| France, Cour administrative d'appel, 1ère chambre, 18 janvier 2024, 23MA00079

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme A... ont demandé au tribunal administratif de Toulon de condamner, d'une part, la commune de Bagnols-en-Forêt à leur verser la somme de 99 000 euros en réparation des préjudices qu'ils ont subis du fait des fautes commises à l'occasion de l'établissement du procès-verbal d'infraction dressé en application des dispositions de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, d'autre part, de condamner l'Etat à leur verser la somme de 43 000 euros au titre de la transmission en 2015, 2016 et 2017 de courriers au procureur de la République ainsi que la somme de 1 800 euros correspondant aux frais d'avocat exposés au cours de l'instance devant le tribunal correctionnel de Draguignan.

Par un jugement n° 2001393 du 23 décembre 2022, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 10 janvier 2023, le 26 janvier 2023, le 11 mai 2023 et le 24 novembre 2023, M. et Mme A..., représentés par Me Viale, demandent à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 23 décembre 2022 ;

2°) de condamner la commune de Bagnols-en-Forêt à leur verser la somme de 99 000 euros en réparation des fautes commises par les services communaux assorties des intérêts au taux légal,

capitalisés à compter du 26 février 2013 ;

3°) de condamner l'Etat à leur verser la somme de 43 000 euros en réparation des fautes commises par les services de la direction départementale des territoires et de la mer du Var assorties des intérêts à taux légal, capitalisés à compter du 22 février 2016 ;

4°) de mettre à la charge solidaire de la commune de Bagnols-en-Forêt et de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la requête présentée sans ministère d'avocat a été régularisée par la présentation d'un mémoire signé par l'avocat des requérants dans le délai de deux mois suivant la notification de la décision du bureau d'aide juridictionnelle ;

- les prétendues demandes nouvelles se rattachent à des éléments invoqués en première instance ;

- le litige ressortit à la compétence des juridictions de l'ordre administratif dès lors que les préjudices dont ils demandent réparation trouvent leur origine dans des fautes de service commises par des agents publics, lesquelles sont détachables de la procédure judiciaire organisée par l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme ;

- le tribunal administratif a omis de se prononcer sur la demande de communication d'un document détenu par l'administration ;

- c'est à tort que le tribunal administratif a considéré dans son jugement que leurs observations en réponse à l'information adressée aux parties au titre de l'article R. 611-7 du code de justice administrative n'avait pas été produite dans le délai imparti ;

- le tribunal administratif n'a pas tenu compte des éléments que contenait sa note en délibéré ;

- le jugement attaqué, qui a pour effet de lui interdire l'accès au juge, méconnaît les stipulations de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le premier adjoint au maire de Bagnols-en-Forêt a eu un comportement frauduleux quant à la date de la réponse à la demande de permis de construire modificatif qu'ils avaient présentés ;

- les procès-verbaux de constat d'infraction ont été dressés par un agent qui n'était pas régulièrement assermenté ;

- le chef du service des affaires juridiques de la DDTM du Var a délivré des informations erronées au procureur de la République ;

- le préjudice de perte de confort subi par leur fils résultant de la faute commise par l'auteur des procès-verbaux doit être réparé à hauteur de 33 623 euros ;

- la perte de chance de vendre leur maison résultant de cette même faute justifie l'allocation d'une somme de 20 000 euros ;

- M. A... a subi un préjudice moral qui doit être indemnisé à hauteur de 45 825 euros ;

- les fautes commises par le chef du service des affaires juridiques de la DDTM du Var l'ont mis dans l'impossibilité de conclure une promesse de vente, ce préjudice devant être évalué à 20 000 euros ;

- le risque de voir sa maison vendue aux enchères justifie une indemnité de 23 000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 31 octobre 2023, la commune de Bagnols-en-Forêt, représentée par Me Dufond, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 800 euros soit mise à la charge de M. et Mme A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable faute d'avoir été présentée par ministère d'avocat et d'avoir été régularisée en temps utile ;

- les conclusions de la requête sont insuffisamment motivées ;

- la requête comporte de nouvelles demandes et de nouveaux moyens ;

- la demande de M. et Mme A... devant le tribunal administratif de Toulon est irrecevable en l'absence d'intérêt leur donnant qualité pour agir ;

- les moyens soulevés par M. et Mme A... ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 20 décembre 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M. et Mme A... ne sont pas fondés.

Des mémoires enregistrés les 8 décembre 2023, 22 décembre 2023 et 27 décembre 2023, ont été présentés pour la commune de Bagnols-en-Forêt et n'ont pas été communiqués en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.

M. A... a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par décision du 3 mars 2023 du bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Marseille.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. d'Izarn de Villefort,

- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,

- et les observations de Me Viale, représentant M. et Mme A....

Une note en délibéré présentée par M. et Mme A... a été enregistrée le 8 janvier 2024 et n'a pas, en tout état de cause, été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Le 11 septembre 2014, le garde champêtre territorial de la commune de Bagnols-en-Forêt a dressé un procès-verbal de contraventions constatant la réalisation par M. A..., entre le 4 avril 2013 et le 11 septembre 2014, de travaux qui n'avaient pas fait l'objet d'une autorisation préalable, faits constitutifs des infractions prévues par les articles L. 422-1 du code de l'urbanisme ou par les articles L. 421-1 et L. 442-1 du même code et réprimés par l'article L. 480-4 de ce code. Ce procès-verbal a été transmis au procureur de la République de Draguignan. Par un jugement du 10 novembre 2017, le tribunal correctionnel de Draguignan a relaxé M. A... de l'ensemble des faits poursuivis au motif, notamment, que ce dernier devait être regardé comme titulaire d'un permis de construire tacite à l'issue du délai d'instruction de deux mois à compter du 17 décembre 2012. M. et Mme A... ont demandé la condamnation de l'Etat et de la commune de Bagnols-en-Forêt à leur verser la somme totale de 143 800 euros en réparation des préjudices résultant des fautes commises par les agents des services de l'Etat ou de la commune de Bagnols-en-Forêt à l'occasion de cette procédure. Ils relèvent appel du jugement du 23 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

Sur la régularité du jugement :

En ce qui concerne la détermination de l'ordre de juridiction compétent :

2. Aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. (...) Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal. Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public (...) ".

3. D'une part, le procès-verbal d'infraction dressé en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme ayant le caractère d'un acte de police judiciaire, le litige relatif à l'indemnisation du préjudice né de son établissement ou de sa transmission à l'autorité judiciaire relève de la juridiction judiciaire, sans qu'il soit besoin de déterminer si le dommage trouve son origine dans une faute de service ou dans une faute personnelle détachable.

4. A l'appui de leurs conclusions, M. et Mme A... se prévalent de l'irrégularité du procès-verbal de constat d'infraction du 11 septembre 2014 et du rapport d'infraction du 4 avril 2013 qui auraient été établis selon eux par un agent qui n'était pas régulièrement assermenté. Ils soulèvent dans cette mesure un litige relatif à l'indemnisation de préjudices nés de l'établissement et de la transmission à l'autorité judiciaire de ces actes. Un tel litige relève de la juridiction judiciaire, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif.

5. Il résulte de l'instruction, et notamment des mentions du procès-verbal de constat d'infraction du 11 septembre 2014, que, à la suite d'une mise en demeure de régulariser les travaux effectués par M. A... sans qu'un permis de construire n'ait été affiché, l'intéressé a déposé en mairie, le 22 février 2013, une déclaration d'ouverture de chantier. Par un courrier daté du 26 janvier 2013 mais mentionnant la date de cette déclaration, le premier adjoint au maire de Bagnols-en-Forêt, délégué à l'urbanisme, l'a invité à donner des précisions sur ce point, aucun lien avec une autorisation délivrée ou demandée n'ayant pu être fait par les services, et à produire, le cas échéant, le récépissé d'une telle demande, seul à même de faire courir le délai d'instruction de deux mois. Le procès-verbal du 11 septembre 2014 mentionne que la date de ce courrier est le 26 février 2013 et qu'il a été joint à ce procès-verbal en pièce 4. Il résulte des motifs du jugement rendu par le tribunal correctionnel de Draguignan le 10 novembre 2017 que le dossier de procédure comportait trois exemplaires de ce courrier au contenu identique mais portant pour l'un la date du 26 janvier 2013, cette date étant biffée sur les deux autres qui étaient ainsi datés du 26 février 2013 et du 11 mars 2013 et qui indiquaient également un même numéro de lettre recommandée avec accusé de réception. Cette juridiction a jugé que ces documents n'étaient pas de nature à établir qu'un acte positif tel qu'une demande de pièces ou une décision expresse était intervenu dans le délai d'instruction de deux mois suivant la réception, le 17 décembre 2012, de la demande de permis de construire déposée par M. A.... Si M. et Mme A... soutiennent que les modifications apportées à ces courriers constituent des manœuvres devant être regardées comme une faute de service, leur argumentation tend en réalité à démontrer qu'elles auraient été effectuées en vue de constituer un élément de preuve lié à la procédure judiciaire déclenchée par la transmission au procureur de la République de Draguignan du procès-verbal du 11 septembre 2014. Dans ces conditions, le litige relatif à la réparation du préjudice causé par ces courriers modifiés est de la compétence de la juridiction judiciaire.

6. D'autre part, M. et Mme A... soutiennent que le chef du service des affaires juridiques de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) du Var a délivré, le 9 mars 2015, le 22 février 2016 et le 13 février 2017 des informations erronées au procureur de la République en ce que la mairie de Bagnols-en-Forêt avait confirmé qu'aucune demande de permis de construire déposée par le requérant n'avait été enregistrée. Ces avis dont les requérants contestent le bien-fondé ont été émis par ce service consulté par le procureur de la République après la transmission du procès-verbal cité au point 8. Dès lors, ils ne sont pas détachables de la procédure engagée par cette autorité agissant dans l'exercice de ses attributions judiciaires. La juridiction administrative n'est ainsi pas davantage compétente pour connaître des conclusions tendant à la réparation du préjudice que ces avis auraient causé, comme l'ont estimé les premiers juges.

En ce qui concerne les autres moyens :

7. Par un mémoire enregistré au greffe du tribunal administratif de Toulon le 22 novembre 2021, M. et Mme A... ont demandé au tribunal d'ordonner au préfet du Var et à la commune de Bagnols-en-Forêt la communication du courrier du 26 juin 2015 par lequel les services de cette commune ont confirmé qu'aucune demande d'enregistrement de permis de construire n'était intervenue à la date du 17 décembre 2012 indiquée par l'intéressé, les avis cités au point 6 émis par le chef du service des affaires juridiques de la DDTM du Var le 9 mars 2015, le 22 février 2016 et le 13 février 2017 se référant à ce courrier. Si le tribunal administratif n'a pas répondu expressément à cette demande, qu'il a visée, il ressort des motifs du jugement attaqué qu'il a entendu l'écarter comme frustratoire dans la mesure où il a estimé que la juridiction administrative n'était pas compétente pour connaître du litige porté devant lui. Ainsi, le jugement n'est entaché d'aucune irrégularité sur ce point.

8. Il ne résulte d'aucune mention du jugement attaqué que le tribunal administratif de Toulon aurait considéré que les observations formulées par les requérants en réponse à l'information adressée aux parties au titre de l'article R. 611-7 du code de justice administrative n'avait pas été produite dans le délai imparti. Par suite, ce moyen manque en fait.

9. Dans l'intérêt d'une bonne justice, le juge administratif a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci. Il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser. S'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser. Dans le cas particulier où cette production contient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui est susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d'irrégularité de sa décision.

10. M. et Mme A... ont présenté une note en délibéré enregistrée au greffe du tribunal administratif de Toulon le 7 décembre 2022. Ainsi que le lui imposait l'article R. 741-2 du code de justice administrative, le tribunal administratif a visé cette note en délibéré. Celle-ci ne contenait ni une circonstance de fait ni un élément de droit dont les intéressés n'étaient pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui aurait été susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire. Ainsi, le tribunal n'était pas tenu de rouvrir l'instruction et de communiquer cette note en délibéré aux parties défenderesses. Par suite, le moyen tiré de ce que le tribunal administratif n'a pas tenu compte des éléments que contenait cette note en délibéré doit être écarté.

11. Le jugement attaqué, qui rejette la demande M. et Mme A... comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître, n'a pas pour effet de leur interdire l'accès au juge et ne méconnaît donc pas les stipulations de l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces stipulations n'est pas fondé.

12. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Bagnols-en-Forêt, M. et Mme A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de la commune de Bagnols-en-Forêt, qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, la somme demandée par M. et Mme A... au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Bagnols-en-Forêt présentées sur ce fondement.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme A... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Bagnols-en-Forêt au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A..., au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à la commune de Bagnols-en-Forêt et à Me Viale.

Copie en sera adressée au préfet du Var.

Délibéré après l'audience du 4 janvier 2024, où siégeaient :

- M. Portail, président,

- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,

- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 janvier 2024.

N° 23MA00079 2