Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. E...A...a demandé au tribunal administratif d'Orléans de condamner le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) du Loiret à lui verser la somme de 31 292 euros en réparation du préjudice né pour lui de l'obligation dans laquelle il s'est trouvé d'effectuer un volume horaire de travail excédant les limites posées par la réglementation et la jurisprudence communautaires durant les années 2009 à 2013.
Par un jugement n° 1401756 du 20 septembre 2016, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires enregistrés les 23 et 30 novembre 2016 et les 19 et 23 février et 11 avril 2018 M.A..., représenté par MeC..., demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif d'Orléans du 20 septembre 2016 ;
2°) de condamner le SDIS du Loiret à lui verser la somme de 39 632 euros en réparation de son préjudice ;
3°) de mettre à la charge du SDIS du Loiret la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l'article 3 du décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001, en vertu duquel le SDIS du Loiret a mis en oeuvre dans son règlement intérieur une organisation du temps de travail des sapeurs-pompiers logés en caserne impliquant 125 gardes de 24 heures par an, est contraire aux dispositions de l'article 6 de la directive communautaire 2003/88/CE du 4 novembre 2003, qui est d'effet direct et limite la durée moyenne du travail à 48 heures par période de sept jours, y compris les heures supplémentaires ;
- étant sapeur-pompier dit " logé caserné " il a été contraint, en application du règlement intérieur du SDIS du Loiret, d'effectuer 2 180,5 heures de garde au-delà du seuil légal entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2013 ;
- il a subi de ce fait un préjudice tant moral que physique qu'il évalue à la somme de 39 632 euros ;
- le temps de garde prévu par le règlement intérieur du SDIS du Loiret n'est pas assimilable à une astreinte compte tenu des conditions dans lesquelles il se déroule et des contraintes pesant sur les agents.
Par des mémoires en défense enregistrés les 8 septembre 2017 et 5 avril 2018 le SDIS du Loiret, représenté par MeB..., conclut :
1°) au rejet de la requête ;
2°) à titre subsidiaire, à ce que l'Etat soit appelé à le garantir des éventuelles condamnations prononcées à son encontre ;
3°) à ce que la somme de 500 euros soit mise à la charge de M. A...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le mémoire enregistré pour M. A...le 23 février 2018 est irrecevable parce qu'il n'est pas signé et n'est pas présenté par un avocat ;
- les moyens soulevés par M. A...ne sont pas fondés ;
- en maintenant en vigueur l'article 5 du décret du 31 décembre 2001, qui est contraire à la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, l'Etat a commis une faute qui est à l'origine du préjudice qu'il subira s'il est condamné à indemniser M.A... ; il lui incombe donc de le garantir des éventuelles condamnations prononcées à son encontre.
Par un mémoire enregistré le 26 juin 2018 le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur conclut au rejet des conclusions d'appel en garantie présentée par le SDIS du Loiret.
Il soutient que les moyens présentés par le SDIS du Loiret ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail ;
- le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature ;
- le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale ;
- le décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels ;
- l'arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 9 septembre 2003 Landshauptstadt Kiel c/ Norbert Jaeger (affaire C-151/02) et les arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne du 14 octobre 2010, Gunter Fuss c/ Stadt Halle (affaire C-243-09) et du 21 février 2018, Ville de Nivelles c/ Rudy Matzak (affaire C-518/15) ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Le Bris,
- et les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. M.A..., sapeur-pompier professionnel bénéficiant d'un logement en caserne au sein du service départemental d'incendie et de secours du Loiret, a demandé à son employeur, par un courrier reçu le 26 décembre 2013, de l'indemniser du préjudice qu'il estime avoir subi pour avoir été contraint, en application du règlement intérieur applicable dans son service, d'effectuer pendant les années 2009 à 2013 un volume d'heures de travail annuel excédant les limites posées par la réglementation européenne, telle qu'interprétée par la Cour de justice de l'Union européenne. Il relève appel du jugement du 20 septembre 2016 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté ses conclusions indemnitaires et demande à la cour de condamner son employeur à lui verser la somme de 39 632 euros. Le SDIS du Loiret demande pour sa part à la cour de condamner l'Etat à le garantir de toute condamnation qui serait prononcée contre lui.
Sur la fin de non recevoir opposée par le SDIS du Loiret :
2. Il résulte de l'instruction que le mémoire non signé présenté pour M. A...le 23 février 2018 a été régularisé par le conseil du requérant le 11 avril suivant. Par suite, la fin de non recevoir opposée par le SDIS du Loiret, tirée de l'irrecevabilité de ces écritures, doit être rejetée.
Sur la responsabilité du SDIS du Loiret :
3. Aux termes de l'article 2 du décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature, rendu applicable aux agents des collectivités territoriales par l'article 1er du décret du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale : " La durée du travail effectif s'entend comme le temps pendant lequel les agents sont à la disposition de leur employeur et doivent se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles ". Aux termes de l'article 1er du décret du 31 décembre 2001 relatif au temps de travail des sapeurs-pompiers professionnels : " La durée de travail effectif des sapeurs-pompiers professionnels est définie conformément à l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé auquel renvoie le décret du 12 juillet 2001 susvisé et comprend : 1. Le temps passé en intervention ; 2. Les périodes de garde consacrées au rassemblement qui intègre les temps d'habillage et déshabillage, à la tenue des registres, à l'entraînement physique, au maintien des acquis professionnels, à des manoeuvres de la garde, à l'entretien des locaux, des matériels et des agrès ainsi qu'à des tâches administratives et techniques, aux pauses destinées à la prise de repas ; 3. Le service hors rang, les périodes consacrées aux actions de formation définies par arrêté du ministre de l'intérieur dont les durées sont supérieures à 8 heures, et les services de sécurité ou de représentation ". Aux termes de l'article 3 de ce décret, dans sa version applicable au litige : " Compte tenu des missions des services d'incendie et de secours et des nécessités de service, un temps de présence supérieur à l'amplitude journalière prévue à l'article 2 peut être fixé à 24 heures consécutives par le conseil d'administration du service départemental d'incendie et de secours après avis du comité technique (...) ". Aux termes de l'article 4 du même décret, applicable aux années en litige : " Lorsqu'il est fait application de l'article 3 ci-dessus, une délibération du conseil d'administration après avis du comité technique paritaire fixe un temps d'équivalence au décompte annuel du temps de travail. La durée équivalente (...) [à] compter du 1er janvier 2005 (...) ne peut être inférieure à 2 160 heures ni excéder 2 400 heures ". Enfin, l'article 5 de ce décret, applicable aux années en litige, prévoit : " Par dérogation à l'article 4 ci-dessus, le temps d'équivalence peut être majoré pour les sapeurs-pompiers professionnels logés, conformément à l'article 5 du décret du 25 septembre 1990 susvisé. Il est fixé par délibération du conseil d'administration après avis du comité technique paritaire. ".
4. Le régime d'horaire d'équivalence institué par les dispositions précitées des articles 4 et 5 du décret du 31 décembre 2001 constitue un mode particulier de comptabilisation du travail effectif pour les sapeurs-pompiers astreints à des gardes de 24 heures, qui consiste à prendre en compte la totalité des heures de présence, tout en leur appliquant un mécanisme de pondération tenant à la moindre intensité du travail fourni pendant les périodes d'inaction. Par une délibération du 28 janvier 2002 prise en application de ces dispositions, le conseil d'administration du SDIS du Loiret a prévu que les sapeurs pompiers logés en caserne effectueraient 125 gardes de 24 heures, comptabilisées par le régime d'équivalence à hauteur de 16,33 heures, ce qui correspond à un total brut de 3 000 heures par an, ramené à 2 041 heures annuelles en application du régime d'équivalence.
5. Toutefois, aux termes de l'article 6 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, laquelle a codifié sur ce point les dispositions de la directive 93/104/CE du Conseil du 23 novembre 1993 qui devait être transposée dans le droit interne des Etats au plus tard le 23 novembre 1996 : " Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que, en fonction des impératifs de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs : a) la durée hebdomadaire du travail soit limitée au moyen de dispositions législatives, réglementaires ou administratives ou de conventions collectives ou d'accords conclus entre partenaires sociaux ; b) la durée moyenne de travail pour chaque période de sept jours n'excède pas quarante-huit heures, y compris les heures supplémentaires ". Selon l'article 16 de cette directive : " Les États membres peuvent prévoir : (...) b) pour l'application de l'article 6 (durée maximale hebdomadaire de travail), une période de référence ne dépassant pas quatre mois. / Les périodes de congé annuel payé, accordé conformément à l'article 7, et les périodes de congé de maladie ne sont pas prises en compte ou sont neutres pour le calcul de la moyenne (...) ".
6. Si les dispositions précitées de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 ne font pas obstacle à l'application de rapports d'équivalence aux durées maximales de travail fixées par le droit national, il ne saurait en résulter une inobservation des seuils et plafonds communautaires. En outre, il ressort de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne que, pour l'appréciation des seuils et plafonds définis dans cette directive, le temps de travail, qui inclut les périodes de garde où le travailleur se trouve contraint de demeurer à son domicile et de s'y tenir à la disposition de son employeur pour pouvoir rejoindre son lieu de travail dans un délai très court, doit être comptabilisé dans son intégralité, sans possibilité de pondération. Enfin, le seuil maximal de 48 heures pour chaque période de sept jours, fixé par l'article 6 de la directive, doit s'apprécier, eu égard aux dispositions de l'article 16 de la même directive, sur les quarante-sept semaines de travail d'un sapeur-pompier, qui bénéficie en France de 5 semaines de congés annuels, et, par conséquent, correspond à un seuil de 2 256 heures par an. En conséquence, en prévoyant une durée du temps de travail annuel potentiellement supérieure à 2 256 heures pour les sapeurs pompiers logés, les dispositions du règlement intérieur du SDIS du Loiret, prises par application de l'article 5 du décret du 31 décembre 2001, méconnaissent le seuil communautaire de 48 heures hebdomadaires tel que défini par l'article 6 de la directive du 4 novembre 2003, lequel remplit toutes les conditions requises pour produire un effet direct, ainsi que l'a jugé la Cour de justice de l'Union européenne dans l'arrêt du 14 octobre 2010, Gunter Fuss c/ Stadt Halle (affaire C-243-09). Au demeurant, il convient de rappeler que les dispositions des articles 4 et 5 du décret du 31 décembre 2001 ont été abrogées par un décret n° 2013-1186 du 18 décembre 2013 afin de rendre le régime horaire des sapeurs-pompiers astreints à des gardes de 24 heures compatible avec les dispositions de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003.
7. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté la demande de M. A...tendant à rechercher la responsabilité de son employeur à raison de l'illégalité de la délibération du 28 janvier 2002 portant règlement intérieur du SDIS du Loiret.
Sur le droit à réparation de M.A... :
8. Le dépassement de la durée moyenne maximale de travail hebdomadaire prévue à l'article 6 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, en ce qu'il prive le travailleur du repos auquel il a droit, porte atteinte à sa sécurité et à sa santé et lui cause, de ce seul fait, un préjudice, indépendamment de ses conditions de rémunération ou d'hébergement. Le SDIS du Loiret ne peut à cet égard utilement faire valoir que seuls les sapeurs pompiers qui en font la demande bénéficient d'un logement en caserne. Il y a lieu d'évaluer le préjudice ainsi constaté en fonction des circonstances de l'espèce, notamment de la réalité, de la répétition et de l'amplitude des dépassements effectués, dès lors que l'atteinte portée à la sécurité et à la santé du travailleur est susceptible de s'accroitre de manière exponentielle par l'effet d'accumulation de la fatigue qui en découle.
9. Il résulte de l'instruction que M.A..., qui a été logé en caserne à sa demande à partir du 1er septembre 2009, a effectué des heures en dépassement du plafond annuel de 2 256 heures au cours des années 2009, 2010, 2011, 2012 et 2013, respectivement à hauteur de 37,5 heures, 508,5 heures, 611,5 heures, 491 heures et 434,5 heures. Il n'est pas établi, ni même allégué, que ces heures n'auraient pas été rémunérées dans des conditions régulières. Il sera dans ces conditions fait une juste appréciation des troubles subis par le requérant dans ses conditions d'existence du fait de ces dépassements, et notamment de l'atteinte portée à sa santé et à sa sécurité, en lui accordant à ce titre, pour chacune des années en cause, les sommes respectives de 1 000 euros (dépassement de 0 à 300 heures), 3 000 euros (dépassement de 500 à 650 heures), 3 000 euros (idem), 2 000 euros (dépassement de 300 à 500 heures) et 2 000 euros (idem), soit une somme totale de 11 000 euros.
Sur les conclusions d'appel en garantie présentées par le SDIS du Loiret :
10. Le SDIS soutient qu'en laissant perdurer jusqu'en décembre 2013 la réglementation initialement mise en place par le décret du 31 décembre 2001, qui méconnaissait les dispositions de l'article 6 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, l'Etat a commis une faute qui est à l'origine de la condamnation prononcée contre lui au profit de M.A..., dès lors que l'aménagement du temps de travail résultant de la délibération de son conseil d'administration du 28 janvier 2002 découle de la stricte application du décret du 31 décembre 2001, et notamment de ses articles 4 et 5 alors en vigueur.
11. Toutefois, il résulte des dispositions citées au point 3 de ce décret que le conseil d'administration de chaque SDIS conservait une grande latitude quant aux modalités de détermination du régime d'équivalence en temps de travail pouvant aboutir au dépassement du plafond communautaire de 2 256 heures de travail annuel. En conséquence il incombait au SDIS du Loiret, organe administratif doté d'une autonomie juridique auquel s'imposaient les obligations découlant de l'article 6 de la directive 2003/88/CE qui, ainsi qu'il a été rappelé au point 6, était d'effet direct, d'ajuster ou de modifier son propre règlement intérieur afin de respecter les seuils et plafonds déterminés par la directive, ce qu'il était en mesure de faire tout en restant dans le cadre de la réglementation issue du décret du 31 décembre 2001. Par suite, aucun lien direct de causalité ne peut être établi entre la carence de l'Etat à assurer la conformité de la réglementation nationale à la directive 2003/88/CE et le préjudice résultant pour le SDIS du Loiret de l'obligation d'indemniser M. A... à raison de l'illégalité du régime d'aménagement du temps de travail mis en place par la délibération du 28 janvier 2002 et maintenu au cours des années 2009 à 2013. Il en résulte que les conclusions d'appel en garantie présentée par le SDIS du Loiret à l'encontre de l'Etat doivent être rejetées.
Sur les frais de l'instance :
12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M.A..., qui n'est pas la partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés par le SDIS du Loiret et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, sur le fondement des mêmes dispositions, de mettre à la charge du SDIS du Loiret le versement à M. A...d'une somme de 1 000 euros.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement n° 1401756 du tribunal administratif d'Orléans du 20 septembre 2016 est annulé.
Article 2 : Le SDIS du Loiret est condamné à verser à M. A...la somme de 11 000 euros.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées par le SDIS du Loiret devant la cour sont rejetés.
Article 4 : Le SDIS du Loiret versera la somme de 1 000 euros à M. A...en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... A..., au service départemental d'incendie et de secours du Loiret et au ministre de l'intérieur.
Délibéré après l'audience du 8 novembre 2018, où siégeaient :
- Mme Perrot, président de chambre,
- M. Berthon, premier conseiller,
- Mme Le Bris, premier conseiller.
Lu en audience publique, le 23 novembre 2018.
Le rapporteur,
I. Le BrisLe président,
I. Perrot
Le greffier,
M. D...
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 16NT03776
