requérant ne peut utilement se prévaloir de la circulaire du 24 juillet 1990, qui est soit illégale, soit purement interprétative ;

- aucune disposition du code de la santé publique ou de l'environnement ne prévoit que le dossier comporte une évaluation économique ;

- le dossier contenait une étude qui ne comportait pas l'estimation du coût final des mesures compensatoires car il ne pouvait être déterminé à l'époque.

Par un mémoire enregistré le 11 février 2016, le ministre des affaires sociales, de la santé et des droits de la femme conclut au rejet de la requête.

Il déclare s'associer aux observations et conclusions présentées par la commune de Tignes.

Par une ordonnance du 13 janvier 2016, la date de clôture de l'instruction a été fixée au 29 janvier 2016. Par une ordonnance du 28 janvier 2016, cette date a été reportée au 12 février 2016.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Picard,

- les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public,

- et les observations de Me Bern, avocat de M. B...et celles de MeA..., représentant la SCP Vovan et associés, avocat de la commune de Tignes.

1. Considérant que, par un arrêté du 25 juillet 2008, le préfet de la Savoie a déclaré d'utilité publique des travaux de dérivation des eaux instaurant des périmètres de protection et autorisé l'utilisation de l'eau en vue de la consommation humaine ainsi que des prélèvements d'eau pour le compte de la commune de Tignes, pour les captages de la Sassière, du Bois de l'Ours, des Marais, de la Sache et des Chardons ; que, sur la demande de M.B..., dont l'exploitation agricole, un élevage de vaches pour la fabrication de Beaufort, est située en grande partie dans le périmètre de protection rapprochée du captage de la Sassière, qui assure près de 90 % de la ressource en eau de Tignes, la cour, par un arrêt du 20 juin 2013, a annulé cet arrêté, uniquement en tant qu'il concerne le captage de la Sassière, et rejeté le surplus de ses conclusions, relatives aux captages du Bois de l'Ours, des Marais, de la Sache et des Chardons, par le motif qu'elles étaient irrecevables faute pour l'intéressé de justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ; que la commune de Tignes a exercé un pourvoi en cassation contre cet arrêt et le Conseil d'Etat, par une décision du 10 juin 2015, l'a entièrement annulé et a renvoyé l'affaire à la cour ;

2. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable : " En vue d'assurer la protection de la qualité des eaux, l'acte portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines mentionné à l'article L. 215-13 du code de l'environnement détermine autour du point de prélèvement un périmètre de protection immédiate dont les terrains sont à acquérir en pleine propriété, un périmètre de protection rapprochée à l'intérieur duquel peuvent être interdits ou réglementés toutes sortes d'installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux et, le cas échéant, un périmètre de protection éloignée à l'intérieur duquel peuvent être réglementés les installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols et dépôts ci-dessus mentionnés. " ;

3. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 1321-3 du même code : " Les indemnités qui peuvent être dues aux propriétaires ou occupants de terrains compris dans un périmètre de protection de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines, à la suite de mesures prises pour assurer la protection de cette eau, sont fixées selon les règles applicables en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique. " ;

4. Considérant que l'article L. 1321-7 de ce code dispose que : " Sans préjudice des dispositions de l'article L. 214 du code de l'environnement, est soumise à autorisation de l'autorité administrative compétente l'utilisation de l'eau en vue de la consommation humaine, à l'exception de l'eau minérale naturelle, pour : / 1° La production ; / 2° La distribution par un réseau public ou privé, à l'exception de la distribution à l'usage d'une famille mentionnée au 3° du II et de la distribution par des réseaux particuliers alimentés par un réseau de distribution public ; / 3° Le conditionnement. " ;

5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 215-13 du code de l'environnement : " La dérivation des eaux d'un cours d'eau non domanial, d'une source ou d'eaux souterraines, entreprise dans un but d'intérêt général par une collectivité publique ou son concessionnaire, par une association syndicale ou par tout autre établissement public, est autorisée par un acte déclarant d'utilité publique les travaux. " ;

6. Considérant qu'en l'absence de dispositions spécifiques définissant la procédure qui leur est applicable, les actes portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau destinée à l'alimentation des collectivités humaines pris sur le fondement des dispositions de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique sont régis par les dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

7. Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-3, alors en vigueur, du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier qui comprend obligatoirement : / I. - Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : (...) / 5° L'appréciation sommaire des dépenses (...). " ;

8. Considérant que l'appréciation sommaire des dépenses jointe au dossier d'enquête publique a pour objet de permettre à tous les intéressés de s'assurer que les travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement estimé à l'époque de l'enquête, ont un caractère d'utilité publique ; que, toutefois, la seule circonstance que certaines dépenses auraient été omises n'est pas par elle-même de nature à entacher d'irrégularité la procédure si, compte tenu de leur nature, leur montant apparaît limité au regard du coût global de l'opération et ne peut être effectivement apprécié qu'au vu d'études complémentaires postérieures, rendant ainsi incertaine leur estimation au moment de l'enquête ;

9. Considérant que l'évaluation économique figurant au dossier d'enquête indique que le montant total de l'opération qui, en ce qu'elle porte sur les captages de la Sassière, du Bois de l'Ours, des Marais, de la Sache et des Chardons, forme un ensemble indissociable, s'élève à 190 000 euros ; que cette somme couvre les phases technico-administrative et de réalisation, cette dernière comprenant les travaux de protection intrinsèque des ouvrages de captage, dont 15 000 euros consacrés à la maîtrise foncière du captage de la Sassière, et les travaux de protection des aquifères ; que ce document ne mentionne aucune autre somme au titre de l'appréciation des dépenses, alors que dans le rapport qu'il a établi à l'issue de l'enquête relative à la procédure d'instauration des périmètres de protection, qui s'est tenue du 27 août au 26 septembre 2007, conjointement avec l'enquête concernant la demande d'autorisation pour les prélèvements d'eau à des fins d'alimentation en eau potable et dérivation des eaux et l'enquête parcellaire intéressant la délimitation des périmètres de protection, le commissaire enquêteur a relevé que les contraintes pesant sur M.B..., seul agriculteur dans le secteur de la Sassière, et résultant pour lui de l'inclusion d'une fraction importante de son exploitation dans le périmètre de protection rapprochée de ce captage, qui tiennent plus particulièrement à l'interdiction sur le site de toute construction nouvelle, y compris de rénovation ou de réhabilitation du chalet existant, à l'impossibilité d'y héberger des animaux, d'exploiter une unité de traite et de fabriquer des fromages, à l'interdiction d'épandage du fumier et de tous types d'élevages intensifs, seul étant toléré le pâturage rapide, mais sous certaines conditions très restrictives, étaient susceptibles de lui occasionner un important préjudice et préconisé qu'une étude agricole soit réalisée afin de l'évaluer et de proposer d'éventuelles solutions de substitution ;

10. Considérant qu'il ressort en particulier de l'étude commandée par la commune de Tignes à la suite de l'enquête publique et réalisée en décembre 2008, que les prescriptions s'imposant dans le cadre du périmètre de protection rapprochée du captage de la Sassière, auraient directement pour effet, pour M.B..., la perte de 8 ha de terres pâturables, équivalent à environ 5 000 euros de production laitière par an et, indirectement, de rendre difficilement possible, voire impossible, le maintien d'une activité pastorale laitière à la Sassière ;

11. Considérant que, eu égard en particulier à l'avis rendu le 16 avril 2002 par l'hydrogéologue agréé en matière d'hygiène publique à propos de l'instauration des périmètres de protection autour des captages concernés, notamment celui de la Sassière, dont les préconisations ont été reprises par l'arrêté contesté, mais également aux conditions d'exercice de son activité par M. B...et aux nombreux éléments qu'il a pu apporter lors de l'enquête publique, et qu'a repris le commissaire enquêteur, il n'apparaît pas que les conséquences que pouvait comporter pour lui l'opération envisagée, dont l'étude rappelée au point précédant confirme l'importance au regard du coût global de l'opération, ne pouvaient être ni appréciées, ni chiffrées lors de cette enquête mais seulement au vu d'études complémentaires, postérieures à celle-ci ; que, même en tenant compte de la somme de 15 000 euros mentionnée au point 9 ci-dessus, dont l'objet exact n'est pas précisément défini, ni l'évaluation économique figurant au dossier soumis à enquête publique, ni aucun autre document joint à ce dossier, ne permettait d'apprécier, même sommairement, le montant des sommes nécessaires à l'indemnisation de M. B... dans le cadre de l'opération relative aux captages de la Sassière, du Bois de l'Ours, des Marais, de la Sache et des Chardons ; que ce dossier était donc, à cet égard, insuffisant ;

12. Considérant que, eu égard à l'importance du captage de la Sassière pour l'alimentation en eau potable de Tignes et à l'ampleur des impacts subis par M.B..., l'insuffisance de l'estimation relevée précédemment a eu pour effet non seulement de nuire à la complète information de la population lors de l'enquête publique mais également, compte tenu des incidences financières susceptibles d'en résulter pour la collectivité, d'exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative, et en particulier sur son contenu ; que, dès lors, l'arrêté du préfet de la Savoie du 25 juillet 2008, qui a été pris au terme d'une procédure irrégulière, est illégal et doit être annulé ;

13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, M. B...est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande ;

14. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le paiement à M. B...d'une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que M. B...n'ayant pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, ces dispositions font obstacle à ce qu'il verse une somme à la commune de Tignes au titre des frais exposés par elle à l'occasion du litige ;

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 10 juillet 2012 est annulé.

Article 2 : L'arrêté du préfet de la Savoie du 25 juillet 2008 est annulé.

Article 3 : L'Etat versera à M. B...la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Tignes tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. C...B..., au ministre de l'intérieur, au ministre des affaires sociales et de la santé et à la commune de Tignes.

Délibéré après l'audience du 22 mars 2016, à laquelle siégeaient :

M. Clot, président de chambre,

M. Mesmin d'Estienne, président-assesseur,

M. Picard, président-assesseur,

M. Lévy Ben Cheton, premier conseiller.

Mme Vaccaro-Planchet, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 12 avril 2016.

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N° 15LY02159

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