Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société civile de moyens Cerix a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision n° 2020-2456 du 27 août 2020 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie a délivré au groupement d'intérêt économique Diagnoscan l'autorisation d'exploiter un équipement matériel lourd de type IRM sur le site de la clinique mutualiste La Catalane à Perpignan, ensemble la décision par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a implicitement rejeté son recours hiérarchique formé contre cette décision, et de mettre à la charge solidaire de l'agence régionale de santé Occitanie, de l'Etat et du groupement d'intérêt économique Diagnoscan une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 2103983 du 22 mai 2023, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie du 27 août 2020, ainsi que la décision implicite du ministre des solidarités et de la santé de rejet du recours hiérarchique, a mis solidairement à la charge de l'agence régionale de santé Occitanie et du groupement d'intérêt économique Diagnoscan une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et rejeté le surplus des demandes des parties.
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 22 juin 2023, le 29 mai 2024 et le 19 septembre 2024, l'agence régionale de santé Occitanie, représentée par Me Porte, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 22 mai 2023 ;
2°) de rejeter la demande de la société Cerix d'annulation de la décision du directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie du 27 août 2020 et de la décision implicite par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a rejeté le recours hiérarchique ;
3°) de rejeter subséquemment les autres demandes formulées par la société Cerix ;
4°) de mettre à la charge de la société Cerix une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le tribunal a à tort écarté la fin de non-recevoir qu'elle opposait à la demande de la société Cerix quant à son défaut d'intérêt pour agir ;
- il a commis une erreur de fait en ce qu'il a considéré que l'agence régionale de santé avait soutenu que le dossier de la société Cerix était incomplet ;
- il a à tort accueilli le moyen fondé sur l'atteinte au principe d'impartialité ;
- les autres moyens soulevés par la société Cerix en première instance ne sont pas fondés.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 13 novembre 2023 et le 1er juin 2024, la société civile de moyens Cerix, représentée par Me Contis, conclut à la confirmation du jugement attaqué, subsidiairement, dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel, à l'annulation de la décision du directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie du 27 août 2020 et de la décision implicite par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a rejeté le recours hiérarchique, au rejet des demandes de l'agence régionale de santé Occitanie et, dans le dernier état de ses écritures, à ce que soit mise à la charge de cette dernière une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- elle justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre la décision ;
- le moyen tiré de l'atteinte à l'impartialité, retenu par le tribunal, est fondé, dès lors que trois membres de la commission spécialisée de l'organisation des soins étaient en situation de conflits d'intérêts ;
- la décision de refus de l'autorisation à la société Cerix est entachée d'erreurs de droit, dès lors que l'agence régionale de santé Occitanie s'est fondée sur des critères ne découlant pas des objectifs quantitatifs et qualitatifs fixés dans le schéma régional de santé, concernant la non-détention d'une autorisation pour des activités de soins fortement demandeuses en imagerie, et l'accessibilité de l'équipement en termes de temps et de distance ;
- la décision attaquée est entachée d'erreur de droit dès lors que l'agence régionale de santé a considéré que les demandes présentées devaient répondre aux objectifs qualitatifs de l'offre de soins du projet régional de santé et non seulement être compatibles avec ceux-ci, qu'elle s'est fondée sur un critère d'accessibilité en temps et en distance et un critère lié au caractère mutualiste de l'établissement d'accueil, ne découlant pas des objectifs fixés dans le schéma régional de santé ;
- elle est entachée d'erreur de fait sur l'appréciation de la situation géographique de la clinique mutualiste La Catalane, en ce qu'elle mentionne une amélioration de l'accès territorial aux examens d'imagerie, notamment pour les patients du nord du département, alors que cette clinique est située en pleine commune de Perpignan, et à proximité d'un établissement disposant déjà d'équipements d'imagerie par résonance magnétique ;
- elle est entachée d'erreur de fait quant à la réponse du projet de la clinique Mutualiste La Catalane aux besoins de la population.
Par des mémoires enregistrés le 30 mai 2024 et le 23 octobre 2024, ce dernier n'ayant pas été communiqué, le groupement d'intérêt économique Diagnoscan, représenté par Me Duhil de Bénazé, conclut à l'annulation du jugement n°2103983 du tribunal administratif de Montpellier du 22 mai 2023, au rejet de la demande de la société Cerix tendant à l'annulation de la décision du directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie du 27 août 2020 et de la décision implicite par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a rejeté le recours hiérarchique et à ce que soit mise à la charge de la société Cerix une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que :
- le tribunal a omis d'examiner la fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt à agir de la société Cerix contre la décision attaquée ;
- en retenant le motif d'annulation tiré de l'atteinte au principe d'impartialité prévu par les dispositions de l'article L. 1451-1 du code de la santé publique, le tribunal a commis une erreur de droit ;
- le jugement est illégal en ce que les premiers juges ont refusé d'appliquer la jurisprudence Danthony au vice de procédure identifié ;
- la société Cerix n'a pas intérêt pour agir contre la décision attaquée ;
- les moyens soulevés par la société Cerix en première instance ne sont pas fondés.
Par ordonnance du 24 septembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 30 octobre 2024.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de santé publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Virginie Dumez-Fauchille, première conseillère,
- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,
- et les observations de Me Contis, représentant la société Cerix, et de Me Sorano, substituant Me Duhil de Bénazé, représentant le groupement d'intérêt économique Diagnoscan.
Une note en délibéré présentée pour l'agence régionale de santé Occitanie a été enregistrée le 14 mars 2025.
Une note en délibéré présentée pour le groupement d'intérêt économique Diagnoscan a été enregistrée le 17 mars 2025.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 3 août 2018, le directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie a adopté le projet régional de santé de la région Occitanie. Par un arrêté du 20 décembre 2019, cette même autorité a arrêté le bilan quantifié de l'offre de soins, lequel fait apparaître en son annexe 16 la possibilité en 2020 de déposer des demandes d'autorisation à hauteur de deux implantations et de deux appareils d'imagerie par résonance magnétique (IRM) supplémentaires sur la zone des Pyrénées-Orientales. Trois promoteurs ont déposé une demande d'autorisation d'implantation et d'exploitation d'un équipement matériel lourd d'imagerie par résonance magnétique : la société Cerix, pour son centre d'imagerie implanté sur le site de la clinique du Vallespir à Céret, le groupement d'intérêt économique Diagnoscan pour le centre d'imagerie implanté sur le site de la clinique mutualiste La Catalane à Perpignan et la SAS imagerie Conflent Canigou, en cours de constitution, pour le centre d'imagerie implanté sur le site de la clinique Saint-Michel à Prades. Par décisions du 27 août 2020, le directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie a accordé à la société Imagerie Conflent Canigou et au groupement Diagnoscan l'autorisation d'exploiter un équipement d'imagerie par résonance magnétique respectivement sur le site de la clinique Saint-Michel à Prades et sur le site de la clinique mutualiste La Catalane à Perpignan. Par décision du même jour, cette même autorité a rejeté la demande de la société Cerix aux fins d'implantation d'un tel équipement. La société Cerix a formé un recours hiérarchique auprès du ministre des solidarités et de la santé à l'encontre de ces décisions. Par jugement du 22 mai 2023, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 27 août 2020 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie a accordé au groupement Diagnoscan l'autorisation sollicitée, ensemble la décision par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a implicitement rejeté le recours hiérarchique formé par la société Cerix contre cette décision. L'agence régionale de santé Occitanie relève appel de ce jugement.
Sur la régularité du jugement :
2. En premier lieu, il résulte du jugement contesté que les premiers juges ont examiné la fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt pour agir de la société Cerix opposée par l'agence régionale de santé Occitanie en première instance. Par ailleurs, le groupement d'intérêt économique Diagnoscan, qui au demeurant n'a pas fait appel, ne peut utilement soutenir que, les premiers juges ayant écarté pour des motifs similaires cette fin de non-recevoir dans l'instance relative à la décision de refus d'autorisation opposée à la société Cerix, le jugement serait entaché d'une omission à statuer.
3. En second lieu, il appartient au juge d'appel non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Dès lors, les moyens tirés des erreurs de droit qu'auraient commises les premiers juges, qui se rapportent au bien-fondé du jugement et non à sa régularité, ne peuvent être utilement invoqués.
Sur la fin de non-recevoir :
4. Aux termes de l'article L. 6122-1 du code de la santé publique : " Sont soumis à l'autorisation de l'agence régionale de santé les projets relatifs à (...) l'installation des équipements matériels lourds ". Aux termes de l'article L. 6122-14 du même code : " Sont considérés comme équipements matériels lourds au sens du présent titre les équipements mobiliers destinés à pourvoir soit au diagnostic, à la thérapeutique ou à la rééducation fonctionnelle des blessés, des malades et des femmes enceintes, soit au traitement de l'information et qui ne peuvent être utilisés que dans des conditions d'installation et de fonctionnement particulièrement onéreuses ou pouvant entraîner un excès d'actes médicaux. La liste de ces équipements est établie par voie réglementaire. ". Aux termes de l'article L. 6122-10-1 du même code : " Le schéma régional ou interrégional de santé et les décisions d'autorisation d'activités ou d'équipements matériels lourds sont susceptibles d'un recours hiérarchique auprès du ministre chargé de la santé, qui statue dans un délai maximum de six mois, après avis du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale. Ce recours hiérarchique ne constitue pas un préalable obligatoire au recours contentieux. ". Aux termes de l'article R. 6122-26 du même code : " Sont soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 6122-1 les équipements matériels lourds énumérés ci-après : 2° Appareil d'imagerie ou de spectrométrie par résonance magnétique nucléaire à utilisation clinique ; (...). ". Aux termes de l'article R. 6122-27 du même code : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 6122-1 est accordée par le directeur général de l'agence régionale de santé. (...). ". Aux termes de l'article R. 6122-34 du code de la santé publique : " Une décision de refus d'autorisation ne peut être prise que pour l'un ou plusieurs des motifs suivants : (...) 3° Lorsque le projet n'est pas compatible avec les objectifs du schéma d'organisation des soins (...)".
5. Il résulte de ces dispositions que, lorsque le schéma régional applicable prévoit l'installation d'un nombre d'équipements matériels lourds moindre que celui des demandes présentées qui répondent aux critères prévus à l'article L. 6122-2 du code de la santé publique et auxquelles aucun autre motif de refus énoncé à l'article R. 6122-34 du code de la santé publique ne peut être opposé, il appartient à l'autorité administrative, dans le cadre de son pouvoir général d'appréciation, d'apprécier les mérites respectifs des candidatures au regard des besoins de santé de la population identifiés par le schéma régional applicable.
6. Ainsi qu'il a été dit au point 1, trois promoteurs ont sollicité la délivrance d'une autorisation d'implantation d'un équipement d'imagerie par résonance magnétique alors que le schéma régional de santé pour l'Occitanie 2018-2022 prévoyait l'installation de deux équipements supplémentaires seulement. Compte tenu du caractère limité du nombre d'autorisations pouvant être délivrées et de ce qu'il appartenait à l'agence régionale de santé d'apprécier les mérites respectifs des candidatures, la société Cerix, qui s'est vu refuser la délivrance d'une telle autorisation, justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre la décision attaquée, sans que puisse être utilement invoqué à cet égard le caractère frauduleux de sa demande, qu'allègue l'agence régionale de santé Occitanie. Par suite, la fin de non-recevoir, opposée par cette dernière et par le groupement d'intérêt économique Diagnoscan, tirée du défaut d'intérêt pour agir de la société Cerix, doit être écartée.
Sur le bien-fondé du jugement :
7. Aux termes de l'article L. 1451-1 du code de la santé publique : " I.- Les membres (...) des instances collégiales, des commissions, des groupes de travail et conseils des autorités et organismes mentionnés aux articles L. 1123-1, L. 1142-5, L. 1142-22, L. 1222-1, L. 1313-1, L. 1413-1, L. 1415-2, L. 1418-1, L. 1431-1, L. 1462-1 et L. 5311-1 du présent code, (...)sont tenus, lors de leur prise de fonctions, d'établir une déclaration d'intérêts. Cette déclaration est remise à l'autorité compétente ainsi que, le cas échéant, au déontologue mentionné au II de l'article L. 1451-4. Elle mentionne les liens d'intérêts de toute nature, directs ou par personne interposée, que le déclarant a, ou qu'il a eus pendant les cinq années précédant sa prise de fonctions, avec des entreprises, des établissements ou des organismes dont les activités, les techniques et les produits entrent dans le champ de compétence de l'autorité sanitaire au sein de laquelle il exerce ses fonctions ou de l'organe consultatif dont il est membre ainsi qu'avec les sociétés ou organismes de conseil intervenant dans les mêmes secteurs. Elle est rendue publique, y compris en ce qui concerne les rémunérations reçues par le déclarant de la part d'entreprises, d'établissements ou d'organismes mentionnés au troisième alinéa ainsi que les participations financières qu'il y détient. Elle est actualisée à l'initiative de l'intéressé. (...). Les personnes mentionnées au présent article ne peuvent prendre part aux travaux, aux délibérations et aux votes des instances au sein desquelles elles siègent qu'une fois la déclaration souscrite ou actualisée. Elles ne peuvent, sous les peines prévues à l'article 432-12 du code pénal, prendre part ni aux travaux, ni aux délibérations, ni aux votes de ces instances si elles ont un intérêt, direct ou indirect, à l'affaire examinée ".
8. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 1431-1 du code de la santé publique : " Dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse, une agence régionale de santé a pour mission de définir et de mettre en œuvre un ensemble coordonné de programmes et d'actions concourant à la réalisation, à l'échelon régional et infrarégional : - des objectifs de la politique nationale de santé définie à l'article L. 1411-1 du présent code ; - des principes de l'action sociale et médico-sociale énoncés aux articles L. 116-1 et L. 116-2 du code de l'action sociale et des familles ; - des principes fondamentaux affirmés au I de l'article L. 111-2-1 du code de la sécurité sociale. Les agences régionales de santé contribuent au respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie. (...) ". Aux termes de l'article L. 1432-1 du même code : " Auprès de chaque agence régionale de santé sont constituées : 1° Une conférence régionale de la santé et de l'autonomie, chargée de participer par ses avis à la définition des objectifs et des actions de l'agence dans ses domaines de compétences ; (...) ". Aux termes de l'article L. 1432-4 du même code : " La conférence régionale de la santé et de l'autonomie est un organisme consultatif composé de plusieurs collèges qui concourt, par ses avis, à la politique régionale de santé. Sont notamment représentés au sein de ces collèges les collectivités territoriales, les usagers et associations œuvrant dans les domaines de compétence de l'agence régionale de santé, les conseils territoriaux de santé, les organisations représentatives des salariés et des professions indépendantes, les organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel, les professionnels du système de santé, les organismes gestionnaires des établissements et services de santé et médico-sociaux, les organismes de protection sociale. / L'agence régionale de santé met à la disposition de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie des moyens de fonctionnement. (...) ". Aux termes de l'article D. 1432-31 du même code : " La conférence régionale de la santé et de l'autonomie organise ses travaux au sein des formations suivantes : (...) - quatre commissions spécialisées prévues aux articles D. 1432-35 à D. 1432-43. La composition de chacune de ces commissions est fixée par arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé. ". Aux termes de l'article D. 1432-38 du même code : " I.- La commission spécialisée de l'organisation des soins contribue à la définition et à la mise en œuvre de la politique régionale d'organisation des soins. (...) 2° Elle est consultée par l'agence régionale de santé sur : (...) -les demandes d'autorisation et de renouvellement d'autorisation relatives aux projets mentionnés à l'article L. 6122-1 (...). ".
9. Il résulte de ces dispositions que la commission spécialisée de l'organisation des soins, consultée par l'agence régionale de santé pour avis, notamment, sur les demandes d'autorisation d'implantation d'équipements matériels lourds, est un organisme émanant de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie, laquelle est constituée auprès de l'agence régionale de santé, qui lui donne ses moyens de fonctionnement. Compte tenu de son rôle et des relations institutionnelles ainsi définies, la commission spécialisée de l'organisation des soins doit être regardée comme une commission de l'agence régionale de santé au sens de l'article L. 1451-1 du code de la santé publique.
10. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.
11. Par arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie du 25 février 2020 portant composition de la commission permanente et des commissions spécialisées de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie Occitanie, la commission spécialisée de l'organisation des soins compte parmi ses membres M. B..., en qualité de directeur de la clinique mutualiste La Catalane de Perpignan. Si l'agence régionale de santé soutient que cette mention procède d'une erreur, alors que, il est vrai, M. B... n'était plus directeur de cet établissement depuis le 26 novembre 2019, il ressort du dossier de demande d'autorisation du groupement Diagnoscan, que ce dernier est représenté par deux administrateurs, dont M. B..., et qu'il a été donné pouvoir à ce dernier pour présenter le dossier, par délibération de l'assemblée générale ordinaire du groupement du 6 janvier 2020. En outre, il ressort des pièces du dossier, en particulier des déclarations publiques d'intérêt de l'intéressé, que M. B... a exercé les fonctions de directeur de la clinique mutualiste La Catalane depuis octobre 2010 jusqu'à novembre 2019, et est ensuite devenu directeur de l'établissement Languedoc Mutualité, devenu Aesio Méditerranée, qui gère la clinique mutualiste La Catalane. M. B... avait donc un intérêt direct à l'examen, par la commission, des projets des trois promoteurs lors de la séance du 10 juillet 2020, laquelle se tenait conjointement à Montpellier et à Toulouse au moyen de la visioconférence. Or d'après la feuille d'émargement, non signée par M. B..., ce dernier ne s'est pas déporté, ni n'a sollicité un de ses suppléants, désignés dans l'arrêté susmentionné du 25 février 2020, mais a donné pouvoir à M. A..., autre membre de la commission, pour le représenter. Eu égard au conflit d'intérêt manifeste de ce membre de la commission, représenté lors des délibérations, à défaut d'y être présent, la société Cerix est en conséquence fondée à soulever l'atteinte au principe d'impartialité de la commission, du fait de la représentation en son sein, lors des délibérations, d'un membre en conflit d'intérêt manifeste, ce qui est de nature à avoir privé les promoteurs ayant candidaté, dont la société Cerix, d'une garantie, et entache d'irrégularité la procédure.
12. Il résulte de tout ce qui précède que l'agence régionale de santé Occitanie et le groupement d'intérêt économique Diagnoscan ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a annulé la décision du 27 août 2020 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé Occitanie a délivré au groupement d'intérêt économique Diagnoscan l'autorisation d'implanter un équipement d'imagerie par résonance magnétique sur le site de la clinique Mutualiste La Catalane et la décision implicite par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a rejeté le recours hiérarchique.
Sur les frais exposés à l'occasion du litige :
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Cerix, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par l'agence régionale de santé Occitanie et le groupement Diagnoscan au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'agence régionale de santé Occitanie une somme de 1 500 euros à verser à la société Cerix en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de l'agence régionale de santé Occitanie est rejetée.
Article 2 : Les conclusions du groupement d'intérêt économique Diagnoscan tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : L'agence régionale de santé Occitanie versera à la société Cerix une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'agence régionale de santé Occitanie, à la société civile de moyens Cerix, au groupement d'intérêt économique Diagnoscan et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.
Délibéré après l'audience du 11 mars 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,
Mme Teuly-Desportes, présidente assesseure,
Mme Dumez-Fauchille, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mars 2025.
La rapporteure,
V. Dumez-Fauchille
La présidente,
A. Geslan-DemaretLa greffière,
M-M. Maillat
La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.
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N°23TL01473
