| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 9ème chambre - formation à 3, 06 juin 2017, 15MA03552

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme B... et autres ont demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 29 avril 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Egat a approuvé la révision générale du plan d'occupation des sols valant élaboration du plan local d'urbanisme de la commune.

Par un jugement n° 1303145 du 1er juillet 2015, le tribunal administratif de Montpellier a annulé cette délibération en tant qu'elle classait en zone N la parcelle cadastrée n° 64 appartenant à M. D... et a rejeté le surplus des conclusions de la demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, respectivement enregistrés le 24 août 2015 et le 30 août 2016, M. et Mme B..., Mme I... C...et M. G... D..., représentés par BetS Avocats, demandent à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 1er juillet 2015 ;

2°) d'annuler dans son intégralité la délibération du 29 avril 2013 ;

3°) de mettre à la charge de la commune d'Egat les entiers dépens et le versement d'une somme de 7 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête est recevable ;

- les intervenants étaient absents à l'audience et n'ont donc pu présenter des observations orales, contrairement à ce qu'énonce le jugement, qui est donc entaché d'irrégularité ;

- le mémoire adressé le 4 juin 2015 aurait dû entraîner la réouverture de l'instruction et la soumission au débat des éléments de fait qu'il contenait et dont ils n'étaient pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction ;

- la commune n'établit pas que le dossier soumis à l'enquête publique aurait contenu les avis des personnes publiques associées, alors que la jurisprudence exige que le rapport du commissaire enquêteur mentionne expressément la liste des documents composant le dossier mis à la disposition du public ;

- l'enquête publique s'est déroulée de manière irrégulière ;

- le rapport du commissaire enquêteur ne comporte pas l'examen de l'ensemble des observations du public et comporte de nombreuses erreurs, détaillées en première instance, qui permettent de conclure au manque d'impartialité du commissaire enquêteur et à l'absence de motivation de ses conclusions ;

- le classement de la zone AU4 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- les parcelles, cadastrées section AA n° 141, 142, 7 et 71, étant urbanisables immédiatement, leur classement en zone AU2 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement des parcelles, cadastrées section AA 91 à 100 et 104, en zone Ns est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le moyen du détournement de pouvoir est abondamment étayé ;

- la somme importante demandée au titre de l'article L. 761-1 s'explique par les frais considérables engagés pour produire à la Cour des constats d'huissier et une expertise d'un bureau.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 juillet 2016, la commune d'Egat, représentée par la société civile professionnelle d'avocatsA..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de chacun des appelants le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les requérants n'ayant présenté, avant l'expiration du délai d'appel, aucun moyen contre la délibération du 29 avril 2013, la requête est, par suite, irrecevable au regard de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ;

- quand bien même les intervenants mentionnés dans le jugement n'auraient pas été présents à l'audience, cette circonstance n'a pas eu d'influence sur le jugement rendu par le tribunal et n'a privé les requérants d'aucune garantie ;

- les mémoires produits après clôture de l'instruction ne devant, en principe, pas être pris en compte par la juridiction, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire doit être écarté ;

- les requérants n'apportent en appel aucun élément de nature à démontrer l'erreur qu'auraient commise les premiers juges en rejetant le moyen tiré de l'incomplétude du dossier soumis à l'enquête publique ;

- le commissaire enquêteur a dressé dans son rapport un inventaire des avis ;

- les mesures de publicité de l'enquête publique ont été respectées ;

- le moyen tiré des insuffisances du rapport du commissaire enquêteur sera rejeté en toutes ses branches par adoption des motifs exposés par les premiers juges ;

- les moyens tirés des erreurs manifestes d'appréciation entachant le classement de diverses parcelles ne sont pas fondés ;

- le moyen tiré du détournement de pouvoir n'est étayé d'aucune précision permettant d'en apprécier objectivement le bien-fondé.

Un mémoire présenté pour M. et Mme B... et autres a été enregistré le 30 août 2016 et n'a pas été communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Busidan,

- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,

- et les observations de Me F... représentant les requérants et de Me A... représentant la commune d'Egat.

1. Considérant que, par jugement rendu le 1er juillet 2015, le tribunal administratif de Montpellier a, à la demande de M. et Mme B..., Mme C... et M. D..., annulé la délibération du 29 avril 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Egat a approuvé la révision générale du plan d'occupation des sols valant élaboration du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune , en tant que ladite délibération approuvait le classement en zone N de la parcelle n° 64 appartenant à M. D... ; que M. et Mme B..., Mme C... et M. D... relèvent appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de leurs conclusions, qui tendaient à l'annulation totale de la délibération précitée ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Considérant, en premier lieu, que l'article R. 741-2 du code de justice administrative, dans sa rédaction applicable à la date du jugement attaqué, dispose : " La décision mentionne que l'audience a été publique, (...).// (...)// Mention y est faite que le rapporteur et le rapporteur public et, s'il y a lieu, les parties, leurs mandataires ou défenseurs ainsi que toute personne entendue sur décision du président en vertu du deuxième alinéa de l'article R. 731-3 ont été entendus.//(...) " ; que les mentions d'une décision juridictionnelle font foi jusqu'à preuve du contraire ; que le jugement attaqué fait état d'observations orales de Mesdames Bouquet et Venet, dont les interventions, au soutien de la demande présentée par les requérants, ont été admises par le jugement en litige ; que si les appelants produisent des attestations de ces deux personnes selon lesquelles elles n'auraient pas assisté à l'audience, ils n'apportent pas, avec ces seuls documents, la preuve contraire aux mentions du jugement ; que, dès lors, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement en litige en raison de mentions erronées doit être écarté ;

3. Considérant, en second lieu, que, lorsqu'il est saisi, postérieurement à la clôture de l'instruction, d'un mémoire émanant d'une des parties à l'instance, il appartient dans tous les cas au juge administratif d'en prendre connaissance avant la séance au cours de laquelle sera rendue la décision ; que, s'il a toujours la faculté, dans l'intérêt d'une bonne justice, de rouvrir l'instruction et de soumettre au débat contradictoire les éléments contenus dans le mémoire, il n'est tenu de le faire à peine d'irrégularité de sa décision que si ce mémoire contient soit l'exposé d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d'office ;

4. Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les appelants, des faits apportés par une partie à l'appui notamment, comme en l'espèce, d'un moyen tiré du détournement de pouvoir ne constituent pas, en eux-mêmes, une circonstance de fait pouvant conduire le juge à fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts dans l'hypothèse où il ne les prendrait pas en compte ; que, par suite, les premiers juges, qui ont visé le mémoire produit après clôture par les requérants sans l'analyser, n'ont entaché le jugement attaqué d'aucune irrégularité en ne rouvrant pas l'instruction et en rejetant le moyen tiré du détournement de pouvoir au vu des seuls éléments produits avant la clôture de l'instruction ;

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le moyen tiré du caractère incomplet du dossier soumis à l'enquête publique :

5. Considérant qu'aux termes de l'alinéa 2 de l'article L. 123-9 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " (...) le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration (...) " ; que l'article L. 123-10 du même code, dans sa rédaction applicable, dispose : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par (...) le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. " ;

6. Considérant que, comme l'ont relevé les premiers juges, la seule circonstance que le commissaire enquêteur a omis de préciser dans son rapport que le dossier d'enquête comprenait les avis des personnes publiques associées ne suffit pas à établir qu'ils n'y auraient pas été joints, alors qu'il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a paraphé ces avis ; que, par suite, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier soumis à enquête publique doit être écarté ;

En ce qui concerne le moyen tiré du déroulement irrégulier de l'enquête publique :

7. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique (...) par le maire dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-9 du code de l'environnement : " L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur (...): / 1° L'objet de l'enquête, notamment les caractéristiques principales du projet, plan ou programme, la date à laquelle celle-ci sera ouverte et sa durée ; (...) 4° Les lieux, ainsi que les jours et heures où le public pourra consulter le dossier d'enquête et présenter ses observations sur le registre ouvert à cet effet ; (...) 5° Les lieux, jours et heures où le commissaire enquêteur (...) se tiendra à la disposition du public pour recevoir ses observations ; / 6° Le cas échéant, la date et le lieu des réunions d'information et d'échange envisagées ; (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. (...) II.-L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. (...) Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. (...) " ;

8. Considérant qu'il ressort de l'examen du rapport du commissaire enquêteur, et de ses annexes 6 et 7, que l'avis d'ouverture d'enquête publique a été affiché en mairie et a fait l'objet de deux insertions dans les journaux " L'Indépendant " et " Le Midi Libre " le 27 janvier 2013 et le 18 février 2013 ainsi que dans le bulletin municipal du mois de février 2013 ; que si l'enquête publique s'est déroulée pour partie durant une période de vacances scolaires, la circonstance que de nombreux habitants permanents seraient partis en congé est sans influence sur la régularité de ladite enquête ; qu'enfin, si les requérants allèguent que trois personnes qui se seraient rendues à la permanence prévue le 1er mars 2013 auraient trouvé ce jour-là " porte close ", il ressort du rapport du commissaire enquêteur que de fortes chutes de neige la nuit précédant le 1er mars et le jour même l'ont contraint à reporter cette deuxième permanence au 8 mars suivant et que ce report a été indiqué par avis apposé sur la porte de la mairie ; qu'il n'est ni établi ni allégué que des personnes n'auraient pu présenter leurs observations lors des deux permanences tenues postérieurement au 1er mars 2013 ; que, dans ces conditions, et alors qu'ont pu être tenues trois permanences, nombre fixé par l'arrêté du 17 janvier 2013 de mise à l'enquête publique, le report critiqué n'est pas de nature, dans les circonstances de l'espèce, à avoir affecté la régularité de la procédure au terme de laquelle la délibération en litige a été approuvée ; que, par suite, le moyen précité doit être écarté ;

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement :

9. Considérant qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies.//Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public.//Le commissaire enquêteur (...) consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. :(...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que, si le commissaire enquêteur n'a pas à répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, il doit indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis ;

10. Considérant, en premier lieu, que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le rapport du commissaire enquêteur fait état, en page 13 de son rapport, de l'observation présentée par M. D... relative au classement de la parcelle cadastrée n° 64 ; que l'observation du même propriétaire, tendant à ce que la parcelle cadastrée n° 71 soit classée en zone AU1, est également retracée dans la même page du rapport ; que la circonstance que ces deux observations auraient fait l'objet d'une analyse inexacte ou inappropriée de la part du commissaire est sans incidence sur la régularité du rapport, alors qu'au demeurant une partie au moins de la parcelle n° 71 a été classée en zone AU1 ;

11. Considérant, en deuxième lieu, que les observations des époux B...ont été examinées et analysées par le commissaire enquêteur en pages 10 et 11 du rapport ; que la circonstance qu'il ne se soit pas précisément prononcé sur le classement de la parcelle 133 n'est pas de nature à avoir entaché la régularité de la procédure au terme de laquelle la délibération en litige a été approuvée ;

12. Considérant en dernier lieu, qu'il ressort du document intitulé " Conclusion et avis du commissaire enquêteur " que le commissaire enquêteur y a justifié l'avis favorable, assorti de quatre recommandations, qu'il a émis sur le projet de plan, en exposant les raisons de cet avis ; que la circonstance que cet avis soit favorable n'est pas de nature, à elle seule, à faire regarder le rapport comme dénué d'objectivité et son auteur comme partial ; que, par suite, le moyen précité doit être écarté ;

En ce qui concerne le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement de zones et de parcelles :

13. Considérant qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou serait fondée sur des faits matériellement inexacts ; que, par ailleurs, ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme ;

S'agissant du classement de la zone AU4 :

14. Considérant que, dans les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), point 2.2.7 intitulé " Renforcer la vocation touristique de la commune ", figure la volonté communale d'" établir la faisabilité du maintien, du déplacement ou de la suppression du camping actuel ou de son évolution en espace d'accueil touristique ou d'habitat, et mettre en place une logique d'accueil touristique sur la commune " ; que, parmi les orientations générales du PADD, point 3.1.1, est affirmé que " le pôle d'équipement touristique structurant correspondant au camping est maintenu dans son emplacement existant, s'agissant d'un accueil touristique unique sur la commune " ; qu'il ressort ainsi des pièces du dossier, comme le mentionne la carte du PADD synthétisant les orientations générales du PADD, que la volonté des auteurs du PLU est de " repenser la vocation touristique de la commune ", tout en la maintenant dans le secteur actuellement occupé par le camping propriété des épouxB... et classé par la délibération en litige en zone AU4 ; que le règlement de cette zone indique que cette zone est " destinée à l'implantation de camping, caravaning, parc résidentiel de loisirs " ; que, contrairement à ce que font valoir les requérants, cette volonté n'oblige nullement les époux B...à poursuivre leur activité privée d'exploitation de camping ; que même si les réseaux d'eau potable, d'assainissement et d'électricité desservant actuellement le camping sont suffisants pour desservir la totalité de la zone, la voirie existante ne peut être regardée, eu égard à la superficie de la zone, comme celle caractérisant une zone urbaine ; que, dans ces conditions, les requérants n'établissent pas qu'en classant en zone à urbaniser les parcelles composant le secteur dénommé AU4, le conseil municipal aurait entaché la délibération en litige d'une erreur manifeste d'appréciation ;

S'agissant du classement des parcelles cadastrées 141, 142 et 7 en zone AU2 :

15. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les parcelles en cause constituent une grande partie - entre le tiers et la moitié d'après le plan de zonage - de la vaste zone AU2, située dans le secteur El-Nalga-Denardenne ; que le PLU en litige, en page 20 de son document portant orientations d'aménagement, prévoit la réalisation d'une étude paysagère et d'un plan d'aménagement d'ensemble avant l'aménagement opérationnel de cette zone ; qu'à supposer que les réseaux d'eau potable, d'assainissement et d'électricité traversant ou à proximité immédiate des parcelles 141, 142 et 7 soient suffisants pour assurer leur desserte, la voirie existante ne peut être regardée, eu égard à leur superficie, comme celle caractérisant une zone urbaine ; que, dans ces conditions, les requérants n'établissent pas qu'en classant en zone à urbaniser AU2 les dites parcelles, le conseil municipal aurait entaché la délibération en litige d'une erreur manifeste d'appréciation ;

S'agissant du classement de la parcelle cadastrée 71 en zone AU2 :

16. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du plan de zonage, que la parcelle en cause, d'une superficie voisine d'un hectare selon les requérants, est classée, pour une petite partie en zone AU1, et pour sa majeure partie dans la zone AU2 située dans le secteur du Village, dont elle couvre approximativement les 2/3 ; que, dans ce secteur, le PADD indique qu' " il s'agit de mieux traiter les caractéristiques de desserte de ce secteur, de hiérarchiser dans le temps les parties ouvertes à l'urbanisation (...) " ; que les appelants contestent la partie classée en zone AU2 que le règlement définit comme " destinée à recevoir à terme l'implantation de constructions à usage d'habitation " après que l'ensemble des zones AU1 sera construit à 80 % ; que, compte tenu de la superficie de la partie de la parcelle classée en zone AU2 et de ce qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que cette partie soit desservie par une voirie routière, les requérants n'établissent pas qu'en procédant au classement contesté, le conseil municipal aurait entaché la délibération en litige d'une erreur manifeste d'appréciation ;

S'agissant du classement des parcelles cadastrées 91 à 100 et 104 en zone Ns:

17. Considérant d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du plan de zonage, que la parcelle 100 a été classée en zone urbaine UA, et non dans la zone Ns contestée par les appelants ;

18. Considérant, d'autre part, s'agissant des autres parcelles précitées que le règlement définit la zone Ns comme " correspondant à des zones occupées dans le village par des jardins et des zones naturelles à conserver proches de l'urbanisation du village " et y permet notamment " les constructions, habitations, activités existantes sous réserve qu'il s'agisse de travaux d'aménagement ou d'extension mesurés et pour ce qui concerne les habitations sous la réserve complémentaire qu'il n'y ait pas création d'un nouveau logement et que les dispositions du Règlement Sanitaire Départemental soient respectées " ; qu'alors que, contrairement à ce qu'affirme les requérants, le règlement de ladite zone permet l'aménagement et l'extension mesurés des constructions existantes, le conseil municipal a pu, sans entacher la délibération en litige d'une erreur manifeste d'appréciation, classer en zone Ns les parcelles précitées, pour éviter, comme l'indique le rapport de présentation, partie 2 page 32, " de dénaturer la lecture actuelle du vieux bâti existant " et pour préserver, comme le note le commissaire enquêteur, les abords des vestiges de la tour d'Egat, quand bien même cette dernière ne bénéficierait d'aucune protection au titre de la législation sur les monuments historiques ;

Sur le moyen tiré du détournement de pouvoir :

19. Considérant qu'excepté sur le classement annulé en première instance et relatif à la parcelle 64 appartenant à M. D..., les appelants n'ont pas établi l'illégalité de la délibération en litige et, en particulier, n'ont pas démontré que les classements contestés étaient entachés d'une erreur manifeste d'appréciation ; que, dès lors, le moyen tiré du détournement de pouvoir entachant ladite délibération ne peut qu'être écarté, quand bien même les classements retenus contrarieraient les projets des appelants ;

20. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée à la requête par la commune d'Egat, que les appelants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier s'est limité à annuler la délibération du conseil municipal de la commune d'Egat du 29 avril 2013 approuvant la révision générale du plan d'occupation des sols valant élaboration du plan local d'urbanisme en tant qu'elle classe en zone N la parcelle n° 64 appartenant à M. D..., et a rejeté le surplus de leurs conclusions en annulation de ladite délibération ; que, par voie de conséquence, leurs conclusions accessoires tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ; que, sur le fondement de ces mêmes dispositions et dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des appelants la somme que la commune d'Egat demande au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens ;

D É C I D E :

Article 1er : La requête présentée par M. et Mme B..., Mme C... et M. D... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Egat sur le fondement de l'article L. 761-1 sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme H...B..., à Mme I...C..., à M. E... B..., à M. G... D..., et à la commune d'Egat.

Délibéré après l'audience du 19 mai 2017, où siégeaient :

- Mme Buccafurri, présidente,

- M. Portail président-assesseur,

- Mme Busidan, première conseillère.

Lu en audience publique, le 6 juin 2017.

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N° 15MA03552