Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Absolute Protec a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler, d'une part, la délibération du 2 mars 2016 par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) lui a infligé un blâme et une pénalité financière de 8 000 euros et, d'autre part, le titre de perception émis le 16 août 2016 mettant à sa charge le paiement de la somme de 8 000 euros, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Par un jugement n° 1601333, 1701588 du 7 juin 2018, le tribunal administratif de Toulon a rejeté ces demandes.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 1er août 2018, sous le n° 18MA03694, la société Absolute Protec, représentée par Me L..., demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 7 juin 2018 ;
2°) d'annuler la délibération du 2 mars 2016, le titre de perception émis le 16 août 2016 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la délibération contestée a été prise par une personne incompétente ;
- la procédure initiée devant la CNAC méconnaît le principe du contradictoire ;
- elle n'a pas eu la possibilité de régulariser sa situation avant l'intervention de la sanction ;
- le manquement tiré de l'absence de reproduction de certaines informations sur les documents de l'entreprise a été régularisé ;
- les dispositions de l'article R. 631-3 du code de sécurité intérieur n'existaient pas à la date du contrôle et ne pouvaient pas lui être opposées ;
- la capacité des sous-traitants à exercer a bien été vérifiée ;
- les dispositions des articles L. 611-1, L. 612-2 et R. 631-15 du code de la sécurité intérieure ont été respectées ;
- le principe de non-cumul des sanctions a été méconnu ;
- la sanction en litige est disproportionnée ;
- le titre de perception contesté est illégal en raison de l'illégalité de la délibération du 2 mars 2016.
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 novembre 2018, le conseil national des activités privées de sécurité, représenté par Me D..., conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la société Absolute Protec la somme de 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par la société Absolute Protec ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de la sécurité intérieure ;
- le décret n° 2011-1919 du 22 décembre 2011 ;
- le décret n° 2012-870 du 10 juillet 2012 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme I...,
- les conclusions de M. Chanon, rapporteur public,
- et les observations de Me G..., représentant la société Absolute Protec et de Me B..., représentant le conseil national des activités privées de sécurité.
Considérant ce qui suit :
1. La société Absolute Protec relève appel du jugement du 7 juin 2018 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 2 mars 2016 par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle du conseil national des activités privées de sécurité lui a infligé un blâme et une pénalité financière de 8 000 euros et du titre de perception émis le 16 août 2016 mettant à sa charge le paiement de la somme de 8 000 euros, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne la légalité de la délibération du 2 mars 2016 :
2. Aux termes de l'article R. 632-10 du code de la sécurité intérieure : " La Commission nationale d'agrément et de contrôle, présidée par son doyen d'âge, élit son président à la majorité absolue des voix de ses membres et à bulletins secrets parmi les membres de la commission désignés aux 1° et 2° de l'article R. 632-9. (...) / Un vice-président, chargé de suppléer le président en cas d'absence ou d'empêchement de celui-ci et d'assurer l'intérim en cas de vacance momentanée du poste de président, est élu dans les mêmes conditions. ".
3. La délibération contestée a été signée, pour le président empêché, par M. C... F..., préfet, conseiller d'Etat honoraire, vice-président de la commission. Il résulte de l'instruction que, par une décision du 30 septembre 2014, le président de la commission nationale a désigné, sur le fondement de l'article 9 du décret du 22 décembre 2011, M. F... pour le suppléer en cas d'absence momentanée ou d'empêchement. Or, la société Absolute Protec n'établit pas que le président n'aurait pas été empêché le 2 mars 2016. Par ailleurs, elle ne peut utilement se prévaloir des règles de délégation de signature octroyée pour des situations d'absence ou d'empêchement du maire d'une commune dans le cadre d'une compétence de plein droit comme en l'espèce.
4. D'une part, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 211-2 de ce code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) 2° Infligent une sanction (...) ".
5. D'autre part, aux termes de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure dans sa version en vigueur à la date de la délibération contestée : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. Le Conseil national des activités privées de sécurité ne peut être saisi de faits remontant à plus de trois ans s'il n'a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction. / Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 150 000 €. Ces pénalités sont prononcées dans le respect des droits de la défense. ".
6. Il résulte de l'instruction que la société Absolute Protec a été convoquée devant la formation disciplinaire de la commission nationale d'agrément et de contrôle par lettre recommandée avec accusé de réception du 20 janvier 2016. Ce pli ainsi que celui contenant le rapport de contrôle ont été retournés avec la mention " pli avisé et non réclamé ". Cette convocation mentionnait que la commission nationale se réunira en formation disciplinaire le 11 février 2016 à 14h pour statuer sur son recours à l'encontre de la sanction disciplinaire de blâme et du versement de la somme de 8 000 euros au titre des pénalités financières. Elle précisait également que, conformément aux dispositions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, la société Absolute Protec était invitée à communiquer dans un délai de quinze jours toutes les observations écrites ou orales qu'elle estimerait utiles, qu'elle avait le droit de consulter le dossier sur place et la faculté de se présenter devant la CNAC et qu'elle pouvait se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. Ainsi, ce courrier du 20 janvier 2016 doit être regardé comme ayant été régulièrement notifié à la société Absolute Protec à qui il appartenait de prendre les dispositions nécessaires à l'acheminement de son courrier en cas d'absence. La société requérante n'établit pas qu'elle aurait été en Belgique à cette date. Par ailleurs, l'envoi d'un courriel pour informer de la convocation n'est prévu par aucun texte législatif ou réglementaire. Il s'en suit que le moyen tiré de la méconnaissance de la procédure contradictoire ne peut qu'être écarté.
7. Aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe ne prévoient l'obligation pour la commission nationale d'agrément et de contrôle, préalablement à la mise en oeuvre d'une procédure disciplinaire, d'inviter l'entité contrôlée à régulariser sa situation avant toute sanction.
8. Aux termes de l'article L. 612-14 du code de la sécurité intérieure : " L'autorisation d'exercice ne confère aucune prérogative de puissance publique à l'entreprise ou aux personnes qui en bénéficient. ". Aux termes de l'article L. 612-15 du même code : " Tout document qu'il soit de nature informative, contractuelle ou publicitaire, y compris toute annonce ou correspondance, émanant d'une entreprise visée à l'article L. 612-1, doit reproduire l'identification de l'autorisation administrative prévue à l'article L. 612-9 ainsi que les dispositions de l'article L. 612-14. (...) ".
9. Il résulte de la délibération contestée, qu'il est reproché à la société Absolute Protec le défaut de reproduction des mentions des dispositions de l'article L. 612-14 du code de la sécurité intérieure sur les documents contractuels et informatifs de la société. Cette dernière n'établit pas qu'une telle formalité aurait été régularisée en produisant une copie illisible de la page d'accueil de son site internet. Par ailleurs, lors de son audition par les agents de contrôle le 11 avril 2013, son gérant a déclaré qu'il ne savait pas que la mention de l'article L. 612-14 du code de la sécurité intérieure devait apparaître sur les documents de la société. Par suite, ce manquement est établi.
10. Aux termes des dispositions de l'article 3 du code de déontologie des personnes des personnes physique ou morales exerçant des activités privées de sécurité applicables jusqu'au 1er décembre 2014 et codifiées à l'article R. 631-3 du code de la sécurité intérieure à compter de cette date : " (...) Le présent code de déontologie est affiché de façon visible dans toute entreprise de sécurité privée. Un exemplaire est remis par son employeur à tout salarié, à son embauche, même pour une mission ponctuelle. Il est signalé en référence dans le contrat de travail signé par les parties. (...) ".
11. La délibération en litige mentionne que la société Absolute Protec a méconnu les dispositions de l'article R. 631-3 du code de la sécurité intérieure dès lors que l'employeur n'a pas remis aux salariés un code de déontologie. La société requérante ne peut utilement soutenir que ces dispositions en vigueur à compter du 1er décembre 2014 ne lui étaient pas opposables en application du principe de non rétroactivité dès lors qu'elles étaient initialement prévues par l'article 3 du code de déontologie des personnes physiques ou morales exerçant des activités privées de sécurité créé par le décret n° 2012-870 du 10 juillet 2012 en vigueur jusqu'à cette date. En outre, lors de son audition du 11 avril 2013, le gérant de la société requérante a déclaré qu'il n'avait pas connaissance de ce code de déontologie. Ces faits sont dès lors établis et constitutifs d'un manquement aux dispositions mentionnées au point 10.
12. Aux termes de l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure dans sa version applicable à la date de la délibération contestée : " Sont soumises aux dispositions du présent titre, dès lors qu'elles ne sont pas exercées par un service public administratif, les activités qui consistent : 1° A fournir des services ayant pour objet la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles (...) 3° A protéger l'intégrité physique des personnes ; (...) ". Aux termes de l'article L. 612-2 du même code en vigueur alors : " L'exercice d'une activité mentionnée aux 1° et 2° de l'article L. 611-1 est exclusif de toute autre prestation de services non liée à la surveillance, au gardiennage ou au transport de fonds, de bijoux ou de métaux précieux, à l'exception du transport, par les personnes exerçant l'activité mentionnée au 2° de l'article L. 611-1, dans les conditions prévues aux articles L. 613-8 à L. 613-11, de tout bien, objet ou valeur. L'exercice de l'activité mentionnée au 3° de l'article L. 611-1 est exclusif de toute autre activité. (...) ".
13. Il résulte de la délibération contestée que la commission nationale d'agrément et de contrôle a estimé que le défaut de vérification, par le donneur d'ordre, de la capacité à exercer des sociétés sous-traitantes relevé lors du contrôle était, au cas particulier, constitutif du manquement plus général de la violation du principe d'exclusivité prévu à l'article L. 612-2 du code de la sécurité intérieure. Il ne résulte pas du jugement attaqué que le tribunal aurait repris le grief tiré du défaut de vérification des capacités des sous-traitants. Par ailleurs, la société Absolute Protec, qui exerçait une activité de protection de l'intégrité physique des personnes, ne pouvait pas sous-traiter à deux autres sociétés, Bac Sécurité et GSPS, des activités de surveillance et de gardiennage sans méconnaître les dispositions de l'article L. 612-2 du code de la sécurité intérieure. Dès lors, la circonstance que ces deux sociétés sous-traitantes bénéficiaient d'autorisations d'exercer des activités de gardiennage et de surveillance en cours de validité est sans incidence.
14. Aux termes de l'article L. 612-20 du code de la sécurité intérieure dans sa version applicable à la date de la délibération contestée : " (...) / Le respect de ces conditions est attesté par la détention d'une carte professionnelle délivrée selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat. (...) ". L'article R. 631-15 du même code dispose que : " Vérification de la capacité d'exercer. / Les entreprises et leurs dirigeants s'interdisent d'employer ou de commander, même pour une courte durée, des personnels de sécurité et de recherches ne satisfaisant pas aux conditions de qualification professionnelle ou ne possédant pas les autorisations valides requises pour exercer leurs missions. / Ils s'assurent de l'adéquation des compétences aux missions confiées ".
15. Selon la délibération en litige, sur les trente agents employés par la société Absolute Protec, quatre d'entre eux étaient dépourvus de carte professionnelle, les vingt-six autres n'étant pas détenteurs d'une carte leur permettant d'exercer des missions de protection physique des personnes. Si la société requérante a produit, en première instance, une décision du préfet de l'Yonne du 17 septembre 2009 accordant à M. A... J..., né le 8 février 1971, une carte professionnelle expirant le 16 septembre 2014 et l'autorisant à exercer des activités de surveillance humaine ou de surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou gardiennage, la liste des agents employés en 2012-2013 ne disposant pas du titre requis annexée à la délibération contestée mentionne une autre personne dénommée M. K... né le 8 février 1969, dont la date de naissance et l'orthographe du nom sont différentes, démunie de carte professionnelle. Il ne résulte pas de l'instruction que l'administration aurait commis une erreur de retranscription. En outre, la société Absolute Protec ne peut utilement soutenir que vingt-huit agents étaient détenteurs d'une carte professionnelle pour exercer des activités de gardiennage et de surveillance et disposaient ainsi des compétences en adéquation avec les contrats de prestations conclus avec la société Swatch, ni qu'elle n'avait pas vocation à effectuer sur le long terme de telles activités dès lors que son objet social relatif à la protection de l'intégrité physique des personnes ne lui permettait pas de les exercer et que ces salariés devaient être titulaires de la carte professionnelle permettant de réaliser des missions de protection physique des personnes. Il s'en suit que ces deux griefs sont fondés.
16. Il résulte de l'instruction que le contrôle dont a fait l'objet la société Absolute Protec par les agents du service de contrôle du conseil national des activités privées de sécurité le 11 avril 2013 a mis en évidence divers manquements à la réglementation. Ont ainsi été relevés l'emploi de quatre agents de protection sur trente dépourvus de cartes professionnelles, de vingt-six autres non détenteurs d'une carte leur permettant d'exercer des missions de protection physique des personnes, l'absence sur les documents de la société des dispositions de l'article L. 612-14 du code de la sécurité intérieure, la non diffusion du code de déontologie par l'employeur, ainsi que la sous-traitance à deux sociétés d' activités de surveillance et de gardiennage en méconnaissance du principe d'exclusivité. Ainsi qu'il a été dit aux points 8 à 15, ces faits sont établis et constitutifs de manquements au code de la sécurité intérieure. Dès lors, quand bien même la société Absolute Protec aurait régularisé sa situation, la sanction de blâme et la pénalité financière infligée de 8 000 euros n'ont pas été décidées en méconnaissance du principe selon lequel les sanctions doivent être proportionnées à la gravité des faits reprochés au regard du nombre et de la nature des infractions commises.
17. Il résulte des dispositions de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure mentionnées au point 5 qu'en cas de manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques relatifs aux activité privées de sécurité, la commission nationale d'agrément et de contrôle peut infliger une sanction disciplinaire, non seulement à une personne physique, par un avertissement, un blâme ou une interdiction d'exercer l'activité privée de sécurité à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans, mais également à une personne morale, par une pénalité financière. Ainsi, le législateur a expressément exprimé sa volonté d'instituer un cumul de sanctions pour la société et son dirigeant. Par suite, en mettant à la charge de la société Absolute Protec un blâme et une pénalité financière de 8 000 euros et en infligeant à son gérant, M. E..., la même sanction disciplinaire et une pénalité de 12 000 euros, à raison des mêmes faits, la commission nationale d'agrément et de contrôle, par les deux sanctions du 2 mars 2014 infligées à deux personnes distinctes, n'a pas méconnu le principe " non bis in idem ".
En ce qui concerne la légalité du titre de perception :
18. Pour les motifs indiqués aux points 2 à 17, la société Absolute Protec n'est pas fondée à invoquer par voie d'exception, contre le titre de perception contesté, l'illégalité de la délibération du 2 mars 2016.
19. Il résulte de tout ce qui précède que la société Absolute Protec n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 2 mars 2016, du titre de perception émis le 16 août 2016 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Sur les frais liés au litige :
20. Les dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, tout ou partie de la somme que la société Absolute Protec demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Absolute Protec la somme de 500 euros au titre des frais exposés par le conseil national des activités privées de sécurité et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société Absolute Protec est rejetée.
Article 2 : La société Absolute Protec versera au conseil national des activités privées de sécurité la somme de 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Absolute Protec et au conseil national des activités privées de sécurité.
Délibéré après l'audience du 4 septembre 2020, où siégeaient :
- M. Pocheron, président de chambre,
- M. Guidal, président assesseur,
- Mme I..., première conseillère.
Lu en audience publique, le 18 septembre 2020.
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N° 18MA03694
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