France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 12 janvier 2021, 19NT04928

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société AFM Recyclage a demandé au tribunal administratif de Nantes d'annuler la délibération du 19 octobre 2010 par laquelle le bureau communautaire de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (CARENE) a approuvé le dossier de réalisation de la zone d'aménagement concerté (ZAC) " Océane-Acacias " et son programme d'équipements publics. Par un jugement n°1009720 du 25 août 2015, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Par un arrêt n° 15NT03218 du 15 décembre 2017, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé par la société AFM Recyclage contre ce jugement.

Par une décision n° 418236 du 16 décembre 2019, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Nantes.

Procédure devant la cour :

Avant cassation :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 21 octobre 2015, 11 mai et 23 août 2016, et 1er décembre 2017 (non communiqué), la société AFM Recyclage, représentée par Me A..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 25 août 2015 du tribunal administratif de Nantes;

2°) d'annuler la délibération du 19 octobre 2010 du bureau communautaire de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (CARENE) ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire la somme de 10 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 19 octobre 2010 en tant qu'elle approuve le programme des équipements publics de la ZAC sont recevables ;

- la délibération du 19 octobre 2010 du bureau communautaire de la CARENE approuvant le dossier de réalisation de la ZAC et le programme d'équipements publics est entachée d'une double incompétence ; d'une part, la ZAC n'a pas été déclarée d'intérêt communautaire de sorte que la communauté d'agglomération n'était pas compétente ; d'autre part, le bureau communautaire n'a pas reçu délégation de compétence pour statuer sur les options d'aménagement des ZAC ;

- la délibération contestée est illégale du fait de l'insuffisance de l'avis émis par le conseil municipal de Trignac, qui ne porte que sur le programme des équipements publics et non sur la validation générale du dossier de réalisation de la ZAC ;

- la délibération contestée est illégale du fait des illégalités entachant les délibérations du 9 septembre 2008 portant bilan de la concertation et création de la ZAC lesquelles, par les mêmes motifs que précédemment, sont entachées d'incompétence ; en outre, le dossier de création de la ZAC, en particulier le rapport de présentation et l'étude d'impact, était insuffisant ;

- le programme de la ZAC est incompatible avec les dispositions du plan local d'urbanisme de la commune de Trignac ;

- le délibération contestée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en raison de l'insuffisance du programme des équipements publics concernant les besoins en matière d'équipements scolaires, de stationnement et de transports en commun ;

- le classement en réserve foncière de la parcelle cadastrée à la section BN n°175 lui appartenant est entaché d'une erreur de droit, d'une erreur de fait, en l'absence d'un projet d'aménagement sur cette parcelle ; son inclusion dans le périmètre de la ZAC procède d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 mars et 22 juillet 2016, la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire, représentée par Me E..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société AFM Recyclage une somme de 4 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 19 octobre 2010 du bureau communautaire de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire portant approbation du dossier de réalisation de la ZAC " Océane-Acacias ", qui constitue un acte préparatoire, sont irrecevables ;

- subsidiairement, aucun des moyens soulevés par la société AFM Recyclage n'est fondé.

Par un mémoire enregistré le 10 mars 2016, la société Loire-Atlantique Développement-SELA, représentée par la SELARL Cornet-Vincent-Ségurel, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société AFM Recyclage une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la demande de première instance était irrecevable pour défaut d'intérêt à agir ;

- aucun des moyens soulevés par la société AFM Recyclage n'est fondé.

Après cassation :

Par deux mémoires enregistrés les 10 mars et 12 mai 2020, la société AFM Recyclage, représentée par Me A..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 25 août 2015 du tribunal administratif de Nantes;

2°) d'annuler la délibération du 19 octobre 2010 par laquelle le bureau communautaire de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (CARENE) a approuvé le dossier de réalisation de la zone d'aménagement concerté (ZAC) " Océane-Acacias " et son programme d'équipements publics ;

Elle soutient que :

- la décision du 16 décembre 2019 du Conseil d'Etat n'a pas confirmé la position de la CARENE ;

- l'argumentation qu'elle avait soulevée à l'encontre de la délibération contestée antérieurement à la procédure devant le Conseil d'Etat est fondée ;

- il n'est pas justifié des modalités effectives de la convocation des membres du conseil communautaire ;

- la lettre de convocation à la séance du 19 octobre 2010 n'était pas accompagnée d'une notice explicative ;

- les délibérations du 9 septembre 2008 portant création et approbation de la ZAC sont illégales.

Par un mémoire, enregistrés le 25 mars 2020, la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire, représentée par Me F..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société AFM Recyclage une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. C...,

- les conclusions de M. Mas, rapporteur public,

- et les observations de Me G... substituant Me A..., représentant la société AFM Recyclage, de Me I... substituant Me F..., représentant la CARENE, et de Me H... substituant Me B..., représentant la société Loire-Atlantique Développement-SELA.

Une note en délibéré présentée pour la société AFM Recyclage a été enregistrée le 29 décembre 2020.

Considérant ce qui suit :

1. La société AFM Recyclage exploite une activité de traitement de métaux ferreux sur une parcelle cadastrée à la section BN n° 175, d'une superficie de 28 086 m², située dans une zone industrielle, route de Penhoët, sur le territoire de la commune de Trignac. La communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (CARENE) a inclus, dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté (ZAC) dite " Océane Acacias " dont la création a été approuvée par une délibération du 9 septembre 2008, l'ensemble de cette parcelle dont une partie d'environ 10 000 m² a été retenue pour constituer une réserve foncière. Par une délibération du 19 octobre 2010, le bureau communautaire de la CARENE a approuvé le dossier de réalisation de cette ZAC ainsi que son programme d'équipements publics. La société AFM Recyclage a saisi le tribunal administratif de Nantes d'une demande tendant à l'annulation de cette délibération. Sa demande a été rejetée par un jugement du 25 août 2015 de ce tribunal. Par un arrêt du 15 décembre 2017, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé par la société AFM Recyclage contre ce jugement. Par une décision n° 418236 du 16 décembre 2019, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et a renvoyé l'affaire devant la cour.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu'il porte sur la délibération du 19 octobre 2010 du bureau communautaire de la CARENE en ce qu'elle approuve le dossier de réalisation de la ZAC :

2. Aux termes de l'article R. 311-7 du code de l'urbanisme relatif aux zones d'aménagement concerté, dans sa rédaction applicable au litige : " La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de réalisation approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. Le dossier de réalisation comprend : / a) Le projet de programme des équipements publics à réaliser dans la zone ; lorsque celui-ci comporte des équipements dont la maîtrise d'ouvrage et le financement incombent normalement à d'autres collectivités ou établissements publics, le dossier doit comprendre les pièces faisant état de l'accord de ces personnes publiques sur le principe de la réalisation de ces équipements, les modalités de leur incorporation dans leur patrimoine et, le cas échéant, sur leur participation au financement ; / b) Le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone ; / c) Les modalités prévisionnelles de financement de l'opération d'aménagement, échelonnées dans le temps. / Le dossier de réalisation complète en tant que de besoin le contenu de l'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2, notamment en ce qui concerne les éléments qui ne pouvaient être connus au moment de la constitution du dossier de création. / L'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2 ainsi que les compléments éventuels prévus à l'alinéa précédent sont joints au dossier de toute enquête publique concernant l'opération d'aménagement réalisée dans la zone ".

3. La décision par laquelle, sur le fondement de ces dispositions, la personne publique qui a décidé la création d'une zone d'aménagement concerté en approuve le dossier de réalisation, constitue une mesure seulement préparatoire aux actes qui définiront ultérieurement les éléments constitutifs de cette zone, notamment l'acte approuvant le programme des équipements publics à réaliser à l'intérieur de la zone. Cette décision n'est donc pas au nombre des actes qui peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, les illégalités qui l'affectent étant seulement susceptibles d'entacher d'irrégularité la procédure d'adoption des décisions qu'elle prépare. Il en va de même des documents constituant ce dossier de réalisation et mentionnés aux a), b) et c) de l'article R. 3117 du code de l'urbanisme, qui sont dépourvus de tout caractère décisionnel.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu'il porte sur la délibération du 19 octobre 2010 du bureau communautaire de la CARENE en ce qu'elle approuve le programme d'équipements publics de la ZAC :

En ce qui concerne la légalité externe :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : / (...) 2° En matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ; / (...) / III.- Lorsque l'exercice des compétences mentionnées aux I et II du présent article est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil de la communauté d'agglomération. Il est défini au plus tard deux ans après l'entrée en vigueur de l'arrêté prononçant le transfert de compétence. A défaut, la communauté d'agglomération exerce l'intégralité de la compétence transférée. (...) ".

5. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 28 juin 2005, le conseil communautaire de la CARENE a défini l'intérêt communautaire des ZAC ressortant de sa compétence comme portant sur " toute création, réalisation et gestion de zone d'aménagement concerté présentant un enjeu stratégique au niveau de l'agglomération et comportant dans leur programme et leur périmètre des équipements tendant à la mise en cohérence d'actions relevant à la fois du développement économique, de l'habitat, des déplacements urbains et d'aménagements d'espaces publics structurants à l'échelle de l'agglomération ". La ZAC " Océane-Acacias " en litige se situe au sud de la commune de Trignac, à deux kilomètres environ de l'agglomération nazairienne et à proximité d'équipements et d'infrastructures de communication importants, tels la gare de Saint-Nazaire, à deux kilomètres, l'aérodrome, à moins de trois kilomètres et le port de Saint-Nazaire, à 500 mètres. Elle entre dans le cadre d'une opération de renouvellement urbain engagée en 2001, inscrite en juin 2006 comme site prioritaire de l'Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU), qui a pour objet le réaménagement de deux sites, l'îlot des Acacias, qui accueille deux immeubles de 216 logements sociaux, et l'îlot Océane, occupés par des entreprises industrielles à l'origine d'une pollution des sols et dont le projet prévoit le traitement préalable. Ce projet répond, ainsi, à l'intérêt communautaire tel que défini par la délibération du 28 juin 2005, le conseil communautaire pouvant déterminer cet intérêt par des critères objectifs sans désigner individuellement les zones sur lesquelles il entend exercer sa compétence. En outre, par une délibération du 14 février 2006, le conseil communautaire a reconnu d'intérêt communautaire la création de la ZAC Océane sur le territoire de la commune de Trignac. La circonstance que le projet ait par la suite évolué pour se développer également sur l'îlot des Acacias n'a pu lui faire perdre son intérêt communautaire, qui a été défini par la délibération du 28 juin 2005. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que cette dernière délibération n'a pas défini la ZAC litigieuse comme étant d'intérêt communautaire de sorte que l'établissement public de coopération intercommunale n'était pas compétent pour prendre la délibération du 19 octobre 2010 contestée doit être écarté.

6. En second lieu, aux termes de l'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction alors applicable : " Le bureau de l'établissement public de coopération intercommunale est composé du président, d'un ou de plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d'un ou de plusieurs autres membres. Le nombre de vice-présidents est librement déterminé par l'organe délibérant, sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l'effectif de celui-ci. / (...) / Le président, les vice-présidents ayant reçu délégation ou le bureau dans son ensemble peuvent recevoir délégation d'une partie des attributions de l'organe délibérant à l'exception : / (...) / 7° Des dispositions portant orientation en matière d'aménagement de l'espace communautaire, d'équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire et de politique de la ville. (...) ".

7. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 8 avril 2008, le conseil communautaire de la CARENE a délégué au bureau la compétence en matière de " procédure de zone d'aménagement concerté (ZAC) en totalité, à l'exception de l'adoption des dispositions portant orientation en matière d'aménagement de la ZAC. ". La délibération du 19 octobre 2010 contestée qui approuve le programme d'équipements publics de la ZAC s'inscrit dans le cadre de la procédure instituée par le législateur pour procéder à la création et la réalisation d'une zone d'aménagement concerté et ne contient aucune disposition portant orientation en matière d'aménagement de l'espace communautaire au sens du 7° de l'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales. Par suite, le moyen tiré de ce que le bureau n'était pas compétent pour adopter la délibération contestée ne peut qu'être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales : " Les décisions du conseil d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les effets ne concernent qu'une seule des communes membres ne peuvent être prises qu'après avis du conseil municipal de cette commune. S'il n'a pas été rendu dans le délai de trois mois à compter de la transmission du projet de la communauté, l'avis est réputé favorable. (...) ".

9. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 26 février 2010, prise au vu du dossier de réalisation, le conseil municipal de Trignac s'est prononcé sur le principe de réalisation des équipements publics et sur leur incorporation dans le patrimoine de la commune. Le conseil municipal a approuvé le principe de ces travaux en ce que le projet représente " un enjeu majeur pour la commune au regard du projet de renouvellement urbain ". Par suite, le moyen tiré de ce que l'avis rendu par la commune de Trignac est insuffisant et entaché d'irrégularité au regard des dispositions précitées de l'article L. 5211-57 doit être écarté.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 de ce code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Ces dispositions sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l'article L. 5211-1 du même code. Il résulte de ces dispositions que, dans les établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour et que le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n'ait fait parvenir aux intéressés, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation d'information, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et d'apprécier les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

11. D'une part, si la société requérante conteste que les convocations ont été faites dans les délais légaux et ont été envoyées à l'adresse des membres du bureau, elle n'assortit ses allégations d'aucun élément circonstancié alors qu'il ressort des mentions du registre des délibérations du bureau de la CARENE, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, que les membres du bureau communautaire ont été régulièrement convoqués le 13 octobre 2010 à la séance du 19 octobre 2010, lors de laquelle 14 élus étaient présents ou représentés.

12. D'autre part, la CARENE fait valoir, sans être sérieusement contredite, que l'ordre du jour de la séance du 19 octobre 2010 ainsi que les projets de délibération étaient joints aux convocations du 13 octobre 2010, et que l'ensemble des pièces du dossier de réalisation et du programme des équipements publics était à la disposition des élus à compter de cet envoi.

13. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que les élus n'ont pas été régulièrement convoqués et que l'information des membres du bureau communautaire a été insuffisante de sorte que la délibération contestée a été prise en méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

S'agissant de l'exception d'illégalité des délibérations du 9 septembre 2008 portant, respectivement, approbation du bilan de concertation et approbation du dossier de création de la ZAC :

Quant à la compétence :

14. Pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 4 à 7, le moyen tiré de ce que ces délibérations sont entachées d'incompétence doit être écarté.

Quant à la composition du dossier de création de la ZAC :

15. Aux termes de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " La personne publique qui a pris l'initiative de la création de la zone constitue un dossier de création, approuvé, sauf lorsqu'il s'agit de l'Etat, par son organe délibérant. Cette délibération peut tirer simultanément le bilan de la concertation, en application du sixième alinéa de l'article L. 300-2. / Le dossier de création comprend : / a) Un rapport de présentation, qui expose notamment l'objet et la justification de l'opération, comporte une description de l'état du site et de son environnement, indique le programme global prévisionnel des constructions à édifier dans la zone, énonce les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions d'urbanisme en vigueur sur le territoire de la commune et de l'insertion dans l'environnement naturel ou urbain, le projet faisant l'objet du dossier de création a été retenu ; / b) Un plan de situation ; / c) Un plan de délimitation du ou des périmètres composant la zone ; / d) L'étude d'impact définie à l'article R. 122-3 du code de l'environnement. / Le dossier précise également si la taxe locale d'équipement sera ou non exigible dans la zone. ".

16. En premier lieu, il ressort des plans contenus dans le dossier de création de la ZAC " Océane-Acacias " que la parcelle cadastrée section BN n°175, propriété de la société requérante, était incluse dans le périmètre de cette zone. Par suite, la société AFM Recyclage n'est pas fondée à soutenir que les décideurs n'auraient pas reçu, au stade de la création, une information claire et précise sur ce périmètre en tant qu'il intègre cette parcelle dont l'insertion, selon elle, ne serait intervenue qu'au moment de l'adoption de la réalisation de la zone.

17. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " (...) Les programmes locaux de l'habitat, les plans de déplacements urbains, les schémas de développement commercial, les plans locaux d'urbanisme, les plans de sauvegarde et de mise en valeur, les cartes communales, la délimitation des périmètres d'intervention prévus à l'article L. 143-1, les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur (...). ". Aux termes de l'article R. 122-5 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Les opérations foncières et les opérations d'aménagement mentionnées au premier alinéa de l'article L. 122-1-15 sont : (...) 2° Les zones d'aménagement concerté ; (...) ". Aux termes de l'article R. 311-6 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " L'aménagement et l'équipement de la zone sont réalisés dans le respect des règles d'urbanisme applicables. Lorsque la commune est couverte par un plan local d'urbanisme, la réalisation de la zone d'aménagement concerté est subordonnée au respect de l'article L. 123-3. (...) ".

18. Le rapport de présentation, dans ses développements consacrés à la justification de l'opération, mentionne que la ZAC devra s'inscrire dans le respect du plan local d'urbanisme, qui lui-même doit être compatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) métropolitain et le schéma de secteur de la CARENE, et décrit les objectifs retenus par le SCOT Nantes-Saint-Nazaire. Dans ces conditions, le rapport de présentation comporte les justifications de l'opération au regard des dispositions d'urbanisme en vigueur, et notamment du SCOT. Par ailleurs, selon son document d'orientation générale, le SCOT vise à assurer l'équilibre social de l'habitat et augmenter la construction de logements sociaux pour répondre aux besoins des habitants, s'adapter aux évolutions démographiques, en diversifiant l'offre nouvelle d'habitats et en favorisant les formes urbaines moins consommatrices d'espace, et encourager la mixité sociale. Selon la délibération du 14 février 2006 du conseil communautaire de la CARENE déclarant la ZAC contestée d'intérêt communautaire, sa création s'inscrit dans le cadre d'un projet de rénovation urbaine des quartiers nord de l'agglomération nazairienne en vue de procéder à une requalification de leurs dimensions urbaine, économique et sociale et de proposer, par une opération de destruction - reconstruction de logements, une offre nouvelle ainsi qu'une diversification de l'habitat. Une telle opération s'inscrit en cohérence avec les orientations de ce document d'urbanisme. Par ailleurs, si la société requérante fait valoir que la réalisation de la ZAC contestée aura pour effet de faire disparaître l'activité de traitement de métaux ferreux qu'elle exploite, elle n'établit pas que l'activité qu'elle exerce constituerait, au sein des espaces économiques existants, une de celles que le SCOT a entendu conforter.

19. En troisième lieu, le rapport de présentation expose, page 16, le programme global prévisionnel des constructions à édifier dans la zone. Il mentionne, dans ce cadre, la nécessité d'instituer, au sud de la ZAC, " une réserve foncière d'environ 10 000 m² (...) afin de répondre à d'éventuels création ou déplacement d'équipements, à une offre d'habitats, à des espaces verts ... ". Par suite, les auteurs du rapport de présentation ont suffisamment justifié, au regard des dispositions de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme précité, la nécessité d'instituer un tel emplacement réservé.

Quant à l'étude d'impact relative à la création de la ZAC:

20. Aux termes de l'article R. 122-3 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " I. - Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. / II. - L'étude d'impact présente successivement : / 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement, portant notamment sur les richesses naturelles et les espaces naturels agricoles, forestiers, maritimes ou de loisirs, affectés par les aménagements ou ouvrages ; / 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l'environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l'eau, l'air, le climat, les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, le cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l'hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ; / 3° Les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue des préoccupations d'environnement, parmi les partis envisagés qui font l'objet d'une description, le projet présenté a été retenu ; (...) ". Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

21. En premier lieu, l'étude d'impact présente, pages 28 et 37, les effectifs et les établissements scolaires présents dans la zone puis expose, page 88, avec suffisamment de précision, les effets attendus du projet sur l'école maternelle Anne C... et l'école élémentaire Léo Lagrange en se fondant, notamment, sur l'étude menée en 2007 par le cabinet GERS-TMO sur les effets du projet sur les équipements scolaires. Cette étude examine, également, page 87, les effets du projet sur le stationnement et explique, compte tenu des différents dispositifs prévus et rappelés dans l'étude pour limiter l'usage de la voiture, comment l'offre en stationnement s'avèrera suffisante. Le document analyse, enfin, les effets du projet sur l'environnement, en particulier, les effets temporaires liés au chantier (pages 75 à 79). Si l'étude ne mentionne pas spécifiquement la destruction prévue des deux tours " Albatros " et " Mouettes " situées sur l'îlot Acacias, elle fait état de ce que les " remaniements superficiels des terrains, liés à la destruction d'immeubles et à l'évacuation préalable des matériaux de démolition, conduiront à des dépôts superficielles de poussière, terre et sable qui rejoindront le réseau unitaire de collecte des eaux pluviales (risque de réduction de leur capacité d'évacuation des eaux pluviales) " ainsi que des nuisances occasionnées par la présence des engins de chantier. L'étude d'impact identifie ensuite les mesures envisagées pour limiter ces inconvénients. Par ailleurs, s'agissant des incidences hydrauliques et l'imperméabilisation des sols, le document rappelle, pages 81 et 82, l'existence des réseaux par lesquels sont collectés les eaux pluviales, la situation actuelle ainsi que l'impact du projet compte tenu, notamment, de ce que " l'imperméabilisation des sols actuellement peu urbanisés conduira, si la capacité de ces réseaux actuels l'autorise, à une augmentation des débits dans ceux-ci et, éventuellement à des désordres hydrauliques en aval (si ces réseaux sont surdimensionnés) ou, dans le cas contraire à des débordements en amont ". L'étude mentionne, au titre des mesures envisagées, que des études hydrauliques préciseront la nature des ouvrages d'écrêtement à mettre en place afin de respecter les débits acceptables pour le réseau d'assainissement existant qui recevra les eaux et qu'une étude d'incidence au titre de la loi sur l'eau précisera les débits de rejet afin de respecter la réglementation en vigueur. A cet égard, l'étude d'impact ayant suffisamment analysé l'incidence de l'imperméabilisation des sols sur l'écoulement des eaux pluviales, celle-ci pouvait renvoyer à des études ultérieures le soin de préciser le dispositif qu'il conviendra de mettre en place pour assurer les débits et une qualité des eaux de rejet compatibles avec les caractéristiques du milieu récepteur. Enfin, contrairement à ce que soutient la société requérante, le chiffrage des mesures compensatoires (page 92) a tenu compte " des incidences particulières (...) pendant la période des travaux (sur voiries et lors de l'édification des futures constructions) et pour lesquelles des précautions seront adoptées ", en précisant qu'elles " ne peuvent être individualisées en termes monétaires et sont difficilement chiffrables ". Enfin, il n'est pas établi que la destruction des deux tours nécessiterait de procéder préalablement à leur désamiantage. Dans ces conditions, compte tenu de leur caractère incertain, le maître d'ouvrage n'était pas tenu d'intégrer à son estimation les dépenses afférentes à une telle opération.

22. En second lieu, en l'absence de tout projet alternatif ayant donné lieu à des études par la CARENE, l'étude d'impact n'avait pas à mentionner les raisons ayant abouti au choix de recourir à la procédure de ZAC plutôt qu'à un autre type d'opération pour aménager le secteur dont il s'agit.

23. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que l'étude d'impact, qui ne comporte aucune contradiction avec le rapport de présentation concernant, notamment, la présentation du quartier et les équipements publics présents, aurait été insuffisante, en méconnaissance de l'article R. 122-3 du code de l'urbanisme, doit être écarté.

Quant à l'inclusion de la parcelle cadastrée à la section BN n°175 au sein du périmètre de la ZAC :

24. La société requérante soutient qu'il n'était pas nécessaire d'inclure la parcelle cadastrée à la section BN n°175 au sein du périmètre de la ZAC. Il ressort, toutefois, des pièces du dossier que cette parcelle, d'une superficie de 28 000 m², a été intégrée dans le périmètre de la ZAC en vue d'en affecter, à terme, une partie à l'habitat, le surplus, d'environ 10 000 m² étant maintenu en "réserve foncière" destinée, notamment, à la création ou au déplacement d'équipements, à une offre d'habitats et à des espaces verts. Cette volonté des auteurs des délibérations du 9 septembre 2008 répond à la nécessité d'aménager l'ensemble du site de façon cohérente. Par suite, l'inclusion de la parcelle cadastrée à la section BN n°175 au sein du périmètre de la ZAC n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

25. Le moyen tiré, par la voie de l'exception, de l'illégalité des délibérations du 9 septembre 2008 portant, respectivement, approbation du bilan de concertation et approbation du dossier de création de la ZAC doit ainsi être écarté.

S'agissant de la " compatibilité " de la délibération du 19 octobre 2010 en tant qu'elle approuve le programme d'équipements publics de la ZAC avec le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Trignac :

26. Il résulte des dispositions précitées de l'article R. 311-6 du code de l'urbanisme que l'acte de création de la zone, la délibération approuvant le dossier de réalisation mentionnée à l'article R. 311-7 et la délibération approuvant le programme des équipements publics prévue à l'article R. 311-8, qui fixent seulement la nature et la consistance des aménagements à réaliser, ne sont pas tenus de respecter les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme ou du plan d'occupation des sols en vigueur à la date de leur adoption. En revanche, il appartient aux autorités compétentes de prendre les dispositions nécessaires pour que les autorisations individuelles d'urbanisme qui ont pour objet, dans le cadre défini par les actes qui viennent d'être mentionnés, l'aménagement et l'équipement effectifs de la zone puissent, conformément aux principes de droit commun, être accordées dans le respect des règles d'urbanisme, et notamment des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme ou du plan d'occupation des sols, applicables à la date de leur délivrance. Par suite, la société requérante ne saurait utilement soutenir que la délibération du 19 octobre 2010 litigieuse, en tant qu'elle approuve le programme des équipements publics, ne serait pas compatible avec les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Trignac ni que les délibérations approuvant ou modifiant le plan local d'urbanisme du 8 décembre 2006 et du 10 juin 2010 seraient entachées d'illégalité de sorte que la délibération contestée de même d'aiileurs que la délibération portant création de la ZAC, seraient privées de base légale.

S'agissant de l'insuffisance alléguée du programme des équipements publics :

27. En premier lieu, la société requérante soutient que les équipements scolaires présents dans la zone ne sont pas adaptés dès lors que le projet litigieux, en créant 520 nouveaux logements, entraînera une augmentation de la population de l'ordre de 2 000 à 2 100. Il ressort, toutefois, de l'étude d'impact (page 68) que ces nouveaux logements, composés, pour 46 % d'entre eux, de logements locatifs, pour 32 % d'habitat intermédiaire et pour 22 % d'habitat individuel, seront en majorité de taille limitée de type R+1 et R+2. En outre, le projet prévoit, en parallèle, la destruction de 216 logements existants. Dans ces conditions, la société requérante n'établit pas l'augmentation de la population alléguée, laquelle sera plus proche des 1 500 habitants. Par ailleurs, le quartier de Certé, dans lequel la ZAC doit s'implanter, comprend plusieurs équipements scolaires, à savoir l'école maternelle Anne C... (164 élèves en 2006), l'école primaire Léo Lagrange (180 élèves en 2006) et le collège Julien Lamblot. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces équipements scolaires seront saturés dès lors qu'il est prévu que les trois établissements augmenteront leur capacité d'accueil par la création de plusieurs classes. Enfin, la restructuration des écoles primaire et maternelle est également envisagée, compte tenu de leur vétusté, afin d'améliorer l'accueil de même que la restructuration des espaces extérieurs du collège pour lutter contre l'insécurité et les difficultés de gestion des temps de pause. Dans ces conditions, la délibération contestée n'est pas entachée d'une erreur manifeste dans l'appréciation de la capacité d'accueil de ces établissements scolaires.

28. En second lieu, le projet prévoit la création de 110 places de stationnement. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'étude d'impact (page 87), que les lots et la trame viaire seront dimensionnés pour un ratio de deux véhicules maximum par logement, lesquels comprendront un stationnement fermé. Par ailleurs, l'offre en stationnement prévue par le projet tient compte des différents dispositifs envisagés pour limiter l'usage de la voiture ainsi que des équipements commerciaux et de services qui disposeront, en capacité suffisante, de leur propre parc de stationnement pour accueillir les usagers. En outre, s'agissant des transports en commun, il ressort de l'étude d'impact (page 35) que le quartier est desservi par le réseau de la société des transports en commun de l'agglomération nazairienne (Stran), en particulier la ligne 20 " Heinlex Lep - Bert " qui traverse le quartier en n'excluant aucun secteur de la zone. Cette offre sera, au demeurant, complétée par quelques lignes de bus accueillant les usagers la nuit, le dimanche et les jours fériés, ainsi que par des lignes de ramassage scolaire pour les écoles maternelles et primaires. Dans ces conditions, la société AFM Recyclage n'est pas fondée à soutenir que la délibération contestée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des besoins de la population en stationnements et en transports en commun.

S'agissant de la création d'une réserve foncière :

29. Aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " L'Etat, les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation, les syndicats mixtes, les établissements publics mentionnés aux articles L. 321-1 et L. 324-1 et les grands ports maritimes sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d'expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1. ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. ".

30. D'une part, la ZAC projetée a pour objet de réaménager deux îlots de la commune de Trignac dans le cadre d'une opération de renouvellement urbain. Cet objectif figure au nombre de ceux prévu par l'article L. 300-1 précité du code de l'urbanisme et entre, dès lors, dans le champ d'application de l'article L. 221-1 du même code autorisant la constitution, par une personne publique, de réserves foncières.

31. D'autre part, il est constant que la parcelle cadastrée à la section BN n°175 appartenant à la société requérante, d'une superficie de 28 000 m² sera affectée, à hauteur de 18 000 m², à l'habitat, le surplus étant maintenu en "réserve foncière" dans le but de répondre à la nécessité d'aménager l'ensemble du site de façon cohérente. Contrairement à ce qui est soutenu, la CARENE justifie de l'existence d'un projet sur cette parcelle, dans le cadre de la ZAC " Océane-Acacias ".

32. Il résulte de ce qui précède que, compte tenu de l'objectif poursuivi, la CARENE a pu prévoir de placer une partie de la parcelle cadastrée à la section BN n°175 en réserve foncière, sans commettre d'erreur de droit, d'erreur de fait ou d'erreur manifeste d'appréciation.

S'agissant du détournement de pouvoir allégué :

33. Si la délibération contestée a pour effet d'inclure la parcelle de la société requérante, y compris pour sa partie située en réserve foncière, dans le périmètre de la ZAC " Océane-Acacias " afin de pouvoir procéder au réaménagement des deux îlots, Acacias et Océane, dans le cadre d'une opération de renouvellement urbain, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce réaménagement ne répondrait pas aux fins d'intérêt général en vue desquelles la décision contestée pouvait légalement être prise selon la procédure retenue. Dès lors, le moyen tiré du détournement de pouvoir, à supposer qu'il ait été soulevé, ne peut qu'être écarté.

34. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance par la société Loire-Atlantique Développement-SELA, que la société AFM Recyclage n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

35. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société AFM Recyclage, d'une part, le versement d'une somme de 1 500 euros à la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire, d'autre part, le versement d'une somme de 1 500 euros à la société Loire-Atlantique développement-SELA, au titre des frais exposés par chacune d'elles et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société AFM Recyclage est rejetée.

Article 2 : La société AFM Recyclage versera, d'une part, une somme de 1 500 euros à la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire, d'autre part, une somme de 1 500 euros à la société Loire-Atlantique développement-SELA, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société AFM Recyclage, à la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire et à la société Loire-Atlantique Développement-SELA.

Délibéré après l'audience du 18 décembre 2020, à laquelle siégeaient :

- Mme D..., présidente,

- M. C..., premier conseiller,

- M. Bréchot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 janvier 2021.

Le rapporteur,

A. C...La présidente,

C. D...

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 19NT04928

| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 12 janvier 2021, 19NT04928

Synthèse

Composition du Tribunal

Origine de la décision