| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 5ème chambre, 31 mars 2021, 19NT04719

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... Du a demandé au tribunal administratif de Rennes de condamner la commune de Moëlan-sur-Mer à lui verser la somme de 175 340,99 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison de la délivrance par les services d'urbanisme de la commune de renseignements erronés concernant la constructibilité du terrain qu'il a acquis, cadastré à la section CE nos 332, 418, 420 et 422, situé lieu-dit Kerroch, à titre subsidiaire, de condamner la communauté d'agglomération de Quimperlé Communauté à lui verser cette somme en réparation des mêmes préjudices.

Par un jugement n° 1603808 du 7 octobre 2019, le tribunal administratif de Rennes a condamné la commune de Moëlan-sur-Mer à verser à M. A... Du la somme de 151 370,99 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 29 juin 2016, avec anatocisme.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 6 décembre 2019, la commune de Moëlan-sur-Mer, représentée par Me E..., demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du 7 octobre 2019 du tribunal administratif de Rennes ;

2°) de rejeter la demande de première instance de M. A... Du, à défaut, de ramener la condamnation prononcée par le tribunal administratif à une somme moins excessive ;

3°) de mettre à la charge de M. A... Du une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle doit être mise hors de cause dès lors que sa compétence en matière de plan local d'urbanisme a été transférée le 1er janvier 2018 à la communauté d'agglomération " Quimperlé Communauté " ; les obligations attachées à cette compétence relèvent de la responsabilité de la communauté d'agglomération ;

- le préjudice subi par M. A... Du, tiré de l'inconstructibilité des parcelles acquises en 2008, résulte exclusivement de l'adoption par la commune du nouveau plan local d'urbanisme le 18 décembre 2013 ; nul n'a de droit acquis au maintien des dispositions règlementaires d'urbanisme ;

- il n'y pas de lien de causalité entre les préjudices subis et la faute commise dans la délivrance d'un certificat d'urbanisme illégal ; non seulement, ce certificat était simplement informatif, mais aucune demande de permis de construire ou de certificat d'urbanisme n'a par ailleurs été présentée par M. A... Du ;

- elle n'a pas commis de faute en classant la zone, au sein de laquelle se situent les parcelles de M. A... Du, comme constructible jusqu'en 2013 ; le hameau de Kerroch comportait, par le passé des commerces susceptibles de qualifier la zone de " village ", au sens de la loi dite Littoral ; elle n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant comme constructible le terrain en cause jusqu'en 2013 ;

- la faute de M. A... Du, professionnel de l'immobilier, est susceptible de l'exonérer de sa responsabilité ; il n'a entrepris aucune démarche avant l'adoption du nouveau plan local d'urbanisme alors qu'il était alerté dès 2012 du risque d'inconstructibilité de sa parcelle ; il n'a formé aucun recours contre le nouveau PLU ;

- le préjudice n'est pas établi, dès lors que M. A... Du n'a jamais projeté d'opération de construction sur sa parcelle ;

- le préjudice tiré de la perte de valeur vénale de son terrain ne présente aucun caractère réel et certain ; les parcelles acquises en cause peuvent être utilisées comme jardin d'agrément du gîte qu'il possède sur un terrain contigu, dont M. A... Du est déjà propriétaire ; M. A... Du n'a jamais souhaité céder ses parcelles ; les terrains pourraient redevenir constructibles à l'avenir ;

- à titre subsidiaire, l'évaluation des préjudices subis par M. A... Du est excessive ; une partie des terrains acquis était déjà inconstructible en 2008, à la date de leur acquisition ; les frais d'acquisition n'ont pas été exposés en vain dès lors que ces frais ont permis au requérant d'étendre sa propriété sur des parcelles voisines ; l'évaluation des frais de vente et honoraires ne saurait excéder la somme de 7 570, 99 euros ; le préjudice moral allégué est inexistant.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 janvier 2020, M. H... A... Du, représenté par Me B..., conclut :

1°) au rejet de la requête de la commune de Moëlan-sur-Mer ;

2°) par la voie de l'appel incident, à ce que la condamnation prononcée à l'encontre de la commune de Moëlan-sur-Mer, au titre des préjudices subis en raison de la délivrance par les services d'urbanisme de la commune de renseignements erronés concernant la constructibilité du terrain qu'il a acquis, soit portée à la somme totale de 175 340,99 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 28 juin 2016, avec anatocisme ;

3°) à titre subsidiaire, de condamner la communauté d'agglomération de Quimperlé Communauté à lui verser cette même somme en réparation des mêmes préjudices ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Moëlan-sur-Mer ou de la communauté d'agglomération " Quimperlé Communauté ", le versement à son profit de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- aucun des moyens soulevés par la requérante n'est fondé ;

- à supposer que la commune de Moëlan-sur-Mer ne soit pas responsable de son manquement, du fait du transfert de la compétence en matière de plan local d'urbanisme à la communauté d'agglomération de Quimperlé Communauté, cette communauté d'agglomération sera tenue pour responsable des préjudices qu'il a subis ;

- les préjudices subis, qui sont en lien direct avec les fautes commises par la commune de Moëlan-sur-Mer, sont tirés de la perte de valeur vénale de son terrain, estimée à hauteur de 154 470 euros, des frais de vente comprenant les honoraires du notaire, estimés à hauteur de 10 870,99 euros, et d'un préjudice moral, estimé à hauteur de 10 000 euros.

Par un mémoire, enregistré le 29 octobre 2020, la communauté d'agglomération " Quimperlé Communauté ", représentée par Me F..., conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. A... Du le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa responsabilité ne peut être mise en cause ;

- la requête est irrecevable en ce qui la concerne ;

- la créance est atteinte par la prescription quadriennale ;

- la victime a commis une faute exonératoire ;

- les préjudices ne sont pas justifiés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. C...,

- les conclusions de M. Mas, rapporteur public,

- et les observations de Me G..., représentant la communauté d'agglomération " Quimperlé Communauté ".

Considérant ce qui suit :

1. Par acte authentique du 25 juillet 2008, M. A... Du a acquis un terrain situé sur le territoire de la commune de Moëlan-sur-Mer, lieudit Kerroch, composé des parcelles cadastrées à la section CE 332 et 418 en pleine propriété et CE 420 et 422 en indivision. Préalablement à la signature de cet acte, le 14 mai 2008, la commune de Moëlan-sur-Mer a délivré à l'intéressé un certificat d'urbanisme attestant que les parcelles cadastrées à la section CE 418, 420 et 422 étaient situées dans la zone 1NAhc du plan d'occupation des sols approuvé le 28 septembre 2005, destinée à l'habitation, et que la parcelle cadastrée à la section CE 332 était située dans le zone naturelle NDs du même plan, et grevée des servitudes " espace boisée classé " et " zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager ". Par une délibération du 18 décembre 2013, la commune de Moëlan-sur-Mer a approuvé le plan local d'urbanisme, classant en zone inconstructible les parcelles acquises en 2008 par M. A... Du. Par courrier du 28 juin 2016 reçu le 29 juin 2016 à la mairie de Moëlan-sur-Mer, M. A... Du a demandé à la commune de l'indemniser des préjudices qu'il estime avoir subis en raison des fautes commises par les services de l'urbanisme concernant la constructibilité de son terrain. Par décision du 8 août 2016, le maire de la commune de Moëlan-sur-Mer a rejeté sa demande. M. A... Du a demandé au tribunal administratif de Rennes de condamner la commune de Moëlan-sur-Mer, à défaut, la communauté d'agglomération " Quimperlé Communauté ", à lui verser la somme de 175 340, 99 euros. Par un jugement du 7 octobre 2019, le tribunal a condamné la commune de Moëlan-sur-Mer à verser à M. A... Du la somme de 151 370,99 euros en réparation des préjudices subis. La commune relève appel de ce jugement. Par la voie de l'appel incident, M. A... Du demande l'annulation de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus des conclusions de sa demande.

En ce qui concerne le principe de la responsabilité de la commune de Moëlan-sur-Mer :

S'agissant des fautes de la commune de Moëlan-sur-Mer :

2. L'illégalité d'une décision administrative est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration à l'égard de son destinataire s'il en est résulté pour lui un préjudice direct et certain.

3. Aux termes du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date du certificat d'urbanisme litigieux du 14 mai 2008, issue de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, désormais repris à l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. (...) ". Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.

4. Il résulte de l'instruction, et notamment des plans et photographies produites, que le lieu-dit " Kerroch ", où sont localisés les terrains appartenant à M. A... Du, comporte une trentaine de constructions diffuses, réparties le long d'une même voie de circulation. Il est entouré de parcelles non bâties, ainsi que de vastes espaces naturels et agricoles, et se situe à environ 4 kilomètres au sud-ouest du centre-bourg de la commune de Moëlan-sur-Mer. Il ne s'inscrit dans la continuité urbaine d'aucun secteur. Dans ces conditions, les parcelles de M. A... Du ne se situent pas en continuité avec une agglomération ou un village existant, à supposer même que le lieu-dit Kerroch ait comporté par le passé un ou plusieurs commerces, ce qui ne résulte pas de l'instruction. Par suite, c'est par une inexacte application des dispositions précitées du code de l'urbanisme que la commune de Moëlan sur mer a classé en zone 1NAhc constructible les parcelles cadastrées à la section CE 418, 420 et 422, lors de l'approbation de son plan d'occupation des sols le 28 septembre 2005, modifié le 28 mars 2006. Pour les mêmes raisons, le certificat d'urbanisme positif déclarant constructibles les terrains, délivré le 14 mai 2008, est entaché d'illégalité. Ces illégalités constituent des fautes de nature à engager la responsabilité de la commune de Moëlan-sur-Mer à l'égard de M. A... Du. Ce dernier peut, dès lors, prétendre à la réparation des conséquences dommageables de ces illégalités fautives, sous réserve de justifier d'un préjudice direct et certain.

S'agissant du transfert de responsabilité de la commune de Moëlan-sur-Mer vers la communauté d'agglomération " Quimperlé Communauté " :

5. Aux termes de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales : " (...) / L'établissement public de coopération intercommunale est substitué de plein droit, à la date du transfert de compétences, aux communes qui le composent dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes. (...) ". Aux termes de l'article L. 5216-5 du même code : " I. - La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : (...) / 2° En matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale ; (...) ". Il en résulte qu'en l'absence de disposition législative particulière, une collectivité compétente avant l'intervention d'un transfert de compétence continue à assumer la responsabilité des actes et délibérations qu'elle a adoptés antérieurement audit transfert.

6. En l'espèce, par une délibération du 15 février 2017, la commune de Moëlan-sur-Mer a transféré à la communauté d'agglomération " Quimperlé Communauté " sa compétence en matière de plan local d'urbanisme, à compter du 1er janvier 2018. Or, et ainsi qu'il a été dit, les fautes mentionnées au point 4, bien qu'elles se rattachent à la compétence de la commune en matière de plan local d'urbanisme, sont intervenus le 28 septembre 2005 ou, au plus tard le 28 mars 2006 à la date de la dernière modification du plan d'occupation des sols de Moëlan-sur-Mer avant que ne soit délivré le certificat d'urbanisme du 14 mai 2008, soit antérieurement au 1er janvier 2018. Par suite, la commune n'est pas fondée à soutenir que la responsabilité qu'elle encourt à l'égard de M. A... Du au titre des illégalités mentionnées au point 4, a été transférée à la communauté d'agglomération " Quimperlé Communauté ".

S'agissant de la faute de la victime :

7. En premier lieu, la seule circonstance que M. A... Du soit immatriculé au registre du commerce et des sociétés du greffe du tribunal de commerce de Quimper au titre d'une activité de " location de meubles professionnels, chambres d'hôtes, conception de logiciels et sites internet, entretien de jardin " ne suffit pas à regarder celui-ci comme un " professionnel de l'immobilier ", ni à établir que celui-ci ne pouvait ignorer le caractère inconstructible des parcelles acquises en 2008 au regard des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, citées au point 3, et issues de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986, dite " Littoral ".

8. En second lieu, il ne résulte pas de l'instruction que M. A... Du a commis une imprudence en s'abstenant de demander un permis de construire dans le délai de validité du certificat d'urbanisme du 14 mai 2008, alors que ce certificat ne pouvait au demeurant avoir pour effet d'autoriser une construction en méconnaissance de la loi du 3 janvier 1986, dite " Littoral ". En tout état de cause, une telle imprudence serait sans lien avec le préjudice subi par M. A... Du, tiré de la surévaluation des terrains acquis en juillet 2008, du fait de leur caractère inconstructible.

9 Il résulte de ce qui précède que la commune n'est pas fondée à soutenir que des imprudences fautives de M. A... Du seraient susceptibles de l'exonérer, même partiellement, de sa responsabilité.

En ce qui concerne les préjudices :

10. D'une part, il résulte de l'instruction que, le 25 juillet 2008, M. A... Du a acquis son terrain, qu'il croyait en partie constructible, au prix de 177 500 euros. M. A... Du fait valoir en produisant une attestation notariale de Me D..., que la valeur réelle des parcelles, à la date de son achat par l'intéressé, peut être évaluée au prix de 5 à 10 euros par mètre carré, soit un montant total compris entre 23 030 et 46 060 euros. Contrairement à ce qu'indique la commune, une telle évaluation prend en compte la circonstance que le terrain jouxte la propriété de M. A... Du et apporte ainsi une valeur à ses gîtes en qualité de jardin d'agrément. Par ailleurs, il résulte de l'instruction que M. A... Du avait connaissance, à la date de son achat, du caractère inconstructible de la parcelle cadastrée à la section CE 332, classée en zone naturelle par le plan d'occupation des sols approuvé le 28 septembre 2005. Dans ces conditions, il sera fait une juste appréciation de la valeur du terrain de M. A... Du en la fixant à 35 000 euros. Par suite, le préjudice financier subi par M. A... Du, en raison de la différence entre le prix d'achat et le prix réel du terrain, lequel est directement en lien avec les fautes commises par la commune de Moëlan-sur-Mer, peut être évalué à la somme de 142 500 euros.

11. D'autre part, il résulte de l'instruction, et notamment du relevé de compte et de l'état de frais établi par le cabinet notarial relativement à l'acte du 25 juillet 2008, que M. A... Du s'est acquitté de la somme de 11 870,99 euros au titre des frais d'acquisition. En l'absence d'évaluation notariale des frais qui auraient été engagés si l'intéressé avait acheté son terrain à sa juste valeur, il sera fait une juste appréciation de ces frais en les fixant à 4 000 euros. Par suite, le préjudice financier subi par M. A... Du, en raison de la différence entre les frais de notaire qu'il a acquittés et ceux qu'il aurait dû payer, peut être évalué à la somme de 7 870,99 euros.

12. Enfin, contrairement à ce qu'indique la commune, il ne résulte pas de l'instruction que M. A... Du aurait acheté son terrain au prix de sa valeur constructible s'il avait seulement souhaité en faire un jardin d'agrément. En l'espèce, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par l'intéressé du fait des manquements fautifs imputables à la commune, en le fixant à 1 000 euros.

13. Il résulte de ce qui précède que l'ensemble des préjudices subis par M. A... Du en raison des illégalités fautives commises par les services de la commune de Moëlan-sur-Mer mentionnées au point 4 doit être évalué à la somme de 151 370,99 euros.

14. Il résulte de tout ce qui précède, d'une part, que la commune n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes l'a condamnée à verser à M. A... Du la somme de 151 370, 99 euros en réparation des préjudices qu'il a subis, d'autre part, que les conclusions d'appel incident présentées par Le Du doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de M. A... Du, lequel n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par la commune de Moëlan-sur-Mer et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de cette dernière le versement à M. A... Du de la somme de 1 000 euros au titre des frais de même nature qu'il a exposés. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. A... Du la somme demandée à ce titre par la communauté d'agglomération " Quimperlé Communauté ".

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Moëlan-sur-Mer est rejetée.

Article 2 : Les conclusions d'appel incident de M. A... Du sont rejetées.

Article 3 : La commune de Moëlan-sur-Mer versera à M. A... Du la somme de 1 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération " Quimperlé Communauté " en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Moëlan-sur-Mer, à M. A... Du et à la communauté d'agglomération " Quimperlé Communauté ".

Délibéré après l'audience du 12 mars 2021, à laquelle siégeaient :

- M. Célérier, président de chambre,

- Mme Buffet, présidente-assesseur,

- M. C..., premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 mars 2021.

Le rapporteur,

A. C...Le président,

T. CELERIER

La greffière,

C. POPSE

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

8

N° 19NT04719