| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 3ème chambre - formation à 3, 18 avril 2017, 15LY04049

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Mme A...B...a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand :

1°) d'annuler l'arrêté du 18 août 2014 par lequel le maire de la commune de Celoux lui a infligé la sanction disciplinaire du licenciement sans préavis, ni indemnité ;

2°) d'annuler la décision en date du 13 août 2014 par laquelle le maire de la commune de Celoux l'a licenciée ;

3°) d'annuler le solde de tout compte du 30 septembre 2014 établi par le maire de la commune de Celoux ;

4°) de faire application des dispositions des articles R. 761-1 et L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1401802 du 4 novembre 2015, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté la demande.

Procédure devant la cour

Par une requête, enregistrée le 22 décembre 2015, et un mémoire, enregistré le 5 juillet 2016, Mme A...B..., représentée par la SELAS Fidal, avocats, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 4 novembre 2015 ;

2°) d'annuler la décision du 13 août 2014 et l'arrêté du 18 août 2014 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Celoux le versement d'une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté du 18 août 2014 méconnaît l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 en ce qu'il n'identifie pas son signataire ;

- il est illégal en ce qu'il est postérieur à la décision du 13 août 2014 ;

- la lettre de licenciement du 13 août 2014 se fonde sur l'arrêté du 18 août 2014 alors qu'il lui est postérieur ;

- le délai de convocation de cinq jours à l'entretien préalable n'a pas été respecté ;

- elle n'a pas été mise à même de contester efficacement son licenciement en raison du caractère incomplet de son dossier ;

- le licenciement méconnaît les dispositions du décret n° 88-145 du 15 février 1988 en tant que sa date de prise d'effet ne prend pas en compte ses droits à congé annuel restant à courir ;

- la mesure de licenciement est infondée et constitutive d'un détournement de pouvoir ; la commune a entendu lui imposer une modification substantielle de son contrat ; les manquements qui lui sont reprochés ne sont pas établis ;

- la sanction du licenciement est disproportionnée ;

- l'arrêté du 18 août 2014 est dépourvu de caractère exécutoire, faute d'avoir été transmis aux services préfectoraux.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juin 2016, et un mémoire complémentaire, enregistré le 23 mars 2017, lequel n'a pas été communiqué, la commune de Celoux, représentée par la SELARL AuriJuris, avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme B...en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la lettre de licenciement du 13 août 2014 identifie son auteur et fixe au 18 août la date de prise d'effet de la sanction ; le signataire de l'arrêté du 18 août 2014 est sans ambiguïté le maire ;

- le décret du 15 février 1988 ne fixe aucun délai de convocation à l'entretien préalable au licenciement ;

- le dossier de la requérante était complet s'agissant des éléments relatifs à la procédure disciplinaire ;

- la décision de licenciement est motivée ;

- l'arrêté du 18 août 2014 a été transmis aux services de l'Etat ; à supposer que tel n'ait pas été le cas, la légalité de l'acte n'en serait pas affectée ;

- la circonstance que le licenciement ait pris effet avant que l'intéressée ne prenne tous ses congés est sans incidence sur sa légalité, s'agissant d'un licenciement pour motif disciplinaire ;

- elle est fondée sur des faits matériellement établis constitutifs de fautes de nature à justifier cette sanction ;

- aucune modification substantielle de son contrat n'est intervenue ;

- de nombreux arguments développés par la requérante sont inopérants en ce qu'ils sont sans lien avec son licenciement.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 modifiée relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Nathalie Peuvrel, premier conseiller,

- et les conclusions de M. Marc Clément, rapporteur public ;

1. Considérant que MmeB..., recrutée par la commune de Celoux en 2001 par contrat transformé en juin 2013 en contrat à durée indéterminée, exerçait les fonctions de secrétaire de mairie en qualité d'agent contractuel à temps non complet pour une durée hebdomadaire de quinze heures ; que le maire de Celoux lui a, par courrier du 13 août 2014, confirmé par arrêté du 18 août 2014, infligé la sanction disciplinaire du licenciement sans préavis, ni indemnités de licenciement et de congés payés ;

Sur la légalité de la décision du 13 août 2014 et de l'arrêté du 18 août 2014 :

2. Considérant, en premier lieu, que les moyens tirés de ce que l'arrêté du 18 août 2014 n'identifierait pas son signataire, qu'il serait illégal en ce qu'il est postérieur à la décision du 13 août 2014 et que la lettre de licenciement du 13 août 2014 se fonderait sur cet arrêté alors qu'il lui est postérieur doivent être écartés par adoption des motifs retenus par les premiers juges ;

3. Considérant, en deuxième lieu, que Mme B...ne saurait utilement soutenir que la commune de Celoux aurait méconnu le délai de cinq jours entre la date de notification de la convocation à l'entretien préalable au licenciement et la date de cet entretien, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposant à l'autorité territoriale le respect d'un tel délai ;

4. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des écritures de la commune de Celoux, non contestées sur ce point par MmeB..., que son dossier administratif n'était incomplet que pour ce qui concerne l'historique de sa carrière au sein de la commune et non pour ce qui concerne la procédure disciplinaire dont elle a fait l'objet ; qu'ainsi, la requérante, qui, en outre, ne produit pas d'élément permettant d'établir que la sanction du licenciement lui aurait été infligée sur le fondement de pièces dont elle n'aurait pas été préalablement mise en mesure de prendre connaissance, n'est pas fondée à soutenir que les droits de la défense auraient été méconnus ;

5. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article 5 du décret du 15 février 1988, dans sa rédaction applicable à la date de la décision et de l'arrêté contestés : " (...) A la fin d'un contrat à durée déterminée ou en cas de licenciement n'intervenant pas à titre de sanction disciplinaire, l'agent qui, du fait de l'administration, n'a pu bénéficier de tout ou partie de ses congés annuels a droit à une indemnité compensatrice. (...) " ; que l'article 40 de ce décret dispose qu'aucun préavis n'est nécessaire en cas de licenciement pour motif disciplinaire d'un agent non titulaire engagé pour une durée déterminée ou indéterminée ; qu'il suit de là que MmeB..., licenciée pour motif disciplinaire, n'est pas fondée à soutenir que la décision du 13 août 2014 et l'arrêté du 18 août 2014 seraient illégaux en tant qu'ils ont fixé une date de prise d'effet de son licenciement ne prenant pas en compte ses droits à congés annuels restant à courir ;

6. Considérant, en cinquième lieu, que, pour décider d'infliger à Mme B... la sanction du licenciement, le maire de Celoux s'est principalement fondé sur le refus de l'intéressée d'être présente à la mairie de Celoux pendant la totalité de ses quinze heures hebdomadaires de travail ; qu'il ressort des pièces du dossier qu'en raison de l'éloignement géographique du domicile de MmeB..., l'ancien maire de Celoux avait fait part de son accord verbal dès 2005 pour qu'elle exerce ses fonctions sur place un jour par semaine pendant huit heures et qu'elle travaille les sept heures restantes à son domicile, vers lequel était réexpédié le courrier de la commune et qui avait été équipé d'une ligne téléphonique et d'un télécopieur dédiés ; que, par courrier du 23 mai 2014, le maire nouvellement élu a demandé a Mme B...d'effectuer la totalité de ses heures de travail à la mairie de Celoux trois demi journées par semaine ; que l'intéressée a, par courrier du 27 mai 2014, opposé un refus à cette demande au motif qu'il s'agissait d'une modification unilatérale et substantielle de son contrat de travail ; que le maire l'a mise en demeure, par courrier du 11 juin 2014, d'exécuter ses attributions selon les modalités par lui déterminées, sous peine de licenciement pour motif disciplinaire ; que le licenciement a été prononcé à la suite du refus, réitéré par la requérante par courrier du 2 juillet 2014, de se déplacer à Celoux trois fois par semaine ; que le contrat à durée indéterminée qu'elle a conclu en juin 2013 avec la commune ne contient aucune stipulation sur l'organisation du travail de MmeB... ; qu'il appartient à l'employeur, lequel ne peut être regardé, en l'espèce, comme ayant imposé à son agent une modification unilatérale de son contrat, de mettre en place l'organisation du travail qu'il estime la plus adaptée à l'intérêt du service ; que Mme B...ne saurait utilement soutenir que les exigences de la nouvelle municipalité auraient eu un impact financier négatif, l'auraient contrainte à occuper ses autres emplois de secrétaire de mairie à temps partiel et que la présence sur place de six élus serait suffisante pour répondre aux demandes quotidiennes des habitants ; que, dans ces conditions, et nonobstant la circonstance que la requérante aurait donné satisfaction dans l'exercice de ses fonctions, qu'elle aurait exercées avec compétence et dévouement, son opposition aux consignes du maire relatives à son temps de présence sur place constitue un refus fautif d'exécuter son contrat de travail ; que cette faute était de nature à justifier, à elle-seule, la sanction du licenciement ;

7. Considérant, en sixième lieu, que, si Mme B...soutient que le nouvel aménagement de ses horaires de travail exigé par le maire serait injustifié au regard du faible nombre d'habitants de la commune et qu'il aurait pour objectif réel de la contraindre à démissionner, le détournement de pouvoir allégué ne peut être regardé comme établi, alors que, comme il a été dit précédemment, il appartient au maire d'apprécier quels sont les besoins du service ;

8. Considérant, en septième et dernier lieu, que, par un moyen nouveau en appel, Mme B... soutient que l'arrêté du 18 août 2014 est dépourvu de caractère exécutoire, faute d'avoir été transmis aux services préfectoraux ;

9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction alors applicable : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature. / Cette transmission peut s'effectuer par voie électronique, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat. / Le maire certifie, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. / La preuve de la réception des actes par le représentant de l'Etat dans le département ou son délégué dans l'arrondissement peut être apportée par tout moyen. (...) " ; qu'aux termes de l'article L. 2131-2 du même code : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : (...) 5° Les décisions individuelles relatives à la nomination, au recrutement, y compris le contrat d'engagement, et au licenciement des agents non titulaires (...). " ; que ces dispositions font obstacle à ce que l'entrée en vigueur d'un acte soumis à obligation de transmission soit fixée à une date antérieure à la date à laquelle il est procédé à sa transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué ;

10. Considérant que la commune de Celoux se borne à faire valoir qu'elle a transmis l'arrêté litigieux du 18 août 2014 aux services préfectoraux ; que Mme B...produit un courrier daté du 1er décembre 2015 signé pour le sous-préfet de Saint-Flour par le secrétaire général indiquant que les archives des services préfectoraux ne contiennent "pas de trace" de la transmission de cet arrêté ; qu'il suit de là que ledit arrêté est entaché d'une rétroactivité illégale en tant qu'il fixe son entrée en vigueur à une date antérieure à cette transmission et doit être annulé dans cette mesure ;

11. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme B...est seulement fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté les conclusions de sa demande tendant à l'annulation de la décision du 13 août 2014 et de l'arrêté du 18 août 2014 en tant que ces actes produisent effet pour une période antérieure à la date de transmission de l'arrêté du 18 août 2014 au préfet du Cantal ou à son délégué ;

Sur les frais non compris dans les dépens :

12. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Celoux la somme que demande Mme B...en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de MmeB..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la commune de Celoux de la somme demandée au titre des frais non compris dans les dépens ;

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 4 novembre 2015 est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions de la demande tendant à l'annulation de la décision du 13 août 2014 et de l'arrêté du 18 août 2014 en tant que ces actes produisent effet pour une période antérieure à la date de transmission de l'arrêté du 18 août 2014 au préfet du Cantal ou à son délégué.

Article 2 : La décision du 13 août 2014 et l'arrêté du 18 août 2014 sont annulés en tant qu'ils produisent effet pour une période antérieure à la date de transmission de l'arrêté du 18 août 2014 au préfet du Cantal ou à son délégué.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Celoux tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme B...est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A...B...et à la commune de Celoux.

Délibéré après l'audience du 28 mars 2017, à laquelle siégeaient :

- M. Jean-François Alfonsi, président de chambre,

- M. Hervé Drouet, président-assesseur,

- Mme Nathalie Peuvrel, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 18 avril 2017.

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N° 15LY04049