Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 25 novembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Fontvieille a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Par un jugement n° 1802956 du 3 décembre 2020, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la requête.
Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 1er février 2021, M. B..., représenté par Me Constanza, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 3 décembre 2020 ;
2°) d'annuler la délibération du 25 novembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Fontvieille a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;
3°) d'enjoindre au maire de Fontvieille de mettre à l'ordre du prochain conseil municipal la modification ou la révision du plan local d'urbanisme de la commune afin d'intégrer ses parcelles en zone urbanisée ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Fontvieille la somme de 3 600 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que :
S'agissant de la régularité du jugement :
- il ne répond au moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation du plan local d'urbanisme s'agissant de la justification de la création d'une nouvelle zone au regard des besoins réels répertoriés en matière de développement économique ; à défaut, le jugement est entaché d'une insuffisance de motivation sur ce moyen ;
- il ne répond pas au moyen tiré de la rupture d'égalité devant les charges publiques s'agissant du classement de ses parcelles en zone naturelle au regard des parcelles voisines ;
- il est insuffisamment motivé sur l'erreur manifeste d'appréciation du classement du secteur dit des Lagettes en zone UC dès lors les dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme sont insuffisantes à gérer le risque d'inondation.
S'agissant du bien-fondé du jugement :
- le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est entaché d'insuffisances au regard des dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme en ce qui concerne le diagnostic démographique. Il ne justifie pas de la création du secteur d'activité 2UAe. Il ne justifie pas des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ;
- le projet d'aménagement et de développement durables ne fixe aucun objectif chiffré de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme ;
- le classement de ses parcelles en zone naturelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme et méconnait le principe d'égalité devant les charges publiques au regard du classement en zone urbanisée des parcelles voisines ; la commune s'est considérée en compétence liée par le porter à connaissance du préfet ; le classement contesté ne répond pas aux objectifs posés par le projet d'aménagement et de développement durables ;
- le secteur 2AUe est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; le classement contesté ne répond pas aux objectifs posés par le projet d'aménagement et de développement durables ;
- le classement en zone UC du secteur des Lagettes est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard du risque inondation qui touche le secteur et méconnait les dispositions du 5° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.
Par un mémoire en défense, enregistré le 15 février 2022, la commune de Fontvieille, représentée par Me Merland, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. C...,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- les observations de Me Constanza, représentant M. B..., et celles de Me Lenoir, représentant la commune de Fontvieille.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 25 novembre 2017, le conseil municipal de Fontvieille a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. M. B..., relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Il ressort des termes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Marseille n'a pas répondu au moyen tiré de ce que le classement des parcelles de M. B... en zone naturelle procédait d'une rupture d'égalité devant les charges publiques soulevée en page 12 du mémoire en réplique reçu le 14 novembre 2019 et ne l'a pas visé. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de relatifs à la régularité du jugement, l'appelant est fondé à soutenir que ce jugement est irrégulier et à en demander, pour ce motif, l'annulation.
3. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu pour la Cour de statuer par la voie de l'évocation sur la demande de M. B... présentée devant le tribunal administratif de Marseille.
Sur la légalité de la délibération attaquée :
4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / En zone de montagne, ce diagnostic est établi également au regard des besoins en matière de réhabilitation de l'immobilier de loisir et d'unités touristiques nouvelles. / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités ".
5. Tout d'abord, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation retient un objectif de croissance démographique de 1 % à horizon 2030. Il prend en compte le constat, synthétisé au point 1.1.3 du tome II, qu'après une forte augmentation de la population dans les années 1970 à 1990, puis une baisse conséquente entre 1990 et 2006, la population continue faiblement à croître essentiellement dû à son solde migratoire. Si M. B... soutient que cette projection est irréaliste, il ressort cependant des données présentées au point 2.3 du tome I du rapport que la croissance démographique sur la période de 2006 à 2011 est de 1,4 % par an en moyenne, ramené à 0,7 % par an si l'on considère la période de 2006 à 2014. Cependant, le seul retournement de tendance sur une période courte entre 2011 et 2014 que relève M. B..., qui se serait prolongé postérieurement à l'adoption du plan local d'urbanisme, n'est pas de nature à remettre en cause l'objectif de croissance, qui a été fixé, ainsi qu'il est précisé au point 2.4.1 du tome II du rapport, en cohérence avec l'objectif de croissance de 1 % sur l'entité des Alpilles fixé par le schéma de cohérence territoriale, sachant que la commune de Fontvieille est considérée comme un " bourg d'équilibre ", présentant les équipements suffisants pour accueillir les populations. Par suite, et compte tenu du fait qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne faisait obligation à la commune de Fontvieille de mettre à jour ses données démographiques tout au long de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme, M. B... n'est pas fondé à soutenir que le rapport de présentation comporte des données démographiques erronées.
6. Ensuite, le choix de constituer une zone à urbaniser à vocation économique (2AUe) au sein du secteur des Sumians est précisément justifié au point 2.2.4 du rapport de présentation. Ainsi, les auteurs du plan local d'urbanisme indiquent avoir recherché une zone à vocation économique, en substitution au secteur des Lagettes, grevé par un risque inondation au terme duquel les extensions sollicitées par les artisans présents sont compromises et afin d'être en capacité de s'inscrire dans une dynamique globale concernant la filière numérique en cours d'élaboration. Sa localisation a été définie à l'ouest du territoire communal pour éviter que le trafic automobile ne traverse le centre urbain, et en dehors des entrées de ville afin de préserver leur intérêt paysager. Le secteur des Sumians a alors été choisi en raison de sa desserte satisfaisante et de son potentiel agricole médiocre. Si M. B... soutient que le potentiel économique n'a pas été étudié pour justifier l'implantation d'une telle zone, il ressort du rapport que le secteur ne constitue qu'une simple réserve foncière nécessitant une modification ou une révision du plan local d'urbanisme pour être ouvert à la construction. Le règlement du plan local d'urbanisme précise à ce titre, s'agissant de la zone 2AUe, que pour être ouverte à l'urbanisation, une procédure de révision du plan local d'urbanisme (PLU) est nécessaire. Il ajoute que " cette révision, soumise à enquête publique et avis des personnes publiques associées, précisera la justification de l'ouverture à l'urbanisation, montrera la compatibilité avec les documents supérieurs, SCOT en particulier (pôle d'activité structurant du Pays d'Arles), et précisera les conditions d'aménagement ". M. B... n'est donc pas fondé à soutenir que le zonage de ce secteur n'est pas justifié dans le rapport de présentation.
7. Enfin, le rapport de présentation contient dans son tome II un point 2.4 intitulé " Adéquation du projet urbain avec les objectifs de lutte contre l'étalement urbain ". Ce dernier justifie les objectifs de production de logements au regard des spécificités du territoire communal et des disponibilités foncières et contraintes de développement, et explicite les mesures de lutte contre l'étalement urbain en retenant comme axes la production de logements dans l'enveloppe bâtie et les formes urbaines denses. Au point 2.6, le rapport de présentation livre une analyse de la consommation d'espaces en comparant la superficie totale des zones naturelles, agricoles, et urbaines, au terme du plan d'occupation des sols d'une part, et du plan local d'urbanisme approuvé d'autre part. M. B... n'est donc pas fondé à soutenir que le rapport de présentation ne justifie pas des objectifs chiffrés de lutte contre l'étalement urbain.
8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme qui reprend au 1er janvier 2016, le troisième alinéa de l'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de l'article 139 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, le projet d'aménagement et de développement durables " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction antérieure à la loi du 24 mars 2014, le projet d'aménagement et de développement durables : " fixe des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". L'article 139 de cette loi précise que : " Les organes délibérants des établissements publics ayant engagé l'élaboration, la révision ou la modification d'un plan local d'urbanisme avant la publication de la présente loi peuvent toutefois opter pour appliquer les mêmes articles L. 123-1-2 et L. 123-1-3 dans leur rédaction antérieure à la présente loi. Les plans locaux d'urbanisme élaborés ou révisés avant cette date, ainsi que ceux dont la procédure d'élaboration, de modification ou de révision est achevée après cette même date conformément aux dispositions applicables antérieurement à ladite date, sont mis en conformité avec lesdits articles L. 123-1-2 et L. 123-1-3 dans leur rédaction résultant de la présente loi lors de leur prochaine révision ".
9. Sans préjudice de l'application immédiate des dispositions issues de l'ordonnance du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre 1er du code de l'urbanisme, entrée en vigueur le 1er janvier 2016, il résulte des dispositions transitoires de l'article 139 de la loi du 24 mars 2014, citées au point précédent, que les communes ayant engagé la procédure d'élaboration d'un PLU avant la publication de cette loi peuvent l'achever conformément aux dispositions antérieures de l'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme, à charge pour elles de mettre ce document en conformité avec les nouvelles dispositions de cet article lors de sa prochaine révision.
10. Il ressort de la délibération du 25 novembre 2017 arrêtant le projet de PLU et des termes mêmes du PADD que ses auteurs ont entendu achever la procédure de révision du POS de Fontvieille en vue de sa transformation en PLU, initiée par une délibération du 24 février 2010 antérieurement à la loi du 24 mars 2014. Si le PADD ne présente pas d'objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain, les auteurs du PLU doivent être regardés comme ayant exercé l'option prévue par les dispositions citées au point 10, dont il ne résulte pas qu'elle serait subordonnée à l'adoption d'une délibération spécifique en ce sens. Dans ces conditions, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de l'absence d'objectif chiffré de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain dans le PADD du PLU.
11. En troisième lieu, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif dans le cas où elle serait entachée d'une erreur de droit, d'une erreur manifeste, de détournement de pouvoir ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
12. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".
13. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles n° 58 et 352 appartenant à
M. B... forment un large tènement foncier en sortie de ville comportant quelques constructions diffuses, séparées au sud de l'enveloppe urbaine par la route départementale n° 17, accolé à une zone agricole à l'ouest qui se développe au-delà du chemin de Mas Boyer, et compris dans une zone naturelle en partie inondable qui se prolonge vers le nord. Si M. B... soutient que ce classement ne serait pas cohérent avec les objectifs du PADD, ce dernier vise au contraire, dans l'objectif n° 1 de son orientation 2, à stopper l'étalement urbain, à conforter la centralité urbaine en restreignant les droits à construire sur les espaces restés naturels, et à valoriser les entrées de ville ainsi que cela ressort du plan page 12. Par suite, la commune, dont il ne ressort pas qu'elle se serait considérée à tort en compétence liée par le porter à connaissance préfectoral, n'a pas entaché le classement des parcelles de M. B... en zone naturelle d'une erreur manifeste d'appréciation ni retenu un classement incohérent avec les objectifs du PADD. Par ailleurs, le moyen tiré de la méconnaissance principe d'égalité devant les charges publiques au regard du classement des parcelles voisines en zone urbaine ne peut en tout état de cause qu'être écarté dès lors que le classement des parcelles de M. B... en zone naturelle n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
14. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ".
15. Ainsi qu'il a été dit au point 8, le choix de constituer une zone à urbaniser à vocation économique (2AUe) au sein du secteur des Sumians est précisément justifié au point 2.2.4 du rapport de présentation. Les auteurs du plan local d'urbanisme indiquent avoir recherché une zone à vocation économique, en substitution au secteur des Lagettes, principalement à l'ouest du territoire communal pour éviter que le trafic automobile ne traverse le centre urbain, et en dehors des entrées de ville afin de préserver leur intérêt paysager. Le secteur des Sumians a alors été choisi en raison de sa desserte satisfaisante et de son potentiel agricole médiocre. Si M. B... soutient que le secteur ne se situe pas en continuité immédiate de la zone urbaine et méconnait ainsi l'objectif n° 1 de l'orientation n° 2 du PADD, qu'il prélève du terrain sur du secteur agricole en méconnaissance de l'orientation n° 3 du PADD et qu'il n'est pas justifié de sa nécessité économique, il ressort du règlement du plan local d'urbanisme que cette zone n'est pas constructible et ne sera ouverte à l'urbanisation qu'après révision du plan local d'urbanisme visant notamment à justifier de l'ouverture à l'urbanisation et que le potentiel agricole est médiocre à cet emplacement. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que le zonage de ce secteur est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ni qu'il ne serait incohérent avec les objectifs du PADD.
16. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants :1° L'équilibre entre :a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ;b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ;c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ;e) Les besoins en matière de mobilité ; 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; 4° La sécurité et la salubrité publiques ; 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ;7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables. ".
17. M. B... soutient que le classement en zone UC du secteur dit des Lagettes procède d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnaît les objectifs de l'article L. 101-2 précité, au regard du risque inondation fort qui ne peut être géré par les seules prescriptions prévues par plan local d'urbanisme, lesquelles n'interdisent pas notamment la création d'établissement de 4ème et 5ème catégorie pouvant accueillir jusqu'à 300 personnes ou la création et l'extension de logements collectifs ou individuels, ainsi que celles de bâtiments d'activités. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le secteur en litige est circonscrit à une zone artisanale existante dont les capacités de développement sont limitées. De plus, il a été classé au plan local d'urbanisme approuvé non pas en zone UC mais en zone UE, laquelle interdit, à l'exception du gardiennage, les locaux d'habitation et autorise, s'agissant des locaux commerciaux, uniquement ceux en lien direct avec l'activité artisanale. Dans ces conditions, au regard des prescriptions particulières prévues par l'article 16 du plan local d'urbanisme relatif au risque inondation, aux restrictions d'implantation prévues par l'article UE 1 et UE 2 du même règlement et à l'existence d'une zone d'activité déjà implantée sur le secteur en litige, c'est par une appréciation exempte d'erreur manifeste que le conseil municipal de Fontvieille a classé ce secteur, qui accueille des activités artisanales et économiques, en zone UE. Un tel classement n'est pas incompatible avec les dispositions de l'article 101-2 du code de l'urbanisme. Le moyen tiré de sa méconnaissance doit, par suite, être écarté.
18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 25 novembre 2017, ainsi que de la décision implicite de rejet du recours gracieux de M. B..., doivent être rejetées, de même que les conclusions à fin d'injonction.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Fontvieille, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. B... une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Fontvieille et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 1802956 du 3 décembre 2020 du tribunal administratif de Marseille est annulé.
Article 2 : La demande de M. B... présentée devant le tribunal administratif de Marseille et le surplus des conclusions de sa requête d'appel sont rejetés.
Article 3 : M. B... versera une somme de 2 000 euros à la commune de Fontvieille au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune de Fontvieille.
Délibéré après l'audience du 14 décembre 2022, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,
- M. Quenette, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 5 janvier 2023.
2
N° 21MA00468
nb
