| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 7ème chambre - formation à 3, 29 juin 2018, 16MA02858

Vu la procédure suivante :

M. C... B...a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la décision du 24 février 2015 portant refus de renouveler son contrat à durée déterminée, de condamner la commune de Nice à lui verser la somme totale de 410 858 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis.

Par un jugement n° 1503227 du 11 mai 2016, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande de M. B....

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 12 juillet 2016 et des mémoires enregistrés le 22 septembre 2017 et le 7 novembre 2017, M. B..., représenté par Me D..., demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1503227 du tribunal administratif de Nice du 11 mai 2016 ;

2°) d'annuler la décision du 24 février 2015 portant refus de renouveler son contrat à durée déterminée ;

3°) de condamner la commune de Nice à lui verser la somme totale de 410 858 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis ;

4°) de mettre à la charge de la commune du Nice la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement est irrégulier faute pour le tribunal de ne pas avoir " instruit " le mémoire qu'il a produit le 28 janvier 2016 avant la clôture de l'instruction, en méconnaissance du principe du contradictoire ;

- la procédure est viciée en l'absence d'entretien préalable ;

- le refus de renouveler son contrat a été pris pour des raisons étrangères au service ;

- il est entaché d'un détournement de pouvoir ;

- le refus illégal de renouveler son contrat est constitutif d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune ;

- la commune a également commis une faute en ne lui proposant pas en 2012 un contrat à durée indéterminée ;

- le recours abusif à une succession de contrat à durée déterminée en méconnaissance de l'accord-cadre du 18 mars 1999 annexé à la directive n° 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 lui ouvre le droit à l'indemnisation du préjudice qu'il a subi lors de l'interruption de la relation d'emploi ;

- à raison des fautes commises par la commune il peut prétendre à une indemnité de 8 952 euros en réparation du préjudice subi du fait de l'absence d'entretien préalable, une somme de 37 050 euros au titre de l'indemnité de licenciement et de 104 298 euros en réparation d'une perte de revenus, une indemnité de 248 558 euros au titre du préjudice financier subi à raison de la rupture brutale et abusive de la relation de travail et des troubles dans ses conditions d'existence, de 2 000 euros pour avoir été maintenu dans une situation précaire et de 10 000 euros au titre de son préjudice moral ainsi que d'une perte de chance.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 22 août 2017, le 10 octobre 2017 et le 25 octobre 2017, la commune de Nice, représentée par Me A..., conclut, au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B... la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 1999/70/CE du Conseil de l'Union européenne du 28 juin 1999 ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 juillet 1984 ;

- la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 ;

- la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 modifié ;

- le code de justice administrative.

La présidente de la Cour a désigné M. Georges Guidal, président assesseur, pour présider la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Maury, premier conseiller,

- les conclusions de M. Chanon, rapporteur public,

- et les observations de Me E..., représentant la commune de Nice.

Considérant ce qui suit :

1. M. B..., a été recruté par la Communauté d'agglomération Nice Côte d'Azur par deux contrats à durée déterminée du 17 octobre 2005 au 16 octobre 2008 et du 17 octobre 2008 au 31 décembre 2008 pour occuper le poste de directeur adjoint à la direction Tramway. Il a continué à occuper ce poste du 1er au 31 janvier 2009. En décembre 2008, il a fait acte de candidature pour le poste de directeur des projets urbains de la ville de Nice. Il a été engagé par la commune de Nice, par contrat à durée déterminée du 1er février 2009 au 30 avril 2009 puis du 1er mai 2009 au 31 juillet 2009 en qualité d'ingénieur territorial en chef de classe exceptionnelle au sein de la direction générale des services techniques, de l'aménagement, des travaux et du développement durable. Par contrat du 8 juillet 2009, il a été recruté en qualité de directeur des projets urbains au sein de cette même direction pour une durée de 3 ans du 1er juillet 2009 au 30 juin 2012. Rattaché au directeur général des services de la commune de Nice, il a eu pour mission de mettre en oeuvre à court terme le grand stade de Nice et le projet d'aménagement de la gare du Sud. Ce contrat a été renouvelé pour une nouvelle durée de trois ans jusqu'au 30 juin 2015. Par la décision attaquée du 24 février 2015, la commune de Nice a informé M. B... que son engagement ne serait pas renouvelé à son terme. M. B... a alors saisi le tribunal administratif de Nice d'une demande tendant à l'annulation de la décision du 24 février 2015 du maire de la commune de Nice, ainsi qu'à l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis, qui a été rejetée par le jugement du 11 mai 2016 dont il relève appel.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-3, R. 611-5 et R. 611-6. Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux. ".

3. Le requérant soutient que le tribunal n'a pas analysé ni communiqué son mémoire enregistré au greffe le 28 janvier 2016 à 9 h avant la clôture de l'instruction intervenue le 28 janvier 2016 à 12 h. Toutefois, ce mémoire qui, a été visé dans le jugement attaqué, se bornait à répondre à l'argumentation présentée par la commune de Nice dans son mémoire en défense, notamment en matière indemnitaire, et ne comportait ni conclusions ni moyens nouveaux auxquels il n'aurait pas été répondu dans les motifs du jugement. Si ce mémoire comportait des arguments nouveaux, en particulier sur son remplacement ou sur la volonté de la commune d'écarter un agent en désaccord avec des décisions ensuite critiquées par la chambre régionale des comptes, le tribunal n'était pas tenu d'y répondre. Dans ces conditions, la circonstance invoquée n'est pas, par elle-même, de nature à vicier la régularité du jugement attaqué. Enfin, la circonstance que ce mémoire n'a pas été communiqué à la commune de Nice n'affecte pas le respect du caractère contradictoire de la procédure à l'égard du requérant et ne saurait, dès lors, être utilement invoquée par lui.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. Aux termes de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au litige : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et sous réserve de l'article 34 de la présente loi, des emplois permanents peuvent être occupés de manière permanente par des agents contractuels dans les cas suivants (...) 2° Pour les emplois du niveau de la catégorie A lorsque les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient et sous réserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu être recruté dans les conditions prévues par la présente loi ; (...) Les agents ainsi recrutés sont engagés par contrat à durée déterminée d'une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables par reconduction expresse, dans la limite d'une durée maximale de six ans. Si, à l'issue de cette durée, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l'être que par décision expresse et pour une durée indéterminée ". En vertu de l'article 136 de la même loi, les agents non titulaires recrutés pour exercer les fonctions mentionnées à son article 3 bénéficient de règles de protection identiques à celles dont bénéficient les fonctionnaires territoriaux, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat. Aux termes de l'article 38 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de cette disposition dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsqu'un agent non titulaire a été engagé pour une durée déterminée susceptible d'être reconduite, l'administration lui notifie son intention de renouveler ou non l'engagement au plus tard : / (...) 4° Au début du troisième mois précédant le terme de l'engagement pour le contrat susceptible d'être reconduit pour une durée indéterminée. Dans ce cas, la notification de la décision doit être précédée d'un entretien. (...) ".

5. Il résulte de ces dispositions que la décision d'une collectivité territoriale de ne pas renouveler le contrat d'un agent employé depuis six ans sous contrat à durée déterminée doit être précédée d'un entretien. Toutefois, hormis le cas où une telle décision aurait un caractère disciplinaire, l'accomplissement de cette formalité, s'il est l'occasion pour l'agent de demander à son employeur les raisons justifiant la décision de ne pas renouveler son contrat et, le cas échéant, de lui exposer celles qui pourraient justifier une décision contraire, ne constitue pas pour l'agent, eu égard à la situation juridique de fin de contrat sans droit au renouvellement de celui-ci, et alors même que la décision peut être prise en considération de sa personne, une garantie dont la privation serait de nature par elle-même à entraîner l'annulation de la décision de non renouvellement. Si M. B... soutient qu'il aurait pu lors de cet entretien exposer les raisons qui " auraient dû inciter la commune à lui proposer un contrat à durée indéterminée ", il ressort cependant de ses écritures qu'il avait déjà sollicité, à l'occasion du renouvellement de son précédent contrat, le bénéfice d'un contrat à durée indéterminée à compter du mois de juillet 2012, demande qui n'avait pas été acceptée par l'autorité territoriale. La commune de Nice n'ignorait donc pas les souhaits de l'intéressé ni l'argumentation qu'il faisait valoir pour obtenir un contrat à durée indéterminée. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que le défaut d'entretien préalable a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise. Par suite, l'absence d'entretien préalable n'a pas été de nature à vicier la procédure et à entrainer l'illégalité de la décision attaquée.

6. Un agent qui a été recruté par un contrat à durée déterminée ne bénéficie d'aucun droit au renouvellement de son contrat, et l'autorité compétente ne peut refuser de le renouveler que pour des motifs de service ou en raison du caractère insatisfaisant du comportement de l'agent. M. B... soutient que la décision de refus de renouvellement de son contrat a été prise afin de ne pas lui proposer un contrat à durée indéterminée. Il ressort toutefois des pièces du dossier que l'emploi de directeur des grands projets urbains sur lequel avait été recruté M. B... a été supprimé à la suite d'une réorganisation des services dans un contexte de mutualisation avec la communauté d'agglomération Nice Côte d'Azur (CANCA). Ainsi, le 1er avril 2011, le comité technique paritaire de la communauté urbaine Nice Côte d'Azur (collectivité territoriale qui s'est substituée à la communauté d'agglomération de Nice-Côte d'Azur le 29 décembre 2008) a adopté la création d'une direction générale adjointe du tramway et des grands projets urbains ayant pour mission d'organiser et de piloter les opérations de maitrise d'ouvrages complexes dans le cadre de projets structurants pour la métropole. Cette direction générale s'est constituée par le redéploiement d'agents déjà en poste au sein de la communauté urbaine auxquels s'est ajoutée une équipe restreinte rattachée au directeur général des services adjoint de la commune de Nice intervenant dans le pilotage et la supervision de projets d'envergure. Le 1er novembre 2011, les équipes chargées des grands projets urbains ainsi que le poste de directeur général du tramway et des grands projets ont ainsi été mutualisés dans une seule et même entité. Ces derniers ont alors été informés des modalités de leur intégration au sein de Nice Côte d'Azur et ils ont pu se prononcer sur leur volonté de rejoindre la communauté urbaine. Il n'est pas contesté sur ce point qu'à cette occasion, M. B... a refusé de rejoindre la communauté urbaine. Malgré la suppression du poste de directeur des grands projets urbains au sein de la commune, il a toutefois continué à exercer des fonctions de chef de projet d'aménagement urbain dans le cadre d'un nouveau contrat pour une durée de 3 ans à compter du 1er juillet 2012, le projet du grand stade de Nice n'étant pas encore terminé. Celui-ci ayant été livré en septembre 2013 et le contrat de M. B... étant toujours en cours, la commune l'a chargé du projet de l'éco-quartier comme le démontrent ses fiches d'évaluation de son activité professionnelle des années 2011 et 2014. Toutefois, ces missions n'étaient pas en cohérence avec le poste de directeur des grands projets urbains pour lequel M. B... avait été recruté ainsi que ce dernier le mentionne lui-même dans sa fiche de notation de l'année 2014 où il précise que la fonction exercée de chef de projet d'aménagement urbain " n'est pas en cohérence avec sa fonction contractuelle et sa fiche de poste. ". La commune n'ayant désormais plus vocation à diriger de service en matière de grand projet, elle ne pouvait plus confier à M. B... de grands projets urbains complexes ainsi que le mentionne également sa fiche d'évaluation de l'année 2014 où il est indiqué " suppression de la direction des grands projets et donc de la fonction de directeur ", " à ce jour il n'y a pas d'opérations complexes nouvelles envisagées ". Il résulte des éléments de fait précités que la décision de ne pas renouveler le contrat du requérant a été prise en fonction des nécessités de service. Si M. B... soutient qu'il aurait été écarté au motif qu'il avait émis un avis défavorable sur des décisions communales, notamment sur le stade de Nice, qui ont ensuite été très critiquées par la chambre régionale des comptes et dont le parquet a été saisi, ses allégations ne sont pas corroborées par les pièces du dossier. Le moyen tiré du détournement de pouvoir doit donc être écarté.

7. Il résulte de ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nice a rejeté ses conclusions aux fins d'annulation.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Nice :

8. Au regard des énonciations précédentes, la décision du 24 février 2015 de ne pas renouveler le contrat de M. B... n'est pas entachée d'une illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de la commune de Nice. L'intéressé n'est donc pas fondé à demander la réparation des préjudices correspondants.

9. Aux termes de l'article 3-4 de la loi du 26 janvier 1984 dans sa rédaction résultant de la loi du 12 mars 2012 : " (...) II. - Tout contrat conclu ou renouvelé pour pourvoir un emploi permanent en application de l'article 3-3 avec un agent qui justifie d'une durée de services publics effectifs de six ans au moins sur des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique est conclu pour une durée indéterminée. La durée de six ans mentionnée au premier alinéa du présent II est comptabilisée au titre de l'ensemble des services accomplis auprès de la même collectivité ou du même établissement dans des emplois occupés sur le fondement des articles 3 à 3-3. Elle inclut, en outre, les services effectués au titre du deuxième alinéa de l'article 25 s'ils l'ont été auprès de la collectivité ou de l'établissement l'ayant ensuite recruté par contrat. (...) Lorsqu'un agent remplit les conditions d'ancienneté mentionnées aux deuxième à quatrième alinéas du présent II avant l'échéance de son contrat en cours, les parties peuvent conclure d'un commun accord un nouveau contrat, qui ne peut être qu'à durée indéterminée. ".

10. M. B... soutient que la commune de Nice a commis une faute en 2012 en ne lui proposant pas un contrat à durée indéterminée alors qu'il justifiait d'une durée de service supérieure à six ans. Il résulte toutefois des dispositions précitées de l'article 3-4 de la loi du 26 janvier 1984, que la durée de six ans est comptabilisée au titre de l'ensemble des services accomplis auprès de la même collectivité ou du même établissement. Or M. B... a été employé du 17 octobre 2005 au 31 janvier 2009 par la communauté d'agglomération Nice Côte d'Azur puis du 1er février 2009 au 30 juin 2012 par la commune de Nice. Les six années de service qu'il revendique n'ont donc pas été accomplies auprès de la même collectivité ou du même établissement.

11. Il est vrai que l'intéressé se prévaut également de circonstances tenant à ce que le maire de Nice était président de la communauté urbaine, que lui-même exerçait les mêmes fonctions et percevait exactement le même salaire au sein des deux entités et que son contrat au sein de Nice Côte d'Azur n'a pas été formellement rompu le 31 janvier 2009 lorsqu'il a été engagé par la commune. Néanmoins, les services effectués par M. B..., l'ont été auprès de deux personnes morales de droit public distinctes. S'il y a eu mutualisation de certaines fonctions au sein de services partagés entre ces deux personnes morales, celle-ci n'a entraîné aucun transfert de compétences. Dans ces conditions, le contrat de M. B... conclu avec la commune ne peut être regardé comme ayant succédé au contrat initial. Il ne saurait davantage être soutenu que chacune de ces deux collectivités serait l'émanation de l'autre et que l'intéressé aurait ainsi relevé d'un même employeur.

12. Dans ces conditions, M. B... ne justifiait pas d'une durée de six ans de services au sein de la commune de Nice en 2012. Il n'entrait donc pas dans les prévisions des dispositions qu'il invoque. Il s'ensuit que la commune n'a commis aucune faute en ne lui proposant pas en 2012 un contrat à durée indéterminée.

13. M. B... invoque enfin le recours abusif à une succession de contrats à durée déterminée en faisant référence à l'objectif et l'effet utile de l'accord-cadre du 18 mars 1999 annexé à la directive n° 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999, telle qu'interprétée par la Cour de justice de l'Union européenne. Cette directive, qui vise à prévenir les abus résultant de l'usage de contrats à durée déterminée successifs impose aux Etats membres d'introduire de façon effective et contraignante dans leur ordre juridique interne, s'il ne le prévoit pas déjà, l'une au moins des mesures énoncées aux a) à c) du paragraphe 1 de la clause 5, afin d'éviter qu'un employeur ne recoure de façon abusive au renouvellement de contrats à durée déterminée. Lorsque l'Etat membre décide de prévenir les renouvellements abusifs en recourant uniquement aux raisons objectives prévues au a), ces raisons doivent tenir à des circonstances précises et concrètes de nature à justifier l'utilisation de contrats de travail à durée déterminée successifs.

14. M. B... a été recruté, sur le fondement du 2° de l'article 3-3 de loi du 26 janvier 1984 comme le mentionne expressément son contrat de 2012, sur un emploi de catégorie A compte tenu des besoins du service et de la nature des fonctions alors qu'aucun fonctionnaire n'a pu être recruté. Il a bénéficié conformément à ces dispositions de deux contrats successifs de trois ans à compter du 1er juillet 2009. Si l'intéressé a antérieurement à son premier contrat de trois ans, été engagé sur deux contrats de quelques mois du 1er février au 30 juin 2009, il ne résulte pas de l'instruction, et n'est d'ailleurs pas allégué, qu'il aurait à l'époque remplacé temporairement un fonctionnaire. Et, la commune de Nice pouvait en 2012 signer un nouveau contrat de trois ans sans que celui-ci soit tacitement transformé en contrat à durée indéterminée lorsque la durée de totale de six ans a été atteinte, soit au 1er février 2015. Dans les circonstances de l'espèce, en particulier au regard de la durée totale des contrats conclus avec la commune, de leur fondement juridique et de la nature des fonctions exercées par l'intéressé, le renouvellement des contrats à durée déterminée de M. B... ne présente pas un caractère abusif. La responsabilité de la commune de Nice ne saurait donc être recherchée à ce titre.

15. Il résulte de ce qui précède qu'aucune faute susceptible d'engager la responsabilité de la commune de Nice n'est établie. M. B... n'est donc pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nice n'a pas fait droit à ses conclusions indemnitaires.

16. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté ses demandes.

Sur les frais liés au litige :

17. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Nice qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par M. B... et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B... la somme de 2 000 euros à verser à la commune de Nice au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.

Article 2 : M. B... versera à la commune de Nice la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... B...et à la Commune de Nice.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.

Délibéré après l'audience du 15 juin 2018, à laquelle siégeaient :

- M. Guidal, président assesseur, président de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,

- M. Maury, premier conseiller,

- M. Coutier, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 29 juin 2018.

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N° 16MA02858

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