| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère chambre, 17 décembre 2021, 21MA00208

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C... D... et M. E... A... B... ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 22 mars 2018 par laquelle le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme de Cadolive.

Par un jugement n° 1804036 du 5 novembre 2020, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire, enregistrés le 7 janvier 2021, le 10 mars 2021 et le 24 octobre 2021, Mme D... et M. A... B..., représentés par Me Perret, demandent à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement ;

2°) d'annuler cette délibération ;

3°) de mettre à la charge de la métropole d'Aix-Marseille-Provence la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement est insuffisamment motivé ;

- en méconnaissance du I de l'article L. 5218-7 du code général des collectivités territoriales, de l'article L. 134-13 du code de l'urbanisme et de la délibération cadre du conseil de la métropole du 15 février 2018, le conseil de territoire du Pays d'Aubagne et de l'Etoile a émis un avis alors que le dossier complet de révision du PLU ne lui avait pas été communiqué ;

- l'enquête publique a été irrégulière dès lors que la délibération de la commune de Cadolive du 11 décembre 2017 donnant son accord pour la poursuite par la métropole d'Aix-Marseille-Provence de la procédure de révision engagée n'a pas été jointe au dossier ;

- le rapport du commissaire enquêteur est incomplet, ses conclusions sont insuffisamment motivées et sont erronées ;

- les dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme ne permettent pas l'institution d'une servitude non aedificandi ;

- l'institution d'une servitude non aedificandi dans un secteur urbanisé et viabilisé n'est pas justifiée ;

- l'institution, sur le fondement de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, d'une servitude non aedificandi sur la parcelle n° 134, pourtant classée en zone UD, méconnaît l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ;

- le parti d'aménagement retenu et l'orientation d'aménagement et de programmation " Le Paté " ne sont pas davantage cohérents avec les orientations n° 1 et n° 2 du PADD, ce qui contrevient à l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme.

Une mise en demeure a été adressée le 25 août 2021 à la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

Une ordonnance du magistrat rapporteur en date du 17 novembre 2021 a fixé la clôture de l'instruction à sa date d'émission en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Un mémoire en défense présenté par la métropole d'Aix-Marseille-Provence, enregistré le 1er décembre 2021 après la clôture de l'instruction, n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. d'Izarn de Villefort,

- les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique,

- et les observations de Me Arrighi de Casanova substituant Me Perret, représentant Mme D... et M. A... B..., et Me Xoual, représentant la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D... et M. A... B... relèvent appel du jugement du 5 novembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 22 mars 2018 par laquelle le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme de Cadolive.

2. Mme D... et M. A... B... ont soulevé dans leur mémoire enregistré au greffe du tribunal administratif de Marseille le 3 aout 2018 le moyen tiré de ce que, d'une part, en méconnaissance de l'article L. 134-13 du code de l'urbanisme et de la délibération cadre du conseil de la métropole du 15 février 2018, le conseil de territoire du pays d'Aubagne et de l'Etoile, n'avait, postérieurement au 1er janvier 2018, ni pu assurer le suivi du plan local d'urbanisme de Cadolive en cours d'élaboration, faute d'en avoir été informé ou d'avoir été destinataire des documents afférents à cette procédure, d'autre part, n'avait pas été mis à même d'émettre un avis sur le projet de délibération du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence approuvant cette révision comme l'exigeait le I de l'article L. 5218-7 du code général des collectivités territoriales et la délibération cadre précitée. En se bornant dans son jugement à mentionner que " le conseil de territoire du Pays d'Aubagne et de l'Étoile a été saisi du projet de plan local d'urbanisme de la commune de Cadolive lors de la séance du 19 mars 2018, au terme de laquelle un avis favorable a été émis " et que " Par conséquent, Mme D... et M. A... B... ne sont pas fondés à soutenir qu'en méconnaissance des dispositions précitées, le conseil de territoire n'a pas été consulté. ", le tribunal administratif de Marseille a omis de répondre à la première branche du moyen soulevé devant lui, qui n'était pas inopérante. Ce jugement doit donc être annulé en raison de cette irrégularité.

3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par Mme D... et M. A... B... devant le tribunal administratif de Marseille.

Sur l'évaluation environnementale :

4. Aux termes de l'article R. 104-9 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme, dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000, font l'objet d'une évaluation environnementale à l'occasion : / 1° De leur élaboration (...) ". L'article L. 104-4 dispose que, dans ce cas, le rapport de présentation : " 1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement ; / 2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives ; / 3° Expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu. ". Aux termes de l'article R. 123-2-1 du même code, dans sa rédaction antérieure au 1er janvier 2015, applicable au litige en vertu des dispositions du premier alinéa du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme : " Lorsque le plan local d'urbanisme doit faire l'objet d'une évaluation environnementale (...), le rapport de présentation : / 1° Expose le diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-1-2 et décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en considération ; / 2° Analyse l'état initial de l'environnement et les perspectives de son évolution en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; / 3° Analyse les incidences notables prévisibles de la mise en œuvre du plan sur l'environnement et expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / 4° Explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, et, le cas échéant, les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan. Il expose les motifs de la délimitation des zones, des règles qui y sont applicables et des orientations d'aménagement. Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites en application du a de l'article L. 123-2 ; / 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement ; / 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan prévue par l'article L. 123-12-2. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; / 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. / Le rapport de présentation est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée. (...) ".

5. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme de la commune de Cadolive, sur le territoire de laquelle se trouve le site Natura 2000 " chaîne de l'Etoile et massif du Garlaban ", a fait l'objet d'une évaluation environnementale au cours de son élaboration. Le rapport de présentation comporte les rubriques prévues à ce titre par l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme. Pour répondre aux exigences résultant du 3° de cet article, ce rapport présente les incidences du PLU sur l'environnement selon d'abord une approche thématique qui relève que les secteurs situés au sud-ouest de la commune qui sont les plus sensibles du point de vue environnemental seront classés en zone naturelle et que la préservation des espaces naturels des pentes de la chaîne de l'Etoile et des espaces forestiers à l'est et au nord de la commune sera assurée par le classement en zone naturelle, l'institution d'espaces boisés classés voire la suppression des droits à construire. Le rapport précise qu'une limitation de ces droits s'appliquera aux secteurs urbains les plus sensibles et se complète en outre d'une approche des incidences par secteurs géographiques. Une notice d'incidence Natura 2000 est annexée au rapport de présentation dont les requérants ne contestent pas le contenu au regard des articles L. 414-4 et R. 414-23 du code de l'environnement. Ainsi, de manière générale, ce rapport décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le PLU sur l'environnement, comme le prescrit l'article L. 104-4 du code de l'urbanisme. Enfin, il retient, au titre du 6° de l'article R. 151-3 du même code, vingt critères d'évaluation des résultats de l'application du plan portant sur le suivi de la ressource en eau et de la qualité des milieux aquatiques, la biodiversité et les paysages ainsi que la prévention des risques naturels. En conséquence, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation en ce qu'il vaut évaluation environnementale doit être écarté.

Sur l'enquête publique :

6. Aux termes de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme : " I. L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l'article L. 153-8 peut achever toute procédure d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu'elle est issue d'une fusion ou du transfert de cette compétence. Lorsque la procédure a été engagée par une commune, l'accord de celle-ci est requis. L'établissement public de coopération intercommunale se substitue de plein droit à la commune ou à l'ancien établissement public de coopération intercommunale dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence ".

7. Il résulte des dispositions du I de l'article L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales que les communes membres de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ont continué d'exercer jusqu'au 1er janvier 2018 les compétences prévues au I de l'article L. 5217-2 qui n'avaient pas été transférées aux établissements publics de coopération intercommunale fusionnés à la suite de la création de la métropole, s'agissant notamment, en matière d'aménagement de l'espace métropolitain, des plans locaux d'urbanisme.

8. Il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 22 septembre 2014, le conseil municipal de Cadolive a prescrit la révision générale du plan d'occupation des sols de la commune valant élaboration du plan local d'urbanisme et, par délibération du 8 février 2017 a arrêté le projet de plan local d'urbanisme. Par arrêté du 6 novembre 2017, le maire de Cadolive a soumis ce projet à une enquête publique organisée du 4 décembre 2017 au 5 janvier 2017. Par délibération du 11 décembre 2017, le conseil municipal de Cadolive a donné son accord pour que la procédure soit poursuivie par la métropole d'Aix-Marseille-Provence, dont le conseil a, par délibération du 15 février 2018, décidé lui-même de poursuivre cette procédure. Par délibération du 23 février 2018, le conseil municipal de Cadolive a émis un avis favorable au projet, modifié après l'enquête pour tenir compte des observations formulées au cours de celle-ci et des avis des personnes publiques associées.

9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". Aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " I. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-8 du même code : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : (...) 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation ; (...) ".

10. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette enquête, que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou, si elles ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

11. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment ni du rapport de présentation du PLU, ni du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur qu'un document joint au dossier soumis à l'enquête publique mentionnait le transfert de compétence devant intervenir au 1er janvier 2018 au profit de la métropole d'Aix-Marseille-Provence et la délibération du conseil municipal de Cadolive du 11 décembre 2017 donnant son accord pour que la procédure d'élaboration du PLU de la commune soit poursuivie par la métropole d'Aix-Marseille-Provence. Pour autant, eu égard à l'absence de réelles répercussions du transfert de compétence sur le contenu du PLU ou sur les procédures ultérieurement ouvertes pour en décider la modification, cette omission ne peut être regardée comme marquant une méconnaissance des dispositions de l'article L. 123-13 du code de l'environnement ou comme ayant eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou avoir été de nature à exercer une influence sur ses résultats.

12. En second lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête transmet à l'autorité compétente pour organiser l'enquête l'exemplaire du dossier de l'enquête déposé au siège de l'enquête, accompagné du ou des registres et pièces annexées, avec le rapport et les conclusions motivées. Il transmet simultanément une copie du rapport et des conclusions motivées au président du tribunal administratif. (...) ".

13. Le commissaire enquêteur a établi un rapport qui relate le déroulement de l'enquête. S'il a annexé à son rapport un courrier du maire de Cadolive daté du 22 janvier 2018, répondant à sa demande du 21 octobre 2017 et lui faisant connaître la position de la commune au sujet des réserves émises par le préfet, et que ce courrier est postérieur à la date du transfert de compétence devant intervenir au 1er janvier 2018 au profit de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, ce courrier est néanmoins antérieur à la délibération du 15 février 2018 par laquelle la métropole a décidé de poursuivre cette procédure. Ainsi, ni le rappel de cette position dans son rapport, ni le fait qu'il n'ait pas mentionné la délibération du conseil municipal de Cadolive du 11 décembre 2017 donnant son accord pour que la procédure d'élaboration du PLU de la commune soit poursuivie par la métropole d'Aix-Marseille-Provence ne constituent une irrégularité susceptible d'entraîner l'illégalité de la délibération attaquée.

14. Par ailleurs, le commissaire enquêteur a récapitulé dans son rapport les 23 observations recueillies au cours de l'enquête. Pour chacune d'entre elles, il en a précisé l'objet, reformulé la question ainsi posée à la commune et indiqué la réponse apportée par le maire. Ses conclusions sont précédées notamment d'une synthèse de ces observations, énonçant qu'elles relevaient surtout de problématiques personnelles. Mme D... et M. A... B... ont présenté par écrit des observations sur six pages pour contester la délimitation de la zone non aedificandi et l'extension de la servitude espaces boisés classés. Le rapport du commissaire enquêteur a analysé en ce sens le contenu de ces observations puis a mentionné dans le détail les justifications apportées par la commune de Cadolive avant d'approuver la position de celle-ci au vu du PADD et de la configuration des lieux constatée à l'occasion d'une visite sur place. Le rapport n'est donc pas insuffisant alors même qu'il n'aborde pas l'intégralité des arguments contenus dans le courrier adressé par les requérants.

15. Enfin, le commissaire enquêteur a émis, dans un document séparé, des conclusions favorables au projet motivées en particulier par le respect des orientations définies par le PADD, la prise en compte des réserves formulées par le préfet et la Commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) et la volonté de préserver la qualité de vie des habitants de la commune. La circonstance qu'il n'ait pas tenu compte du transfert de compétence intervenu à la date du 1er janvier 2018 au profit de la métropole d'Aix-Marseille-Provence n'a pas influé sur son appréciation relevée dans ce document des besoins présents et futurs de la population, des objectifs de développement et d'aménagement durables et de la qualité de vie des citoyens. En outre, est sans incidence sur la régularité de ses conclusions, à la supposer avérée, l'erreur qu'il aurait commise en relevant dans ses conclusions que les réserves émises par le préfet avaient été prises en compte, alors que, ultérieurement, le préfet a déféré la délibération attaquée devant le juge administratif et que le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence en a prononcé l'abrogation partielle. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique doit être écarté.

Sur l'intervention du conseil de territoire du Pays d'Aubagne et de l'Etoile :

16. Aux termes de l'article L. 5218-3 du code général des collectivités territoriales : " La métropole d'Aix-Marseille-Provence est divisée en territoires. Les limites de ces territoires sont fixées par décret en Conseil d'Etat en tenant compte des solidarités géographiques préexistantes. ". Aux termes de l'article L. 5218-4 du même code : " Dans chaque territoire, il est créé un conseil de territoire composé des conseillers de la métropole d'Aix-Marseille-Provence délégués des communes incluses dans le périmètre du territoire. ". Aux termes de l'article L. 5218-7 de ce code : " I. Préalablement à leur examen par le conseil de la métropole, le conseil de territoire est saisi pour avis des rapports de présentation et des projets de délibération satisfaisant aux deux conditions suivantes : / - leur exécution est spécifiquement prévue, en tout ou partie, dans les limites du territoire ; / - ils concernent les affaires portant sur le développement économique, social et culturel, l'aménagement de l'espace métropolitain et la politique locale de l'habitat. / Le conseil de territoire émet un avis dans le délai fixé par le président du conseil de la métropole. Sauf urgence dûment constatée par l'organe délibérant de la métropole, ce délai ne peut être inférieur à quinze jours, à compter de la saisine du conseil de territoire. A défaut d'avis émis dans ce délai, l'organe délibérant de la métropole délibère. / Le conseil de territoire reçoit communication des pièces relatives aux affaires qui lui sont soumises. L'avis du conseil de territoire ou, à défaut, le document prouvant qu'il a été saisi dans les délais est joint au projet de délibération et est annexé à la délibération de l'organe délibérant de la métropole. (...) ". Aux termes de l'article L. 134-13 du code de l'urbanisme : " Le conseil de territoire est chargé de la préparation et du suivi de l'élaboration et de toute procédure d'évolution du projet de plan local d'urbanisme. (...) A l'issue de l'enquête publique, réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, les avis joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sont présentés par le conseil de territoire aux maires des communes concernées. / Le plan local d'urbanisme est approuvé par le conseil de la métropole à la majorité simple des suffrages exprimés. ". La délibération-cadre du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence du 15 février 2018 définit les modalités selon lesquelles les conseils de territoire sont associés à la métropole dans l'exercice de sa compétence en matière de plan local d'urbanisme et dispose à ce titre que ces conseils sont seuls chargés du suivi et de l'élaboration du projet de PLU ou de révision et qu'ils donnent un avis sur le projet de délibération du conseil de la métropole approuvant le PLU ou la révision.

17. Saisi par le président de la métropole d'Aix-Marseille-Provence le 6 mars 2018, le conseil de territoire du Pays d'Aubagne et de l'Etoile a, le 19 mars suivant, émis un avis favorable au projet de délibération du conseil de la métropole approuvant le plan local d'urbanisme de la commune Cadolive, qui est comprise dans ce territoire. Il ne résulte pas des dispositions de l'article L. 5218-4 du code général des collectivités territoriales, qui précisent que le conseil de territoire est saisi pour avis des rapports de présentation et des projets de délibération du conseil de la métropole et eu égard à l'objet de cette consultation, que le conseil de territoire ait, préalablement à celle-ci, reçu en outre l'intégralité des pièces composant le dossier de d'élaboration ou de révision du plan local d'urbanisme.

18. S'il n'est pas contesté que, antérieurement à cette saisine, le conseil de territoire du Pays d'Aubagne et de l'Etoile n'avait pas été destinataire, en particulier des avis joints au dossier, des observations du public, du rapport du commissaire enquêteur élaborés en vue ou à l'issue de l'enquête publique, les dispositions de l'article L. 134-13 du code de l'urbanisme ne prévoient cette intervention, lorsque ce conseil est chargé depuis l'origine de la préparation et du suivi de l'élaboration du projet de plan local d'urbanisme, qu'en vue de présenter ces documents aux maires des communes concernées par cette procédure. Dans ces conditions, la circonstance que le conseil de territoire n'ait pas poursuivi à partir du 1er janvier 2018 le suivi de la procédure initiée par la commune de Cadolive n'a, dans les circonstances de l'espèce, privé le public d'aucune garantie et n'a exercé aucune influence sur le sens de la délibération en litige.

19. Le moyen tiré de la méconnaissance du I de l'article L. 5218-7 du code général des collectivités territoriales, de l'article L. 134-13 du code de l'urbanisme et de la délibération cadre du conseil de la métropole du 15 février 2018 doit être écarté en ses deux branches.

Sur le classement de la parcelle n° 273 :

20. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / c) Soit de leur caractère d'espaces naturels ; en zone N, peuvent seules être autorisées : / - les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole et forestière ; (...) ". Aux termes de l'article L. 113-1 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements. ".

21. Aux termes du règlement du plan local d'urbanisme de Cadolive, la zone N, où toute nouvelle construction y est interdite, " recouvre des espaces naturels qu'il convient de protéger pour des raisons de préservation des paysages et de la biodiversité ou tout simplement pour leur caractère d'espace naturel ". Elle comporte un secteur Nh, qui " correspond à des secteurs déjà largement construits et qui en raison de leur localisation, de leurs sensibilités paysagère et environnementale, de leur accès, de l'insuffisance ou de l'absence de réseaux, ont été reclassés en zone naturelle au tissu périurbain avéré où la constructibilité est limitée ". Les requérants sont propriétaires, dans le secteur de la Loubatière Sud, de la parcelle n° 273 classée en majeure partie en secteur Nh et pour le surplus en zone N. Cette parcelle, qui était classée en zone NB par le plan d'occupation des sols, supporte une construction desservie par une voie en impasse. Sa partie sud-est est couverte par un espace boisé classé qui s'étend vers le sud. Elle est placée au sein d'un secteur d'urbanisation diffuse proche d'une ligne de crête boisée. Ce terrain, comme l'ensemble de la zone N, est situé en zone rouge localisant les secteurs particulièrement exposés au risque feu de forêt, porté à connaissance de la commune par le préfet des Bouches-du-Rhône. Contrairement à ce qui est soutenu, il résulte des mentions du rapport de présentation citées par les requérants, que les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont entendu intégrer à la zone urbaine que les secteurs anciennement classés en zone NB qui étaient à la fois suffisamment équipés et en continuité des zones urbaines. Dans ces conditions, en dépit de la proximité de parcelles bâties dans le cadre d'un lotissement et classées en zone UD2, le classement de la parcelle n° 273 n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. Le classement partiel de cette parcelle en espace boisé classé, justifié par l'intérêt paysager du boisement, n'est pas davantage entaché d'une telle erreur.

Sur le classement de la parcelle n° 134 :

22. Aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation, leur conservation ou leur restauration. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. ". Aux termes de l'article L. 151-23 du même code : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. ". Aux termes de l'article R. 151-41 du même code : " Afin d'assurer l'insertion de la construction dans ses abords, la qualité et la diversité architecturale, urbaine et paysagère des constructions ainsi que la conservation et la mise en valeur du patrimoine, le règlement peut (...) 3° Identifier et localiser le patrimoine bâti et paysager à protéger, à conserver, à restaurer, à mettre en valeur ou à requalifier mentionné à l'article L. 151-19 pour lesquels les travaux non soumis à un permis de construire sont précédés d'une déclaration préalable et dont la démolition est subordonnée à la délivrance d'un permis de démolir et définir, s'il y a lieu, les prescriptions de nature à atteindre ces objectifs. ".

23. En premier lieu, ni les dispositions de l'article L. 151-19 ni le 3° de l'article R. 151-41 n'interdisent aux règlement de PLU de comporter en zone urbaine des dispositions visant notamment la protection des paysages, pourvu qu'elles soient nécessaires et proportionnées, et si elles conduisent à l'interdiction des constructions dans certains secteurs, indispensables, à l'objectif recherché. Par suite, en se bornant à soutenir que les dispositions des articles L. 151-19 et R. 151-43 ne permettaient pas d'instituer une servitude non aedificandi qui a pour effet de rendre la parcelle inconstructible, les requérants n'apportent aucun élément de nature à établir que le PLU aurait illégalement prévu une telle servitude.

24. En deuxième lieu, il ressort de la partie graphique du règlement que la parcelle n° 134 est classée dans un secteur UD2, composé majoritairement de lotissements et dans lequel le maintien d'un tissu urbain aéré est justifié au regard des réseaux d'assainissement collectif et des contraintes paysagères ou environnementales. Elle est grevée sur l'intégralité de sa surface d'une servitude non aedificandi établie, sur le fondement de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, pour la protection des lignes de crêtes. Le rapport de présentation révèle que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu mettre en place ce type de servitude sur les lignes de crête représentant les enjeux paysagers les plus importants afin d'interdire la réalisation de toute construction pouvant impacter les vues. La servitude contestée recouvre la ligne de crête et ceinture ainsi une partie du lotissement de l'Ortolan en ne grevant aucune parcelle ou partie de parcelle bâtie, notamment la parcelle n° 134. Les terrains concernés sont boisés et sont particulièrement exposés à un risque de feu de forêt comme en atteste leur inclusion dans la zone rouge citée au point. La surface couverte est limitée et les terrains contigus non bâtis et boisés, en contrebas, sont simplement grevés d'un espace boisé classé. Par suite, l'institution d'une servitude non aedificandi sur la parcelle n° 134, n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation. Eu égard au fait que la parcelle n° 134 ne supporte aucune construction et au caractère du secteur UD2, rappelé ci-dessus, notamment à son urbanisation aérée, son classement dans ce secteur n'entre pas en contradiction avec l'institution simultanée de cette servitude. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme est inopérant lorsqu'il est argumenté comme en l'espèce par une incohérence alléguée entre deux dispositions du règlement et non pas entre une disposition du règlement et une orientation ou à un objectif du PADD.

Sur le respect du principe de cohérence :

25. Aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme. ". Aux termes de l'article L. 151-6 du même code : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. (...) ". L'article L. 151-8 dispose : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

26. Le règlement a délimité au sein de la zone UA, qui est affectée principalement à l'habitation, un secteur UAc comprenant les anciennes cités minières où l'habitat dense est édifié en ordre tantôt continu, tantôt discontinu et qui recouvre notamment le lieu-dit " Le Paté ". Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 13 décembre 2018, le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence a prononcé l'abrogation partielle de la délibération attaquée du 22 mars 2018. En particulier, après nouvelle appréciation des contraintes liées aux risques naturels, minier et feu de forêt, et des enjeux environnementaux liés à un corridor écologique identifié par le SCOT du Pays d'Aubagne et de l'Etoile, il a, d'une part, reclassé le secteur " Le Paté " en zone d'urbanisation future AU et en zone F1p au regard du risque d'incendie, d'autre part, supprimé les dispositions du règlement portant sur le secteur UAc1 applicables au lieu-dit " Le Paté " et les a reportées à la partie relative à la zone AU. Par ailleurs, la délibération du 13 décembre 2018 n'a modifié ni le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme de Cadolive, qui détermine une orientation n° 1 qui consiste à poursuivre une croissance démographique modérée tout en maîtrisant l'urbanisation, ni l'orientation d'aménagement et de programmation portant sur la cité minière " Le Paté ". Les requérants ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme pour soutenir que cette orientation d'aménagement et de programmation n'est pas cohérente avec l'orientation n°1 du PADD. En se bornant à exciper du reclassement du lieu-dit " Le Paté " dans les conditions précitées, ils ne démontrent pas que la cohérence entre ces deux documents ne serait pas assurée, ainsi que l'exige l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme.

27. La délibération du 13 décembre 2018 citée au point précédent a en outre modifié le classement de certains secteurs au regard du risque de feu de forêt, la rédaction de l'article 11 des dispositions générales du règlement, en ce qui concerne les types de constructions interdites en zone d'aléa fort F1p et en renvoyant aux annexes A et B du porter à connaissance, ainsi que les dispositions du règlement de la zone UE portant sur les constructions qui y sont admises, en faisant référence à l'article 11. Pour mieux prendre en compte le risque d'inondation, cette délibération a également supprimé les exceptions initialement admises à l'interdiction de construire édictée sur les terrains situés sur une largeur de dix mètres de part et d'autre des axes d'écoulement identifiés sur la commune et non modélisés. Mme D... et M. A... B... font valoir que les dispositions initiales du règlement révélaient une incohérence entre celui-ci et le PADD, qui définit une orientation n° 2 qui vise à préserver l'environnement naturel garant du cadre de vie, notamment par la prévention des risques et la réduction des nuisances. La seule circonstance que la modification des dispositions initiales du règlement ait permis une meilleure prévention du risque d'inondation ne permet cependant pas d'accueillir ce moyen.

28. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D... et M. A... B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur demande.

Sur les frais liés au litige :

29. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que Mme D... et M. A... B... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de Mme D... et M. A... B... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... D..., à M. E... A... B... et à la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

Délibéré après l'audience du 9 décembre 2021, où siégeaient :

- M. Chazan, président,

- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,

- M. Quenette, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 décembre 2021.

N° 21MA00208 6

hw