| France, Cour administrative d'appel de Marseille, Juge des référés, 09 septembre 2016, 16MA03077

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Par une ordonnance n° 1603300 du 25 juillet 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a ordonné, sur déféré du préfet de l'Hérault, la suspension de l'exécution de l'arrêté n° 03403915V0010 du 23 décembre 2015 par lequel le maire de la commune de Bouzigues a délivré à M. B... D...un permis de construire en vue de l'édification d'une construction à usage d'habitation , d'une surface de plancher de 158 m², sur un terrain cadastré section AM n° 233, situé chemin de la bergerie sur le territoire de ladite collectivité, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision.

Procédure devant la Cour :

I. Par une requête, enregistrée sous le n° 16MA03077, le 28 juillet 2016, et un mémoire complémentaire, enregistré le 7 septembre 2016, la commune de Bouzigues, représentée par Me E..., demande au juge des référés de la Cour :

1°) d'annuler cette ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Montpellier du 25 juillet 2016 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, fondant l'ordonnance attaquée, n'est pas de nature à créer un doute sérieux sur la légalité du permis de construire en litige ;

- le projet, situé dans un secteur d'environ 15 hectares comprenant 62 constructions, desservi par l'ensemble des réseaux publics, disposant de commerces, n'est pas implanté dans une zone d'urbanisation diffuse mais dans un secteur déjà urbanisé, caractérisé par une densité significative de constructions, et à proximité immédiate de l'agglomération ;

- ainsi, le permis contesté autorise seulement une opération de construction et n'entraîne pas une extension de l'urbanisation au sens de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ;

- le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du bassin de Thau n'est pas opposable au permis de construire contesté.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 août 2016, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- le projet contesté se situe dans une zone d'urbanisation diffuse, bordée au Nord et à l'Est par des zones naturelles et au Sud par une voie de circulation ;

- le terrain d'assiette est situé en dehors des espaces urbanisés identifiés par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du bassin de Thau approuvé le 4 février 2014 et entré en vigueur le 7 avril suivant ;

- le secteur d'implantation ne peut être qualifié d'agglomération, de village ou de hameau nouveau intégré à l'environnement.

II. Par une requête, enregistrée, sous le n° 16MA03263, le 8 août 2016, et un mémoire complémentaire, enregistré le 5 septembre 2016, M. et Mme D..., représentés par la SCP d'avocats CGCB et Associés, demandent au juge des référés de la Cour :

1°) d'annuler l'ordonnance susvisée du 25 juillet 2016 ;

2°) de rejeter le déféré suspension de première instance ;

3°) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'ordonnance attaquée, qui se fonde sur les dispositions de l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme, abrogées en vertu de l'article 12 de l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015, est dépourvue de base légale et entachée, de ce fait, d'irrégularité;

- le premier juge s'est abstenu de qualifier leur projet comme étant effectivement une extension de l'urbanisation et, en l'absence d'une telle qualification, il a entaché l'ordonnance attaquée d'une insuffisance de motifs et il ne pouvait leur opposer les dispositions de l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme ;

- le projet contesté, qui s'insère dans un quartier urbanisé comprenant 62 constructions, caractérisé par une densité significative de constructions, et non dans une zone d'urbanisation diffuse, ne constitue pas une extension de l'urbanisation ;

- le secteur d'implantation est en continuité avec la zone urbanisée de la commune de Bouzigues ;

- le moyen tiré de l'incompatibilité du projet au regard des dispositions du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du bassin de Thau est inopérant.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 août 2016, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- le moyen tiré du défaut de base légale de l'ordonnance attaquée doit être écarté dès lors que la nouvelle codification du code de l'urbanisme s'est effectuée à droit constant et qu'ainsi l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme a été repris intégralement ;

- l'ordonnance attaquée est suffisamment motivée ;

- le terrain d'assiette est situé en dehors des espaces urbanisés identifiés par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du bassin de Thau approuvé le 4 février 2014 et entré en vigueur le 7 avril suivant ;

- le projet contesté se situe dans une zone d'urbanisation diffuse, bordée au Nord et à l'Est par des zones naturelles et au Sud par une voie de circulation ;

- le secteur d'implantation ne peut être qualifié d'agglomération, de village ou de hameau nouveau intégré à l'environnement.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la décision du 1er septembre 2016 du président de la cour administrative d'appel de Marseille désignant Mme Buccafurri, présidente de la 9ème chambre, pour juger les référés.

Vu :

- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, en particulier son article 171 ;

- l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 ;

- le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 7 septembre 2016 :

- le rapport de Mme Buccafurri, juge des référés,

- les observations de Me E..., représentant la commune de Bouzigues, qui persiste dans ses conclusions et moyens exposés dans ses écritures,

- les observations de Me A..., représentant M. et Mme D..., qui persistent dans leurs conclusions et moyens exposés dans leurs écritures, et soutiennent, en outre, que le juge des référés du tribunal administratif a omis de statuer sur la fin de non recevoir opposée au déféré tendant à l'annulation du permis de construire contesté et réitèrent, en appel, les fins de non recevoir opposées en première instance,

- Mme C..., représentant le préfet de l'Hérault, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures tendant au rejet des requêtes et par les mêmes motifs.

La clôture de l'instruction a été prononcée au terme de l'audience.

1. Considérant que M. et Mme D... ont déposé, le 26 octobre 2015, une demande de permis de construire en vue de l'édification d'une construction à usage d'habitation, d'une surface de plancher de 158 m², sur un terrain cadastré section AM n° 233, situé chemin de la bergerie sur le territoire de la commune de Bouzigues ; que, par un arrêté du 23 décembre 2015, le maire de la commune de Bouzigues a délivré le permis ainsi sollicité ; que, par une ordonnance n° 1603300 du 25 juillet 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier a ordonné, sur déféré du préfet de l'Hérault, la suspension de l'exécution de cet arrêté ; que, par les requêtes susvisés, M. et Mme D... et la commune de Bouzigues relèvent appel de cette ordonnance ;

Sur la jonction des requêtes :

2. Considérant que les requêtes susvisées, enregistrées sous les n° 16MA03077 et 16MA03263 sont dirigées contre une même ordonnance et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour y statuer par une même ordonnance ;

Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :

3. Considérant qu'il ressort de l'examen du dossier de première instance que, dans leur mémoire en défense produit devant le juge des référés, enregistré au greffe du tribunal le 18 juillet 2016, M. et Mme D... ont soulevé le moyen tiré de l'irrecevabilité du déféré préfectoral tendant à l'annulation du permis de construire délivré le 23 décembre 2015 faisant l'objet de la demande de suspension ; que si le premier juge a écarté l'autre fin de non recevoir opposée à la requête à fin de suspension, ils s'est abstenu de répondre à ce moyen en défense, qui n'était pas inopérant ; qu'il a, ce faisant, entaché son ordonnance d'irrégularité ; que, dès lors, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'autre moyen tiré de l'irrégularité de l'ordonnance attaquée, M. et Mme D... sont fondés à en demander l'annulation ;

4. Considérant qu'il y lieu pour le juge des référés de la Cour d'évoquer et de statuer immédiatement sur les conclusions à fin de suspension présentées par le préfet de l'Hérault devant le tribunal administratif de Montpellier ;

Sur les conclusions à fin de suspension :

En ce qui concerne les fins de non recevoir opposées par M. et Mme D... au déféré à fin d'annulation et de suspension du permis de construire du 23 décembre 2015 :

5. Considérant, en premier lieu, et, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans le délai de deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée " ; qu'aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre (...) d'un permis de construire, (...), le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. / Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant (...) un permis de construire, (...). / L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif./ La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. / La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux. " ; qu'il résulte de ces dispositions que, pour pouvoir bénéficier d'une prorogation du délai de recours contentieux, l'auteur d'un recours administratif dirigé contre une décision relative à l'occupation du sol est tenu de le notifier dans les conditions fixées par l'article R. 600-1, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait former ultérieurement ;

6. Considérant, d'autre part, que le juge des référés ne peut ordonner la suspension de l'exécution d'une décision lorsqu'il apparaît, en l'état de l'instruction, que la requête au fond contre cette décision n'est pas recevable ;

7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le permis de construire, délivré à M. et Mme D... le 23 décembre 2015, a été reçu dans les services du contrôle de légalité de la préfecture de l'Hérault le 30 décembre 2015 ; que, le 24 février 2016, le préfet de l'Hérault a adressé au maire un recours gracieux, reçu en mairie le 1er mars suivant, à l'encontre de ce permis de construire ; que ce recours a fait l'objet d'une décision implicite de rejet, née le 1er mai 2016; que, le 24 juin 2016, le préfet de l'Hérault a saisi le tribunal administratif de Montpellier d'un déféré par lequel il sollicitait l'annulation du permis de construire du 23 décembre 2015 assorti d'une demande à fin de suspension de cette décision ; qu'il ressort de l'examen du dossier de première instance afférent à l'instance au fond que le recours gracieux, formé par le préfet le 24 février 2016, a été notifié à M. D..., par une lettre recommandée avec accusé de réception postal en date du même jour et reçu le 1er mars suivant ; que M. et Mme D... soutiennent que cette notification, effectuée seulement à l'égard de M. D... et non pas également à Mme D... alors qu'ils étaient tous deux titulaires de cette autorisation, n'a pu proroger le délai de recours contentieux ; que, toutefois, eu égard à l'objet de la procédure prévue par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme et dès lors qu'il n'est pas contesté que M. et Mme D... ne sont pas séparés de corps, la notification à M. D... au domicile commun du couple d'une lettre qui aurait dû être adressée également à sa conjointe a satisfait aux exigences de cet article ; que le délai du recours contentieux a dès lors été conservé par le recours gracieux exercé par le préfet de l'Hérault ; que, dès lors, la fin de non recevoir tirée de la tardiveté du déféré tendant à l'annulation du permis de construire du 23 décembre 2015 ne peut qu'être écartée ;

8. Considérant, en second lieu, que les dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme qui imposent, notamment, à l'auteur d'un recours juridictionnel dirigé contre une autorisation de construire de notifier son recours à l'auteur de la décision contestée et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation, ne sont pas applicables à une demande de suspension formée devant le juge des référés ; qu'il suit de là que M. et Mme D... ne sont, en tout état de cause, pas fondés à soutenir que le déféré du préfet de l'Hérault formé devant le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier était irrecevable faute d'avoir fait l'objet des notifications en cause ;

En ce qui concerne la demande de suspension :

9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales (...) " ; qu'aux termes de cet article : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. / (...) Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. (...) " ;

10. Considérant qu'aux termes de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, alors en vigueur dont les dispositions sont désormais codifiées à l'article L. 121-8 de ce code : " I. L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ; que, par ailleurs, la réalisation d'une extension de l'urbanisation sous la forme de " hameau nouveau intégré à l'environnement " au sens de ces mêmes dispositions n'est autorisée pour l'édification d'une construction qui n'est pas en continuité avec les agglomérations et villages existants qu'à la condition que le projet soit conforme à la destination d'une zone délimitée par le document local d'urbanisme, dans laquelle celui-ci prévoit la possibilité d'une extension de l'urbanisation de faible ampleur intégrée à l'environnement par la réalisation d'un petit nombre de constructions de faible importance, proches les unes des autres et formant un ensemble dont les caractéristiques et l'organisation s'inscrivent dans les traditions locales ;

11. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet contesté est implanté dans un secteur qui n'est pas en continuité avec le village de Bouzigues dont il est séparé à l'est par la Route Départementale (RD) 613 et une zone restée pour l'essentiel à l'état naturel et au sud par cette même route départementale et, en contrebas de la route, par une zone non construite confrontant la frange littorale urbanisée, dite de la Catonnière, bordant l'étang de Thau ; que, d'autre part, s'il est constant que le projet en litige doit s'implanter dans un secteur, comprenant 62 constructions à usage d'habitation et un petit établissement commercial, il ressort des pièces du dossier que les constructions à usage d'habitation existantes sont pour l'essentiel des constructions individuelles développant une surface de plancher limitée et implantées de façon aérée sur une zone d'une superficie de l'ordre de 15 hectares ; que, dans ces conditions, cette zone ne se caractérise pas par un nombre et une densité significatifs de constructions, et ne saurait être regardée, alors même qu'elle serait desservie par l'ensemble des réseaux publics, comme une " agglomération existante " au sens des dispositions précitées avec laquelle le projet contesté serait en continuité ; que cette zone ne saurait davantage être regardée comme un " village existant " au sens de ces mêmes dispositions ; que, par suite, l'arrêté contesté autorise une extension de l'urbanisation dans une zone d'urbanisation diffuse qui n'est pas en continuité avec une agglomération ou un village existants ; que, par ailleurs, il n'est pas établi ni même allégué que le terrain d'assiette serait situé dans une zone délimitée par les auteurs du plan d'occupation des sols de la commune comme pouvant accueillir une extension de l'urbanisation sous forme de hameau nouveau intégré à l'environnement ; que, dès lors, le moyen, invoqué par le préfet de l'Hérault, tiré de la méconnaissance par le projet contesté des dispositions de l'article L. 146-4 I du code de l'urbanisme est propre à créer un doute sérieux sur la légalité du permis de construire contesté ;

12. Considérant que, pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, l'autre moyen invoqué par le préfet de l'Hérault, tiré de la méconnaissance des dispositions du SCOT du bassin de Thau ne paraît pas propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la légalité du permis de construire contesté ;

13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que le préfet de l'Hérault est fondé à demander la suspension de l'exécution de l'arrêté du 23 décembre 2015 par lequel le maire de la commune de Bouzigues a délivré à M. et Mme D... un permis de construire en vue de l'édification d'une construction à usage d'habitation , d'une surface de plancher de 158 m², sur un terrain cadastré section AM n° 233, situé chemin de la bergerie sur le territoire de ladite collectivité, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision ;

Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser une quelconque somme aux appelants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;

O R D O N N E :

Article 1er : L'ordonnance n° 1603300 du 25 juillet 2016 du juge des référés du tribunal administratif de Montpellier est annulée.

Article 2 : L'exécution de l'arrêté du 23 décembre 2015 par lequel le maire de la commune de Bouzigues a délivré à M. et Mme D... un permis de construire en vue de l'édification d'une construction à usage d'habitation est suspendue, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision.

Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes de M. et Mme D... et de la commune de Bouzigues est rejeté.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M. et Mme B...D..., à la commune de Bouzigues et à la ministre du logement et de l'habitat durable.

Copie en sera transmise au préfet de l'Hérault.

Fait à Marseille, le 9 septembre 2016.

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