Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SARL Chantier Naval de l'Estérel a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'ordre de versement émis à son encontre par le directeur départemental des finances publiques des Alpes-Maritimes, le 22 décembre 2010, pour un montant de 63 400 euros, pour avoir paiement d'indemnités d'occupation sans droit ni titre du domaine public maritime au titre de l'année 2006 par le chantier naval qu'elle exploite sur l'île de Sainte-Marguerite à Cannes, ainsi que l'avis de régularisation du 3 janvier 2011 l'invitant au paiement de ces indemnités, la décision du 28 janvier 2011 du directeur départemental des finances publiques des Alpes-Maritimes rejetant son recours dirigé contre cet ordre de versement, et le titre de perception du 21 mars 2011 pris en charge par le comptable de la direction départementale des finances publiques des Alpes-Maritimes chargé du recouvrement de cette somme.
La SARL Chantier Naval de l'Estérel a ensuite demandé au même tribunal d'annuler l'ordre de versement émis à son encontre par le même directeur départemental le 31 janvier 2011 pour des montants respectifs de 65 271 euros, 76 640 euros, 80 722 euros et 81 062 euros pour avoir paiement, au même titre, des indemnités d'occupation s'agissant respectivement des années 2007 à 2010, ainsi que l'avis de régularisation du 3 février 2011 l'invitant au paiement de ces indemnités, la décision implicite de rejet du recours qu'elle a formé le 24 mars 2011 auprès du directeur départemental des finances publiques des Alpes-Maritimes contre l'ordre de versement du 31 janvier 2011, la lettre de rappel du 4 août 2011 du trésorier payeur général des Alpes-Maritimes et le commandement de payer émis le 5 septembre 2011 sur la base du titre de perception du 31 janvier 2011.
Par un jugement n°s 1101454, 1104529 du 25 juin 2013, le tribunal administratif de Nice a rejeté ces deux demandes, après les avoir jointes.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 16 août 2013 la SARL Chantier Naval de l'Estérel, représentée par MeA..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 25 juin 2013 ;
2°) d'annuler les différents actes et décisions contestées devant le tribunal administratif ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Elle soutient que :
- la prescription lui était acquise s'agissant des sommes qui lui étaient réclamées au titre de l'année 2006 ;
- les fautes commises par le gérant du domaine public constituent une cause exonératoire de sa propre responsabilité d'occupant de ce domaine ;
- l'ordre de versement émis à son encontre le 31 janvier 2011 au titre des années 2007 à 2010 est insuffisamment motivé faute de comporter les bases de liquidation de la créance ;
- elle est fondée à se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l'arrêté du 4 mars 2013 portant délimitation du domaine public maritime sur l'île de Sainte Marguerite ;
- la surface d'occupation du domaine public maritime retenue par le service est erronée ;
- le montant de la redevance mise à sa charge présente un caractère disproportionné et discriminatoire ;
- le montant de la redevance mise à sa charge est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 novembre 2013, le ministre délégué, chargé du budget conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- le moyen tiré de ce que l'arrêté du 4 mars 2013 portant délimitation du domaine public maritime sur l'île de Sainte Marguerite serait illégal est inopérant ;
- les autres moyens soulevés par la SARL Chantier Naval de l'Estérel ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile ;
- le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général sur la comptabilité publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Guidal, rapporteur ;
- les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public.
1. Considérant que la SARL Chantier Naval de l'Estérel exerce une activité de construction et de réparation navale sur un terrain d'une surface de 4 225 m² situé sur l'île de Saint-Marguerite à Cannes ; que le directeur départemental des finances publiques des Alpes-Maritimes a, les 22 décembre 2010 et 31 janvier 2011, émis deux ordres de versement à l'encontre de la société pour des montants respectifs de 63 400 euros et 303 195 euros pour avoir paiement d'indemnités d'occupation sans droit ni titre du domaine public maritime par les installations de la SARL Chantier Naval de l'Estérel, au titre de périodes d'occupation irrégulière allant du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2010 ; que, par un jugement du 25 juin 2013, le tribunal administratif de Nice a regardé les deux demandes de la société comme tendant à l'annulation de ces ordres de versement et à la décharge de ces indemnités, puis les a rejetées après les avoir jointes ; que la SARL Chantier Naval de l'Estérel relève appel de ce jugement ;
Sur la prescription de la créance mise à la charge de la société au titre de l'année 2006 :
2. Considérant, d'une part, que l'article L. 2321-4 du code général de la propriété des personnes publiques dans sa version en vigueur au 1er juillet 2006 disposait que : " Les produits et redevances du domaine public ou privé d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 sont soumis, quel que soit leur mode de fixation, à la prescription quinquennale édictée par l'article 2277 du code civil. Cette prescription commence à courir à compter de la date à laquelle les produits et redevances sont devenus exigibles " ; qu'aux termes de l'article 2227 du code civil, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile : " L'Etat, les établissements publics et les communes sont soumis aux mêmes prescriptions que les particuliers, et peuvent également les opposer. " ; qu'aux termes de l'article 2262 du même code, dans sa rédaction antérieure à la même loi : " Toutes les actions, tant réelles que personnelles, sont prescrites par trente ans, sans que celui qui allègue cette prescription soit obligé d'en rapporter un titre ou qu'on puisse lui opposer l'exception déduite de la mauvaise foi. " ; qu'enfin, selon l'article 2277 de ce code dans cette même rédaction : " Se prescrivent par cinq ans les actions en paiement : (...) Des loyers, des fermages et des charges locatives (...) et généralement de tout ce qui est payable par année ou à des termes périodiques plus courts " ;
3. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 2125-4 du code général de la propriété des personnes publiques : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public par le bénéficiaire d'une autorisation est payable d'avance et annuellement " ; qu'aux termes de l'article L. 2321-4 du même code dans sa rédaction issue de l'article 21 de la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 susvisée : " Les produits et redevances du domaine public ou privé d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 se prescrivent par cinq ans, quel que soit leur mode de fixation. Cette prescription commence à courir à compter de la date à laquelle les produits et redevances sont devenus exigibles. " ; que selon l'article 26 de cette même loi du 17 juin 2008 : " I. - Les dispositions de la présente loi qui allongent la durée d'une prescription s'appliquent lorsque le délai de prescription n'était pas expiré à la date de son entrée en vigueur. Il est alors tenu compte du délai déjà écoulé. II. - Les dispositions de la présente loi qui réduisent la durée de la prescription s'appliquent aux prescriptions à compter du jour de l'entrée en vigueur de la présente loi, sans que la durée totale puisse excéder la durée prévue par la loi antérieure. III. - Lorsqu'une instance a été introduite avant l'entrée en vigueur de la présente loi, l'action est poursuivie et jugée conformément à la loi ancienne. (...) " ;
4. Considérant que les dispositions relatives aux prescriptions abrégées sont d'interprétation stricte et ne peuvent être étendues à des cas qu'elles ne visent pas expressément ; qu'avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008, la prescription quinquennale édictée par l'article 2277 du code civil, alors applicable, ne visait que les créances payables et exigibles périodiquement ; qu'à défaut de dispositions ou de clauses contractuelles définissant les modalités d'émission et de recouvrement des indemnités dues au titre de l'occupation sans titre du domaine public, la créance détenue par l'occupant irrégulier de ce domaine ne pouvait être regardée comme étant soumise au régime de la prescription quinquennale spéciale édictée par l'article 2277 du code civil et relevait de la prescription trentenaire de droit commun alors prévue par l'article 2262 du code civil ; que, cependant, il résulte des dispositions de l'article L. 2321-4 du code général de la propriété des personnes publiques dans sa rédaction issue de la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 et du II de l'article 26 de cette loi que l'action en paiement des indemnités représentatives de la redevance d'occupation du domaine public relève, depuis l'entrée en vigueur de ladite loi le 19 juin 2008, soit le lendemain de sa publication au Journal officiel le 18 juin 2008, d'un délai de prescription de cinq ans ; que, par ailleurs, l'instance ayant été, en l'espèce, introduite devant le tribunal administratif les 28 mars et 17 novembre 2011, soit après l'entrée en vigueur de la présente loi, ces dispositions sont applicables au présent litige ;
5. Considérant enfin qu'il résulte des dispositions de l'article L. 2321-4 du code général de la propriété des personnes publiques que cette prescription commence à courir à compter de la date à laquelle les produits et redevances sont devenus exigibles ; qu'il résulte du principe d'annualité issu de l'article L. 2125-4 du code général de la propriété des personnes publiques et dont il y a lieu de faire application aux indemnités dues au titre de l'occupation sans titre du domaine public, que celles-ci deviennent exigibles à l'issue de chaque période annuelle ; que le point de départ de la prescription est ainsi le 1er janvier de l'année suivant celle du constat de l'occupation irrégulière du domaine public ;
6. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la prescription quinquennale instaurée par l'article L. 2321-4 du code général de la propriété des personnes publiques a commencé à courir, s'agissant de l'indemnité représentative de la redevance d'occupation du domaine public réclamée à la SARL Chantier Naval de l'Estérel au titre de l'année 2006, le 1er janvier 2007, date à laquelle elle était devenue exigible ; qu'ainsi, la société n'est pas fondée à soutenir que la créance de l'Etat, portant sur l'année 2006, était prescrite à la date d'émission de l'ordre de versement litigieux, le 22 décembre 2010 ; que la circonstance alléguée selon laquelle l'administration aurait eu connaissance de l'exercice sans droit ni titre de l'activité du chantier naval sur le domaine public depuis les années 2000 est sans incidence sur l'application des règles de prescription susmentionnées ;
Sur la régularité de l'ordre de versement du 31 janvier 2011 :
7. Considérant qu'aux termes de l'article 81 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, dans sa rédaction applicable au litige : " Tout ordre de recette doit indiquer les bases de la liquidation " ; qu'ainsi, l'Etat ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre de perception lui-même, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il s'est fondé pour déterminer le montant de la créance ;
8. Considérant qu'en l'espèce, le directeur départemental des finances publiques des Alpes-Maritimes a satisfait à cette obligation en indiquant, dans la lettre du 31 janvier 2011 adressée à la SARL Chantier Naval de l'Estérel par laquelle il lui notifiait, en s'y référant, l'ordre de versement daté du même jour émis au titre des périodes d'occupation irrégulière allant du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2010, les éléments de calcul de la créance pour chacune des années en cause, à savoir la superficie de l'emprise occupée, 4 225 m², le taux unitaire applicable pour chacune des années concernées servant à calculer la partie fixe de l'indemnité, ainsi que le pourcentage, 2%, et le montant du chiffre d'affaire déclaré par la société pour chacune desdites années servant à déterminer la partie variable de l'indemnité ;
9. Considérant que si la requérante soutient n'avoir jamais été destinataire de ce courrier, il résulte des pièces produites par l'administration en première instance que le pli contenant la lettre susmentionnée du 31 janvier 2011 ainsi que l'ordre de versement daté du même jour a été présenté et déposé le 2 février 2011 à l'adresse indiquée au service par la société, et que l'accusé de réception a été retourné à ce même service, revêtu d'une signature manuscrite ; que la SARL Chantier Naval de l'Estérel ne soutient ni même n'allègue que cette signature ne correspondait à celle d'aucune personne habilitée à recevoir le pli recommandé ; qu'ainsi cette notification est régulière ;
Sur le bien-fondé de la créance litigieuse :
10. Considérant, en premier lieu, que lorsqu'il se prononce sur l'appartenance d'un bien au domaine public, le juge n'est pas lié par les termes d'un arrêté, à caractère déclaratif, de délimitation du domaine public maritime, adopté sur le fondement du décret du 29 mars 2004 relatif à la procédure de délimitation du rivage de la mer, des lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l'embouchure des fleuves et rivières ; que l'appartenance d'une dépendance au domaine public ne peut résulter de l'application d'un tel arrêté, dont les constatations ne représentent que l'un des éléments d'appréciation soumis au juge ; que le bien-fondé des ordres de versement pour avoir paiement d'indemnités d'occupation sans droit ni titre du domaine public maritime n'est dès lors pas subordonné à la légalité d'un tel acte ; que, par suite, la SARL Chantier Naval de l'Estérel ne saurait, en tout état de cause, pour contester le bien fondé des ordres de versement litigieux des 22 décembre 2010 et 31 janvier 2011, utilement exciper de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 4 mars 2013 portant délimitation du domaine public maritime sur l'île de Sainte-Marguerite, lequel est de surcroît postérieur aux actes contestés ;
11. Considérant, en deuxième lieu, que l'occupation sans droit ni titre d'une dépendance du domaine public constitue une faute commise par l'occupant et qui l'oblige à réparer le dommage causé au gestionnaire de ce domaine par cette occupation irrégulière ; que, si l'autorité gestionnaire du domaine public n'a pas mis en demeure l'occupant irrégulier de quitter les lieux, ne l'a pas invité à régulariser sa situation ou a entretenu à son égard une ambiguïté sur la régularité de sa situation, ces circonstances sont de nature, le cas échéant, à constituer une cause exonératoire de la responsabilité de l'occupant, dans la mesure où ce comportement du gestionnaire serait constitutif d'une faute, mais elles ne sauraient faire obstacle, dans son principe, au droit du gestionnaire du domaine public à la réparation du dommage résultant de cette occupation irrégulière ;
12. Considérant qu'il résulte de l'instruction que l'Etat n'a délivré aucun titre à la SARL Chantier Naval de l'Estérel au cours de la période en litige ; qu'à supposer qu'il ait toléré la présence de cette société sur le domaine public, cette circonstance ne peut être regardée comme lui ayant conféré un titre, de sorte que celle-ci devait être regardée comme occupant sans titre du domaine public maritime au cours de cette période, et ne saurait faire obstacle au droit du gestionnaire du domaine public à la réparation du dommage résultant de cette occupation irrégulière ; qu'au demeurant, et contrairement à ce que soutient la requérante, aucune faute ne saurait être reprochée, en l'espèce, aux services de l'Etat ; qu'ainsi, alors que deux procès-verbaux de contravention de grande voirie ont été dressés à son encontre, les 28 juin 2005 et 25 juin 2008, la société ne saurait sérieusement soutenir que le gestionnaire du domaine public aurait entretenu à son égard une ambiguïté sur la régularité de sa situation ; que, par ailleurs, alors que le tribunal administratif de Nice était saisi de ces procès-verbaux de contravention de grande voirie et que la société contestait devant lui l'appartenance de la parcelle litigieuse au domaine public, elle ne saurait reprocher au directeur départemental des finances publiques des Alpes-Maritimes d'avoir tardé à émettre les deux ordres de versement litigieux ; qu'enfin, si le préfet des Alpes-Maritimes s'est engagé, dans le cadre d'un protocole d'accord conclu en 2002 avec la société Cystem qui exploitait alors le chantier naval, à mettre en oeuvre une procédure de délégation de service public pour le maintien d'une activité de construction navale sur le site et à délivrer dans l'immédiat une autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime, la SARL Chantier Naval de l'Estérel ne peut utilement invoquer cet engagement pris dans le cadre d'une transaction à laquelle elle n'était pas partie, alors qu'en outre la société était parfaitement informée, lors de la reprise de l'activité, du risque de ne pas obtenir la délivrance d'une autorisation d'occupation temporaire ;
13. Considérant, en troisième lieu, que si la requérante soutient que la superficie de 4 225 m² retenue pour le calcul de l'indemnité litigieuse est manifestement infondée, il résulte de l'instruction et notamment de plusieurs procès-verbaux de constat dressés les 21 décembre 2006, 11 octobre 2007, 2 octobre 2008, 15 octobre 2009 et 22 septembre 2010 par un agent assermenté de la direction départementale de l'équipement des Alpes-Maritimes, que la dépendance occupée représente, d'une part, une superficie de 3 850 m² composée de bâtiments, d'annexes servant de lieu de dépôt et de stockages divers, d'une plage de galet servant à l'entreposage d'outillages divers, de matériaux, sur laquelle a été aménagé un abri pour la construction de catamaran, d'aires de carénages en béton avec voies de roulement, d'autre part d'un ponton d'accostage en béton armé de 75 m² et enfin de cinq voies de roulement sur le fond marin ayant une emprise de 300 m², soit au total 4 225 m² ; que la SARL Chantier Naval de l'Estérel n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause ce constat précis et circonstancié ;
14. Considérant, en quatrième lieu, que le gestionnaire du domaine public est fondé à réclamer à l'occupant sans titre dudit domaine, au titre de la période d'occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu'il aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période ; qu'à cette fin, il doit rechercher le montant des redevances qui auraient été appliquées si l'occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l'occupation du domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu'aurait pu produire l'occupation régulière de la partie concernée du domaine public ;
15. Considérant que pour déterminer le montant de l'indemnité annuelle due par la société, le directeur départemental des finances publiques des Alpes-Maritimes l'a décomposé en deux éléments ; que le premier d'entre eux résulte de l'application à la superficie occupée d'un taux fixe en euros par m², révisé chaque année ; qu'il a pris en compte également dans le calcul un deuxième élément variable, représentant 2% du chiffre d'affaires déclaré par la société au titre de l'année précédente ; que la requérante n'apporte aucun élément de nature à établir que les montants des indemnités annuelles résultant du barème ainsi fixé ne seraient pas raisonnables et proportionnés à l'usage que la société était susceptible de faire du domaine public ; que, par ailleurs, le taux de 2 % pratiqué est celui applicable aux entreprises commerciales générant, comme la société requérante, un chiffre d'affaires annuel compris entre un et deux millions d'euros ; que ce taux ne comporte ainsi aucun caractère discriminatoire au regard de celui appliqué à des entreprises analogues ; que si la SARL Chantier Naval de l'Estérel soutient, par ailleurs, que deux autres sociétés qui exploitent des hôtels sur l'île de Saint-Marguerite sont assujetties à des redevances d'un montant bien moins important que celui des indemnités qui lui sont réclamées, cette circonstance ne suffit pas à elle-seule à établir l'existence d'une discrimination en l'absence de toute indication sur le chiffre d'affaires réalisé par ces établissements, qui en outre exercent leur activité dans un secteur économique différent de celui dont relève la société requérante ;
16. Considérant, enfin, que si la SARL Chantier Naval de l'Estérel soutient être assujettie, dans l'exercice de son activité, au respect d'obligations de service public et fait valoir que le maintien de l'activité du chantier naval représente un intérêt général pour l'Etat, la circonstance alléguée n'est, en tout état de cause, pas de nature à l'exonérer du paiement de toute indemnité, ni à établir qu'en l'espèce le montant de l'indemnité qui lui a été réclamée aurait été fixé de manière manifestement erronée ;
17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la SARL Chantier Naval de l'Estérel n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
18. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande la SARL Chantier Naval de l'Estérel au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SARL Chantier Naval de l'Estérel est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Chantier Naval de l'Estérel et au ministre des finances et des comptes publics.
Copie pour information en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes et à la commune de Cannes.
Délibéré après l'audience du 6 octobre 2015, où siégeaient :
- M. Lascar, président de chambre,
- M. Guidal, président assesseur,
- M. Chanon, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 27 octobre 2015.
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N° 13MA03441 2
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