Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme F... D... a demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler l'arrêté du 9 mars 2016 par lequel le maire de la commune de La Canourgue a délivré à l'association "les amis de la maison de retraite Saint-Martin" un permis de construire pour la restructuration et l'extension d'une maison de retraite, ainsi que la démolition d'une aile du bâtiment, sur un terrain situé 2 rue du Maille à La Canourgue.
Par le jugement n° 1601558 du 27 mars 2018, le tribunal administratif de Nîmes a par l'article 1er de ce jugement, annulé cet arrêté du 9 mars 2016 en tant seulement qu'il autorise le bâtiment A et, par son article 3, rejeté le surplus de la demande de Mme D....
Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 25 mai 2018, Mme D..., représentée par la Selarl d'avocats Blanc-Tardivel, demande à la Cour :
1°) d'annuler l'article 3 du jugement du 27 mars 2018 du tribunal administratif de Nîmes en tant qu'il n'a pas annulé totalement le permis de construire délivré le 9 mars 2016 ;
2°) d'annuler l'arrêté du 9 mars 2016 du maire de la commune de La Canourgue dans sa totalité ;
3°) de mettre à la charge de la commune de La Canourgue la somme de 2 500 euros pour la procédure d'appel et celle de 2 500 euros pour la procédure de première instance sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- elle a intérêt pour agir ;
- les premiers juges ont méconnu le caractère contradictoire de la procédure en annulant partiellement le permis de construire en litige sans que les parties l'aient demandé ;
- le permis de construire en litige n'est pas divisible, dès lors que bâtiment A n'est pas fonctionnellement divisible du reste des bâtiments et que ce permis de régularisation devait porter sur l'ensemble des bâtiments illégalement édifiés ;
- la décision en litige a été signée par une autorité incompétente au regard de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme ;
- le permis de construire en litige ne régularise pas l'ensemble des constructions illégalement édifiées ;
- le dossier de demande de permis de construire est incomplet dès lors qu'il ne comporte pas toutes les pièces nécessaires à l'obtention du permis de démolir ;
- le bâtiment B projeté, la terrasse réalisée devant le bâtiment C et la rampe d'accès et les places de stationnement situées devant les locaux techniques, situés en bordure du ruisseau du Merderic, méconnaissent l'article IV-1 du plan de prévention des risques d'inondation de La Canourgue qui interdit de construire dans la bande de précaution ;
- ces mêmes occupations du sol, qui font obstacle à la libre circulation des eaux, méconnaissent aussi l'article Ub4 du règlement du plan local d'urbanisme relatif à la desserte par les réseaux.
Par un mémoire en défense enregistré le 17 septembre 2018, la commune de La Canourgue, représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et demande à la Cour, par la voie de l'appel incident, d'annuler l'article 1er du jugement attaqué en tant qu'il a annulé l'arrêté du 9 mars 2016 en tant qu'il autorise le bâtiment A et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- à titre principal, la demande de première instance de la requérante était irrecevable pour défaut d'intérêt pour agir en application de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme ;
- à titre subsidiaire, s'agissant du bâtiment A, la commune établit par une étude hydraulique qu'il n'est pas situé dans une zone d'aléa fort comme l'affirme le plan de prévention des risques d'inondation ;
- le maire aurait pu ainsi assortir le permis de construire du bâtiment A de prescriptions spéciales ;
- en tout état de cause, le pétitionnaire a déposé le 15 juin 2018 une demande de permis de régularisation du bâtiment A ;
- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par des mémoires en défense enregistrés les 25 octobre 2018 et 6 juin 2019, l'association des amis de la maison de retraite Saint-Martin, représentée par la SCP d'avocats Tournier-Barnier, conclut au rejet de la requête et, par la voie de l'appel incident, à l'annulation de l'article 1er du jugement attaqué en tant qu'il a annulé le permis de construire du bâtiment A et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la demande de première instance de la requérante était irrecevable pour défaut d'intérêt pour agir de la requérante en application de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme ;
- le sous-sol du bâtiment A est affecté à des locaux ne faisant pas l'objet d'une occupation permanente ;
- en tout état de cause, un nouveau permis de régularisation a été obtenu le 12 octobre 2018 pour prendre en compte l'annulation partielle prononcée par le tribunal ;
- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme C...,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- et les observations de Me B..., représentant Mme D... et de Me A... représentant la commune de La Canourgue.
Considérant ce qui suit :
1. Par l'arrêté en litige du 9 mars 2016, le maire de la commune de La Canourgue a délivré à l'association "les amis de la maison de retraite Saint-Martin" un permis de construire pour la restructuration et l'extension de la maison de retraite EHPAD Saint-Martin, ainsi que la démolition d'une aile du bâtiment pour une surface de plancher créé de 4 439 m², sur un terrain situé 2 rue du Maille sur le territoire communal. Mme D... a demandé au tribunal administratif de Nîmes l'annulation de cet arrêté. Par le jugement attaqué, les premiers juges ont par l'article 1er de ce jugement, annulé cet arrêté du 9 mars 2016 en tant seulement qu'il autorise le bâtiment A "dont le premier plancher se situe au niveau du terrain naturel", et, par son article 3, rejeté le surplus de la demande de Mme D.... Cette dernière demande à la Cour l'annulation de l'article 3 de ce jugement. La commune de La Canourgue et l'association "les amis de la maison de retraite Saint-Martin", par la voie de l'appel incident, demandent l'annulation de l'article 1er de ce jugement.
Sur la régularité du jugement :
En ce qui concerne le moyen tiré d'une méconnaissance du principe du contradictoire :
2. Aux termes de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : " Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé par un permis modificatif, peut limiter à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixer le délai dans lequel le titulaire du permis pourra en demander la régularisation ". L'exercice par le juge de la faculté de prononcer l'annulation seulement partielle d'une autorisation d'urbanisme, sur le fondement des dispositions précitées, n'est pas subordonné à la présentation par les parties de conclusions en ce sens. En l'absence d'une telle demande, le juge peut ainsi mettre en oeuvre d'office le pouvoir que lui confèrent ces dispositions, sans être tenu de recueillir au préalable les observations des parties.
3. Il en résulte que les premiers juges n'ont pas méconnu les exigences de la procédure contradictoire, contrairement à ce que soutient la requérante, en procédant à l'annulation partielle de l'arrêté du 9 mars 2016 du maire de la commune de La Canourgue, sans avoir recueilli au préalable les observations des parties et alors même qu'ils n'avaient pas été saisis de conclusions en ce sens par ces dernières.
En ce qui concerne le moyen tiré d'une méconnaissance de l'office du juge :
4. D'une part, lorsque, exerçant cette faculté sur demande d'une partie ou d'office, le tribunal administratif prononce, à tort, l'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, alors que l'illégalité qu'il a relevée viciait la décision attaquée dans son ensemble, il se méprend sur l'étendue de ses pouvoirs et, ce faisant, entache son jugement d'irrégularité, laquelle doit être censurée, même d'office, par le juge d'appel.
5. D'autre part, lorsque les éléments d'un projet de construction ou d'aménagement auraient pu faire l'objet d'autorisations distinctes, le juge de l'excès de pouvoir peut prononcer l'annulation partielle de l'arrêté attaqué en raison de la divisibilité des éléments composant le projet litigieux. Les dispositions de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme lui permettent en outre de procéder à l'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme qui n'aurait pas cette caractéristique, dans le cas où l'illégalité affectant une partie identifiable d'un projet de construction ou d'aménagement est susceptible d'être régularisée par un permis modificatif. Il en résulte que, si l'application de ces dispositions n'est pas subordonnée à la condition que la partie du projet affectée par ce vice soit matériellement détachable du reste de ce projet, elle n'est possible que si la régularisation porte sur des éléments du projet pouvant faire l'objet d'un permis modificatif.
6. Dès lors que l'illégalité retenue par les premiers juges concernant le bâtiment A, dont le premier plancher se situe au niveau du terrain naturel en méconnaissance de l'article IV-1 du plan de prévention des risques d'inondation de La Canourgue, est susceptible d'être régularisée, comme elle l'a d'ailleurs été par le permis de construire modificatif délivré le 12 octobre 2018 par le maire de la commune à l'association pétitionnaire, Mme D... ne peut utilement faire valoir que les premiers juges ne pouvaient pas annuler partiellement, sur le fondement de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date du jugement attaqué, le permis de construire en litige au seul motif que le bâtiment A, qui accueillerait notamment les chambres d'une grande partie des résidents, n'aurait pas de vocation fonctionnelle autonome et ne serait ainsi pas divisible du reste du bâtiment. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que les premiers juges auraient méconnu leur office au motif que le permis en litige n'était pas régularisable.
Sur la fin de non recevoir opposée par la commune et l'association à la demande de première instance de Mme D... :
7. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation " . Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction.
8. Il ressort des pièces du dossier et il n'est d'ailleurs pas contesté que Mme D... est voisine immédiate du projet litigieux. Elle fait valoir que ce projet lui cause des nuisances olfactives et sonores et qu'il crée des vues directes sur son fonds. Si la commune soutient que la création du "salon-véranda" ne crée pas de vues directes sur la maison de la requérante, il ressort des pièces du dossier que ce bâtiment, entièrement vitré, comprenant une grande terrasse extérieure pour les résidents et bâtie sur une plate-forme surélevée, crée des vues sur sa propriété, et notamment sur son jardin et sur sa grange. Dans ces conditions, et alors même que cette construction est de taille plus limitée que l'imposant bâtiment dont la démolition a été autorisée par le permis de construire en litige sur la même emprise, le projet, eu égard à sa nature et à sa localisation, est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation et de jouissance de son bien. Dès lors, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que Mme D... justifiait d'un intérêt pour agir dans l'instance qu'elle a engagée devant le tribunal administratif de Nîmes.
Sur l'appel principal de Mme D... tendant à l'annulation totale du permis de construire :
9. En premier lieu, la requérante se borne devant la Cour à réitérer le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision en litige sans apporter d'élément de fait ou de droit nouveau. Il y a donc lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif dans le point 5 du jugement attaqué.
10. En deuxième lieu, la requérante se borne à soutenir en appel comme en première instance que le dossier de demande de permis de construire serait incomplet à défaut de comporter toutes les pièces nécessaires à l'obtention d'un permis de démolir sans assortir son moyen de précisions suffisantes permettant au juge d'en apprécier le bien-fondé.
11. En troisième lieu, si la requérante soutient que le permis de construire en litige est un permis de régularisation d'une construction réalisée sans autorisation dès lors que le bâtiment initial a été édifié en exécution d'un permis de construire délivré le 28 mai 2009 par le maire de La Canourgue qui a été annulé par jugement n° 1300422 du tribunal administratif de Nîmes du 18 juillet 2014 confirmé par arrêt n° 14MA03990 de la cour administrative d'appel de Marseille du 11 décembre 2015 au seul motif tiré de l'incompétence de l'auteur de ce permis de construire du 28 mai 2009, il ressort de la comparaison de la notice descriptive du permis initial annulé et de celle du permis en litige dans la présente instance que ce dernier, qui ne vise qu'à régulariser ce vice d'incompétence, porte en tout état de cause et contrairement à ce que soutient Mme D..., sur les mêmes éléments de construction.
12. En quatrième lieu, aux termes de l'article Ub4 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune : " Tout aménagement nouveau réalisé sur un terrain doit être conçu de façon à ne pas faire obstacle au libre écoulement des eaux pluviales dans le réseau public collecteur ou dans les ruisseaux, canaux, valats, fossés, réceptacles naturels des ruissellements concentrés ou diffus du terrain et du versant concernés. (...) ".
13. En se bornant à soutenir que le bâtiment B implanté dans le sens d'écoulement du ruisseau du Merderic, la terrasse réalisée devant le bâtiment C et la rampe d'accès et les places de stationnement situés devant les locaux techniques, situés en bordure du ruisseau du Merderic feraient obstacle au libre écoulement des eaux pluviales, et alors que la commune fait valoir sans être contestée que le projet a intégré les aménagements préconisés par l'étude hydraulique préalable, la requérante n'établit pas que l'article UB4 du règlement du PLU aurait été méconnu.
14. En cinquième et dernier lieu, aux termes de l'article IV-1 du plan de prévention des risques inondation de La Canourgue relatif aux prescriptions applicables aux abords notamment du ruisseau du Merderic : " Deux zones et des axes d'écoulements prévisibles sont matérialisés sur le plan de zonage réglementaire n° 3-1 Les prescriptions particulières à appliquer à chacun des secteurs sont les suivantes : / - Une bande de précaution sera impérativement préservée de tout aménagement (clôture, stockage de matériaux, remblaiement, canalisation et busage du ravin, bâtiment...) (...) Une zone où le débordement des ruisseaux peut créer l'inondation (...). Dans ces secteurs, les projets de construction nouvelle, de reconstruction, d'extension et d'aménagement des bâtiments existants sont autorisés moyennant le respect des prescriptions suivantes. o) Les constructeurs devront prendre toutes les mesures nécessaires pour limiter les dégradations du bâti en cas de submersion. o) Le niveau du premier plancher sera surélevé de 0,50 m minimum en tout point au-dessus du terrain naturel. Le bâtiment sera donc réalisé sur pilotis ou vide sanitaire. Cette disposition s'applique aux constructions nouvelles, aux projets d'extension et de reconstruction. Des exceptions à ce principe sont cependant tolérées pour prendre en compte la spécificité de certains projets suivant les conditions ci-après définies. Les locaux ou les constructions annexes des habitations affectés au garage des véhicules, les mazets et abris de jardin ne faisant pas l'objet d'une occupation humaine permanente pourront être autorisées et leur seuil implanté au niveau du terrain naturel. Cette solution ne doit être envisagée que dans la mesure où aucune solution alternative permettant une implantation du seuil du plancher au-dessus de la cote de référence n'existe. Dans ce cas et afin de se prémunir contre tout risque d'aménagement à terme, aucune ouverture autre que la porte d'accès ne devra être prévue. (...) Dans le cadre de l'aménagement ou de la rénovation de bâtiments existants, la surélévation du niveau du plancher ne pourra pas être systématiquement mise en oeuvre et pourra s'imposer qu'à tout ou partie seulement des locaux habitables (ex : rénovation à l'identique d'une maison dont les locaux habitables sont implantés en deçà la cote de référence sus définie et dont la hauteur sous plafond disponible ne permet pas d'imposer une surélévation (...). Néanmoins, l'aménagement, la rénovation ou l'extension de construction existante ne devra pas avoir pour effet de conduire à la création de locaux supplémentaires sous la cote de référence. o) La réalisation d'une zone de stationnement collectif de véhicules peut être autorisée. (...) ".
15. Mme D... persiste en cause d'appel à soutenir que le permis de construire du 9 mars 2016 en litige méconnaît, ainsi que les premiers juges l'ont retenu pour prononcer l'annulation partielle de ce permis, l'article IV-1 du plan de prévention des risques inondation de La Canourgue. Il ressort des pièces du dossier que le niveau du premier plancher du bâtiment A du projet, situé en zone verte par le plan de prévention et inondable par des écoulements secondaires de cette rivière n'est pas surélevé de 0,50 m minimum en tout point au-dessus du terrain naturel, contrairement aux prescriptions du plan de prévention et qu'accueillant des locaux techniques, de remisage du linge et des vestiaires, il ne relève pas des exceptions autorisées dans certains cas par ce plan de prévention. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont annulé pour ce motif cet arrêté du 9 mars 2016 en tant qu'il autorise le bâtiment A. Toutefois, ce vice qui entache le permis de construire initial peut être régularisé. Il ressort des pièces du dossier que par arrêté du 12 octobre 2018 intervenu postérieurement au jugement attaqué, le maire de la commune de La Canourgue a délivré à l'association pétitionnaire, à sa demande, un permis de construire modificatif afin de régulariser la construction projetée, qui transforme en vide sanitaire le niveau du premier plancher du bâtiment A après condamnation des fenêtres et modification de la porte d'entrée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté. Par ailleurs, Mme D... ne conteste pas par des moyens propres, à l'occasion de la présente instance, la légalité de ce permis modificatif du 12 octobre 2018. En outre, en se bornant à soutenir que le bâtiment B projeté, la terrasse réalisée devant le bâtiment C, ainsi que la rampe d'accès et les places de stationnement situées devant les locaux techniques seraient situés en bordure du ruisseau du Merderic, la requérante n'établit pas que le permis de construire délivré pour ces bâtiments et installations méconnaîtrait l'article IV-1 du plan de prévention des risques inondation de La Canourgue. Dès lors le moyen tiré de la méconnaissance de ce plan de prévention doit être écarté.
16. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes n'a pas fait droit, en totalité, à ses conclusions à fin d'annulation.
Sur les conclusions incidentes de la commune et du bénéficiaire :
17. Il résulte des motifs exposés au point 15 que la commune de La Canourgue et l'association des amis de la maison de retraite Saint-Martin sont fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a partiellement annulé l'arrêté du 9 mars 2016 du maire de la commune de La Canourgue.
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de la commune de La Canourgue et de l'association des amis de la maison de retraite Saint-Martin, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme D... la somme de 1 000 euros à verser à la commune de La Canourgue et une autre somme de 1 000 euros à verser à l'association des amis de la maison de retraite Saint-Martin au titre des frais qu'elles ont engagés et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de Mme D... ainsi que sa demande présentée devant le tribunal administratif de Nîmes sont rejetées.
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes le 27 mars 2018 est réformé, sur appel incident de la commune de La Canourgue et de l'association des amis de la maison de retraite Saint-Martin, en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 3 : Mme D... versera la somme de 1 000 euros à la commune de La Canourgue et une autre somme de 1 000 euros à l'association des amis de la maison de retraite Saint-Martin sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme F... D..., à la commune de La Canourgue et à l'association des amis de la maison de retraite Saint-Martin.
Délibéré après l'audience du 17 septembre 2019, où siégeaient :
- M. Vanhullebus, président,
- Mme C..., première conseillère,
-Mme E..., première conseillère.
Lu en audience publique, le 1er octobre 2019.
2
N° 18MA02471
