Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le syndicat des copropriétaires de la résidence de l'Agrianthe et deux personnes physiques ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du 20 juin 2017 par lequel le maire de Villefranche-sur-Mer ne s'est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par la société La Prediletta, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux formé à l'encontre de cet arrêté.
Par un jugement n° 1704479 du 28 janvier 2020, le tribunal administratif de Nice, après avoir donné acte du désistement des deux personnes physiques demanderesses, a rejeté la demande du syndicat des copropriétaires de la résidence de l'Agrianthe ainsi que les conclusions indemnitaires reconventionnelles présentées par la société La Prediletta.
Par un pourvoi enregistré le 4 mai 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat des copropriétaires de la résidence de l'Agrianthe a demandé au Conseil d'Etat d'annuler ce jugement et, réglant l'affaire au fond, d'annuler l'arrêté du 20 juin 2017 ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Par une décision n° 440384 du 9 juillet 2020, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a attribué à la cour le jugement de la requête du syndicat des copropriétaires de la résidence de l'Agrianthe.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires enregistrés le 9 juillet 2020, le 11 janvier 2021 et le 29 mars 2021, le syndicat des copropriétaires de la résidence de l'Agrianthe, représenté par Me Paloux, demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 28 janvier 2020 ;
2°) d'annuler l'arrêté du maire de Villefranche-sur-Mer du 20 juin 2017 et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Villefranche-sur-Mer la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- il a qualité pour agir ;
- il justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ;
- la société pétitionnaire a commis une fraude dès lors qu'elle n'était pas habilitée à déposer une déclaration préalable prévoyant des travaux différents de ceux visés dans le jugement du tribunal de grande instance de Nice du 27 janvier 2016 et les premiers juges ont commis une erreur d'appréciation sur ce point ;
- le projet litigieux méconnaît l'article UD 7 du règlement du plan local d'urbanisme et le tribunal a commis une erreur de droit ainsi qu'une erreur de qualification juridique des faits sur ce point ;
- le maire a commis une erreur de droit au regard des dispositions du règlement du plan de prévention des risques de mouvements de terrain et de séisme de Villefranche-sur-Mer et le dossier de déclaration est insuffisant au regard des exigences de l'article II.2.2 de ce règlement ;
- l'arrêté contesté méconnaît l'article II.2.2 du même règlement et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;
- l'arrêté contesté a été obtenu par fraude, faute pour la société pétitionnaire d'avoir déclaré que son projet entraînait l'abattage d'arbres, alors que l'article UD 13 du règlement du plan local d'urbanisme impose de transplanter les arbres à abattre ou de les remplacer par des arbres équivalents.
Par un mémoire en défense enregistré le 28 janvier 2021, la commune de Villefranche-sur-Mer, représentée par Me Jacquemin, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du syndicat des copropriétaires de la résidence de l'Agrianthe au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le syndicat requérant ne justifie pas de sa qualité pour agir ;
- il ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ;
- les moyens invoqués par le syndicat requérant ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense enregistré le 26 mars 2021, la société civile immobilière La Prediletta, représentée par Me Voisin-Moncho, conclut au rejet de la requête, à ce que le syndicat des copropriétaires de la résidence de l'Agrianthe soit condamné à lui verser la somme de 40 000 euros à titre de dommages et intérêts, et à ce que la somme de 10 000 euros soit mise à la charge du syndicat requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le syndicat requérant ne justifie pas de sa qualité pour agir ;
- il ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ;
- les moyens invoqués par le syndicat requérant ne sont pas fondés ;
- la requête présentant un caractère abusif, le syndicat requérant devra être condamné à lui verser la somme de 40 000 euros à titre de dommages et intérêts.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A...,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- les observations de Me Pelgrin, substituant Me Paloux, représentant le syndicat des copropriétaires de la résidence de l'Agrianthe, et celles de Me Voisin-Moncho, représentant la société La Prediletta.
Considérant ce qui suit :
1. La société La Prediletta est propriétaire d'un tènement, composé des parcelles cadastrées section AT nos 255, 256 et 259, situé sur le territoire de la commune de Villefranche-sur-Mer. Par un jugement du 27 janvier 2016, ultérieurement confirmé par un arrêt devenu définitif de la cour d'appel d'Aix-en-Provence, le tribunal de grande instance de Nice a ordonné le désenclavement de ces parcelles " selon la solution préconisée en annexe 5 de l'expertise judiciaire ". La société La Prediletta a, en dernier lieu le 10 mai 2017, déposé une déclaration préalable en vue de la réalisation de différents travaux nécessaires à ce désenclavement ordonné par le juge judiciaire. Par un arrêté du 20 juin 2017, le maire de Villefranche-sur-Mer ne s'est pas opposé à cette déclaration préalable de travaux. Par un jugement du 28 janvier 2020, le tribunal administratif de Nice a rejeté la demande du syndicat des copropriétaires de la résidence de l'Agrianthe tendant à l'annulation de cet arrêté et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Le syndicat des copropriétaires de la résidence de l'Agrianthe relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement :
2. Il appartient au juge d'appel non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Par suite, le syndicat des copropriétaires de la résidence de l'Agrianthe ne peut utilement se prévaloir, pour demander l'annulation du jugement attaqué, des erreurs de droit et d'appréciation commises, selon lui, par les premiers juges.
Sur le bien-fondé du jugement :
3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " (...) les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux (...) ". L'article R. 431-35 du même code prévoit, à son avant-dernier alinéa, que : " La déclaration comporte également l'attestation du ou des déclarants qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R. 423-1 pour déposer une déclaration préalable ".
4. Il résulte de ces dispositions que les déclarations préalables de travaux doivent seulement comporter l'attestation du pétitionnaire qu'il remplit les conditions définies à l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme. Les autorisations d'utilisation du sol, qui ont pour seul objet de s'assurer de la conformité des travaux qu'elles autorisent avec la législation et la réglementation d'urbanisme, étant accordées sous réserve du droit des tiers, il n'appartient pas à l'autorité compétente de vérifier, dans le cadre de l'instruction d'une telle déclaration préalable, la validité de l'attestation établie par le déclarant. Ainsi, sous réserve de la fraude, le pétitionnaire qui fournit l'attestation prévue à l'article R. 423-1, par laquelle il certifie être autorisé par le propriétaire à exécuter les travaux, doit être regardé comme ayant qualité pour déposer sa déclaration. Toutefois, lorsque l'autorité saisie d'une telle déclaration préalable vient à disposer au moment où elle statue, sans avoir à procéder à une mesure d'instruction lui permettant de les recueillir, d'informations de nature à établir son caractère frauduleux ou faisant apparaître, sans que cela puisse donner lieu à une contestation sérieuse, que le pétitionnaire ne dispose, contrairement à ce qu'implique l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, d'aucun droit à la déposer, il lui revient de s'opposer à la déclaration pour ce motif.
5. Il ressort du dossier de déclaration préalable de travaux déposé par la société pétitionnaire, laquelle a attesté remplir les conditions définies à l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme, que le projet consiste à réaliser les travaux nécessaires au désenclavement du tènement évoqué au point 1 à la suite du jugement rendu le 27 janvier 2016 par le tribunal de grande instance de Nice. Les éléments joints à cette déclaration préalable permettent d'apprécier la consistance et la localisation des travaux en cause. Contrairement à ce qui est soutenu, la seule circonstance que le tracé de la voie de désenclavement projetée ne serait pas strictement identique à celui retenu, par renvoi à l'expertise judiciaire, dans le dispositif du jugement du 27 janvier 2016 ne permet nullement d'établir, alors que ce jugement civil ainsi que l'extrait pertinent de cette expertise étaient joints au dossier de déclaration, le caractère frauduleux de la déclaration préalable. Au surplus, en admettant même que la voie de désenclavement en cause ne soit pas intégralement incluse dans l'assiette de la servitude judiciaire, cette circonstance demeure sans incidence sur la légalité de l'autorisation d'urbanisme en litige, laquelle a été accordée sous réserve du droit des tiers.
6. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le dossier joint à la déclaration (...) est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés (...) aux b et g de l'article R. 431-16 (...). / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ". Cet article R. 431-36 n'opère notamment aucun renvoi au f) de l'article R. 431-16 du même code, en vertu duquel, lorsque " la construction projetée est subordonnée par un plan de prévention des risques naturels prévisibles (...) à la réalisation d'une étude préalable permettant d'en déterminer les conditions de réalisation, d'utilisation ou d'exploitation ", le dossier joint à la demande de permis de construire comprend " une attestation établie par l'architecte du projet ou par un expert certifiant la réalisation de cette étude et constatant que le projet prend en compte ces conditions au stade de la conception ". Il en résulte que le document prévu au f) de l'article R. 431-16 ne figure pas sur la liste limitative des pièces devant être jointes à un dossier de déclaration préalable de travaux. Par ailleurs, aucune disposition du code de l'urbanisme n'impose au pétitionnaire de joindre à son dossier de déclaration préalable l'étude dont l'élaboration est requise, le cas échéant, en application des prescriptions d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles.
7. Il n'appartient pas au juge administratif, lorsqu'un projet soumis à autorisation d'urbanisme est subordonné, par un plan de prévention des risques naturels prévisibles, à la réalisation d'une étude préalable et que le pétitionnaire joint spontanément cette étude à son dossier de demande de permis ou à son dossier de déclaration, de se prononcer sur le caractère suffisant de cette étude au regard des dispositions du règlement du plan de prévention qui en imposent la réalisation.
8. Si la société pétitionnaire a joint à son dossier de déclaration préalable l'étude géologique et géotechnique établie conformément aux exigences des dispositions du règlement du plan de prévention des risques de mouvements de terrain et de séisme de Villefranche-sur-Mer, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le syndicat requérant ne peut utilement invoquer le caractère insuffisant de cette étude à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté contesté portant non-opposition à cette déclaration.
9. En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier, au regard de la localisation du terrain d'assiette sur la carte de zonage du plan de prévention des risques naturels prévisibles évoqué au point précédent, que le maire de Villefranche-sur-Mer se serait mépris sur les dispositions du règlement de ce plan applicables au projet litigieux. Il n'est par ailleurs pas démontré que la référence à l'article II.1.2 de ce règlement figurant dans les visas de l'arrêté contesté présenterait un caractère erroné. Au demeurant, une telle erreur dans les visas de l'arrêté contesté serait, à la supposer établie, sans incidence sur sa légalité. Dans ces conditions, le syndicat requérant, qui n'excipe pas de l'illégalité du classement du terrain d'assiette opéré par ce plan de prévention, n'est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que l'arrêté attaqué serait entaché d'une erreur de droit.
10. En quatrième lieu, en vertu de l'article L. 562-1 du code de l'environnement, l'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles qui ont notamment pour objet de délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de leur nature et de leur intensité, d'y interdire les constructions ou la réalisation d'aménagements ou d'ouvrages ou de prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités. Selon l'article L. 562-4 du même code : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan local d'urbanisme (...) ". Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".
11. Les prescriptions d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés aux risques en cause et valant servitude d'utilité publique, s'imposent directement aux autorisations de construire, sans que l'autorité administrative soit tenue de reprendre ces prescriptions dans le cadre de la délivrance de ces autorisations. Il incombe à l'autorité compétente pour délivrer une autorisation d'urbanisme de vérifier que le projet respecte les prescriptions édictées par le plan de prévention et, le cas échéant, de préciser dans l'autorisation les conditions de leur application. Si les particularités de la situation l'exigent et sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, il peut subordonner la délivrance de l'autorisation d'urbanisme sollicitée à des prescriptions spéciales, s'ajoutant aux prescriptions édictées par le plan de prévention dans cette zone, si elles lui apparaissent nécessaires pour assurer la conformité de la construction aux dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Ce n'est que dans le cas où l'autorité compétente estime, au vu d'une appréciation concrète de l'ensemble des caractéristiques de la situation d'espèce qui lui est soumise et du projet pour lequel l'autorisation de construire est sollicitée, y compris d'éléments déjà connus lors de l'élaboration du plan de prévention des risques naturels, qu'il n'est pas légalement possible d'accorder cette autorisation en l'assortissant de prescriptions permettant d'assurer la conformité de la construction aux dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, qu'elle peut, pour ce motif, refuser de délivrer le permis ou s'opposer à la déclaration.
12. D'une part, si le syndicat des copropriétaires de la résidence de l'Agrianthe soutient que le projet litigieux méconnaît l'article II.2.2 du règlement du plan de prévention des risques de mouvements de terrain et de séisme de Villefranche-sur-Mer, les dispositions de cet article fixant diverses prescriptions applicables à la zone rouge " R* " ne régissent pas la situation du terrain d'assiette qui n'est pas situé dans une telle zone au regard de la carte de zonage de ce plan. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier, au vu notamment de l'étude géologique et géotechnique déjà évoquée, que la voie de désenclavement projetée méconnaîtrait les prescriptions de ce règlement applicables au terrain d'assiette. Le syndicat requérant n'établit ni même n'allègue que les prescriptions du règlement de ce plan de prévention des risques naturels prévisibles applicables aux travaux litigieux présenteraient un caractère insuffisant au regard des caractéristiques du projet de la société pétitionnaire et des risques auxquels est exposé le terrain d'assiette.
13. D'autre part, l'arrêté contesté comporte, à son article 2, une prescription prévoyant que " l'exécution des travaux devra prendre en considération les préconisations figurant dans l'étude géologique et géotechnique afin de se prémunir du risque (de) mouvements de terrain ". Si le syndicat requérant fait état de plusieurs éboulements constatés dans le secteur en cause, les seuls éléments qu'il produit ne permettent nullement d'établir l'existence d'un risque de mouvements de terrain d'une intensité telle que le maire de Villefranche-sur-Mer aurait dû s'opposer à la déclaration préalable de travaux sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ou subordonner la délivrance de l'autorisation d'urbanisme sollicitée à d'autres prescriptions spéciales, s'ajoutant aux prescriptions édictées par le plan de prévention des risques de mouvements de terrain et de séisme ainsi qu'à celle énoncée à l'article 2 de l'arrêté contesté. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette autorité aurait commis une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.
14. En cinquième lieu, aux termes de l'article UD 7 du règlement du plan local d'urbanisme de Villefranche-sur-Mer : " Les constructions seront implantées à 5 mètres minimum des limites séparatives (...) ". Selon le 11.3 de l'article 11 des dispositions générales de ce règlement : " (...) Le recul d'une construction par rapport aux limites séparatives est mesuré perpendiculairement, de tout point de la façade au point le plus proche de la limite séparative ". Le 11.7 du même article 11 précise que " le terme de construction englobe tous les travaux, ouvrages ou installations (à l'exception des clôtures qui bénéficient d'un régime propre) (...) qu'ils soient soumis à permis de construire ou à déclaration préalable ".
15. En l'absence de disposition contraire, les prescriptions citées ci-dessus de l'article UD 7 du règlement du plan local d'urbanisme de Villefranche-sur-Mer, dont l'objet est lié à des préoccupations d'hygiène, d'urbanisme et de protection du voisinage, ne s'appliquent pas à la partie d'une construction qui ne dépasse pas le niveau du sol naturel. Il n'en va différemment que lorsque cette partie de construction excède significativement ce niveau.
16. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est d'ailleurs pas même allégué, que la dernière portion de la voie de désenclavement projetée, à l'issue de laquelle une aire de retournement est prévue, devrait dépasser significativement le niveau du sol naturel. Dans ces conditions, le projet litigieux ne saurait, en tout état de cause, être regardé comme méconnaissant, dans cette mesure, les dispositions citées ci-dessus de l'article UD 7 du règlement du plan local d'urbanisme de Villefranche-sur-Mer.
17. En sixième et dernier lieu, une autorisation d'urbanisme n'a pas d'autre objet que d'autoriser des constructions conformes aux plans et indications fournis par le pétitionnaire. La circonstance que ces plans et indications pourraient ne pas être respectés ou que ces constructions risqueraient d'être ultérieurement transformées ou affectées à un usage non-conforme aux documents et aux règles générales d'urbanisme n'est pas par elle-même, sauf le cas d'éléments établissant l'existence d'une fraude à la date de la délivrance de l'autorisation d'urbanisme, de nature à affecter la légalité de celle-ci. La fraude est caractérisée lorsqu'il ressort des pièces du dossier que le pétitionnaire a eu l'intention de tromper l'administration pour obtenir une décision indue. Une information erronée ne peut, à elle seule, faire regarder le pétitionnaire comme s'étant livré à l'occasion du dépôt de son dossier à des manœuvres destinées à tromper l'administration.
18. Le syndicat requérant soutient que la société pétitionnaire s'est livrée à des manœuvres frauduleuses en s'abstenant d'indiquer, dans le formulaire de déclaration préalable, que le projet litigieux entraînerait l'abattage de plusieurs arbres, et que cette fraude visait à contourner les exigences de l'article UD 13 du règlement du plan local d'urbanisme. Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier, alors au demeurant que la notice explicative fait état de la " nécessité de déplacer des arbres " au niveau de la deuxième portion de la voie de désenclavement projetée, que la société pétitionnaire aurait eu l'intention de tromper l'administration pour obtenir une décision indue. La circonstance alléguée que plusieurs arbres aient été abattus dans le cadre de la réalisation des travaux, exécutés plusieurs années après l'édiction de l'arrêté contesté, ne saurait suffire à établir l'existence d'une fraude, dont l'existence doit être appréciée à la date de la délivrance de l'autorisation d'urbanisme en litige.
19. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, le syndicat des copropriétaires de la résidence de l'Agrianthe n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.
Sur les conclusions indemnitaires reconventionnelles présentées par la société La Prediletta :
20. Aux termes de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme : " Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant et qui causent un préjudice au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l'auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel ".
21. Il résulte de leurs termes mêmes que ces dispositions ne sont pas applicables aux litiges tendant à l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable. Par ailleurs, hors du champ de ces dispositions, des conclusions indemnitaires reconventionnelles ne peuvent, en principe, pas être présentées par le défendeur dans le cadre d'un litige tendant à l'annulation d'un acte pour excès de pouvoir. Par suite, les conclusions indemnitaires reconventionnelles présentées par la société La Prediletta sont irrecevables et ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
22. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les parties sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : La requête du syndicat des copropriétaires de la résidence de l'Agrianthe est rejetée.
Article 2 : Les conclusions indemnitaires reconventionnelles présentées par la société La Prediletta et les conclusions présentées tant par cette dernière que par la commune de Villefranche-sur-Mer au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat des copropriétaires de la résidence de l'Agrianthe, à la commune de Villefranche-sur-Mer et à la société civile immobilière La Prediletta.
Délibéré après l'audience du 17 novembre 2022, à laquelle siégeaient :
- M. Portail, président,
- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,
- M. Mouret, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er décembre 2022.
2
N° 20MA02252
