| France, Cour administrative d'appel de TOULOUSE, 2ème chambre, 08 avril 2025, 22TL21831

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C... B... a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Causses du Quercy à lui verser la somme de 167 525,28 euros en réparation des préjudices liés au manque à gagner que constitue le versement de la pension de la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, en l'absence de prise en compte de l'indice brut de 750 dont son époux décédé a toujours bénéficié, somme assortie des intérêts moratoires courant à compter de la réception de sa réclamation préalable d'indemnisation, adressée le 20 décembre 2019, ou, à titre subsidiaire, de condamner le même établissement public administratif à lui verser la somme de 90 757,68 euros, en réparation des préjudices résultant du manque à gagner de la pension de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales du fait de l'absence de prise en compte de l'indice brut de 540, dont son conjoint décédé aurait bénéficié s'il avait eu un déroulement de carrière normal, somme assortie des intérêts moratoires courant à compter de la réception de son recours indemnitaire préalable du 20 décembre 2019 et de mettre à la charge du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Causses du Quercy la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°2001829 du 17 juin 2022, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté la demande de Mme B... et celle présentée par le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Causses du Quercy en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 17 août 2022 et le 3 mai 2024, Mme C... B..., représentée par Me Cayla-Destrem, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement rendu le 17 juin 2022 ;

2°) de condamner, à titre principal, le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Causses du Quercy à lui verser la somme de 167 525,28 euros, somme à parfaire, en réparation des préjudices résultant du manque à gagner de la pension versée par la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales lié à l'absence de prise en compte de l'indice brut de 750 dont son époux, désormais décédé, bénéficiait ;

3°) d'assortir cette somme des intérêts moratoires à compter de la réception de sa réclamation préalable indemnitaire, adressée le 20 décembre 2019 ;

4°) de condamner, à titre subsidiaire, le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Causses du Quercy à lui verser la somme de 90 757,68 euros, somme à parfaire, en réparation des préjudices résultant du manque à gagner de la pension versée par la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales lié à l'absence de prise en compte de l'indice brut de 540 dont son époux, désormais décédé, aurait bénéficié s'il avait eu un déroulement de carrière normal ;

5°) d'assortir cette somme des intérêts moratoires à verser à compter de la réception de sa réclamation préalable indemnitaire adressée le 20 décembre 2019 ;

6°) de mettre à la charge du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Causses du Quercy la somme de 2 000 euros en application de l'article 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement contesté, qui ne retient aucune faute du syndicat mixte, est entaché d'une erreur de droit dès lors que son époux n'a jamais été informé de ce qu'il ne pouvait être titularisé faute de produire les attestations établissant le suivi du stage et de la formation ;

- le jugement est irrégulier dès lors que le tribunal a omis de statuer sur la faute issue de l'absence de reconstitution de la carrière de son époux avec les différents avancements d'échelon à compter du 1er janvier 2003 ;

- sa demande ne saurait être prescrite dès lors que l'absence de déroulement normal de la carrière d'un agent constitue un préjudice à caractère continu ;

- s'il est retenu que son préjudice résulte de l'erreur matérielle commise par l'administration dans l'absence de revalorisation de la pension de retraite de son époux, l'exception de prescription quadriennale ne peut qu'être écartée en application de l'article L. 55 du code des pensions civiles et militaires de retraite ;

- en tout état de cause, la demande de revalorisation de sa pension de réversion adressée le 20 avril 2018 a interrompu la prescription en application de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968 ;

- dans l'hypothèse où ne serait retenue aucune cause d'interruption, seules les créances concernant les années 2012 et 2013 seraient prescrites ;

Sur la responsabilité :

- le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des causses du Quercy, qui n'a pas placé son époux dans une position statutaire régulière pour la période de 2003 à 2010, a également commis une faute ;

- le défaut d'information sur l'impossibilité pour son mari de se voir titularisé faute d'avoir fourni les attestations de suivi de la formation et du stage est également fautif ;

- la carence du syndicat mixte d'aménagement et de gestion à ne pas avoir reconstitué la carrière de son époux et ses avancements d'échelon depuis 2003 est fautive ;

Sur le préjudice :

- elle est fondée à solliciter, à titre principal, l'indemnisation du manque à gagner résultant de la circonstance que la pension de réversion n'a pas été liquidée en prenant en compte l'indice brut de 750 dont M. B... a toujours bénéficié ;

- elle est fondée à demander, à titre subsidiaire, l'indemnisation du manque à gagner résultant de la circonstance que sa pension de réversion devait être calculée selon l'indice qui aurait dû être celui de son époux durant les six derniers mois précédant son décès s'il avait eu une carrière normale, soit un indice brut de 540.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 avril 2023, le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Causses du Quercy, représenté par Me Mazars, de la société civile professionnelle d'avocats Divona, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de Mme B... la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- la demande de reconstitution de la carrière de M. B... à compter du 1er janvier 2003, présentée par son épouse, le 20 avril 2018, en vue de procéder à une nouvelle liquidation de sa pension de réversion, est prescrite au regard de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 ;

- sa demande indemnitaire est également prescrite ;

- au surplus, aucune faute n'a été commise, M. B... ne s'étant pas acquitté des obligations en sa qualité de stagiaire liées à la réalisation d'un stage de trois semaines et à la rédaction d'une note de synthèse.

Par une ordonnance du 6 mai 2024, la date de clôture d'instruction a été reportée au 28 mai 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n°68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n°90-126 du 9 février 1990 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Delphine Teuly-Desportes, présidente-assesseure,

- et les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. A... B..., initialement recruté par le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Causses du Quercy, en qualité d'agent contractuel, pour exercer les fonctions de chargé de mission environnement, a été nommé ingénieur subdivisionnaire stagiaire à compter du 1er juillet 2002, pour une durée de six mois et n'a été titularisé dans ce cadre d'emplois que par un arrêté en date du 18 mai 2010, qui l'a classé au grade d'ingénieur 1er échelon avec une ancienneté de 2 ans, 5 mois et 1 jour et avec une conservation, à titre personnel, de son indice antérieur, soit l'indice brut de 750, ou un indice nouveau majoré de 618. M. B..., nommé directeur du syndicat mixte, le 14 mars 2005, puis directeur technique et scientifique du même établissement à compter du 1er juin 2011, est décédé le 12 mai 2012. Sa veuve, Mme B..., a alors perçu, à compter du 12 novembre 2012, avec effet au 20 mai 2012, une pension de réversion versée par la caisse nationale des retraites des agents des collectivités locales et calculée sur la base de l'indice brut de 379. Le 20 avril 2018, Mme B... a sollicité la reconstitution de la carrière de son époux auprès de son employeur afin d'obtenir la révision de sa pension de réversion et a vu sa demande implicitement rejetée. Le 18 septembre 2018, la présidente du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du Parc naturel régional des Causses du Quercy a informé Mme B... que si son époux avait été nommé ingénieur subdivisionnaire territorial stagiaire le 1er juillet 2002, il n'avait toutefois été titularisé que le 18 mai 2010. Par une lettre du 18 décembre 2019, Mme B... a présenté une réclamation préalable d'indemnisation tendant à la réparation des préjudices financiers qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité de l'arrêté du 18 mai 2010 et de l'absence de reconstitution de la carrière de son conjoint décédé, alors que la titularisation de ce dernier aurait dû, selon elle, intervenir dans les six mois suivant le 1er juillet 2002. Mme B... relève appel du jugement, rendu le 17 juin 2022, par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Sur la régularité du jugement :

2. Mme B..., outre la faute liée au défaut de titularisation de son époux, à la date du 1er janvier 2003, s'est prévalue devant le tribunal administratif de Toulouse, dans sa requête introductive d'instance, enregistrée le 9 avril 2020, de ce que la responsabilité du syndicat d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Causses du Quercy était engagée à raison de l'absence de reconstitution de carrière de son époux et des avancements d'échelon, alors même que sa titularisation a été prononcée le 18 mai 2010, à titre rétroactif, à compter du 1er janvier 2003. Or, dans son jugement, le tribunal n'a pas examiné le bien-fondé de la faute ainsi invoquée par Mme B... qu'il avait pourtant analysée dans ses visas. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen de régularité soulevé, celle-ci est fondée à soutenir que le jugement est entaché sur ce point d'une omission à statuer et à en demander pour ce motif l'annulation.

3. Il y a lieu de statuer, par la voie de l'évocation, sur la demande indemnitaire présentée par Mme B... devant le tribunal administratif de Toulouse.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

En ce qui concerne la faute tirée de l'absence de titularisation de son époux dans le délai de six mois à compter de sa nomination en qualité d'ingénieur subdivisionnaire territorial stagiaire :

4. En premier lieu, aux termes de l'article 13 du décret du 9 février 1990 portant statut particulier des ingénieux territoriaux, dans sa rédaction applicable à la date de la nomination en qualité de stagiaire de M. B... : " Les fonctionnaires inscrits sur la liste d'aptitude prévue à l'article 8 et recrutés sur un emploi d'une des collectivités ou établissements publics mentionnés à l'article 3 sont nommés ingénieurs stagiaires par l'autorité territoriale investie du pouvoir de nomination pour une durée de six mois pendant laquelle ils sont placés en position de détachement auprès de la collectivité ou de l'établissement qui a procédé au recrutement. Au cours de leur stage, ils doivent suivre une formation de perfectionnement, éventuellement discontinue, d'une durée d'un mois. Cette formation ne comprend que des sessions théoriques. Dans l'année suivant leur titularisation, les ingénieurs doivent suivre une formation d'adaptation à l'emploi, éventuellement discontinue, d'une durée totale de deux mois. Cette formation comprend un mois de sessions théoriques et un mois de stages pratiques qui ne peuvent être effectués ni dans la collectivité ou l'établissement public d'origine, ni dans la collectivité ou l'établissement public d'accueil. (...). " Selon l'article 13 du même décret dans sa rédaction alors applicable : " La titularisation des stagiaires intervient, par décision de l'autorité territoriale, à la fin du stage mentionné aux articles 12 et 13, au vu notamment d'un rapport établi par le président du Centre national de la fonction publique territoriale. Lorsque la titularisation n'est pas prononcée, le stagiaire est soit licencié s'il n'avait pas auparavant la qualité de fonctionnaire, soit réintégré dans son cadre d'emplois, corps ou emploi d'origine. Toutefois, l'autorité territoriale peut, à titre exceptionnel et après avis du président du Centre national de la fonction publique territoriale, décider que la période de stage est prolongée d'une durée maximale de six mois pour les stagiaires mentionnés à l'article 12 et de deux mois pour les stagiaires mentionnés à l'article 13. (...). ".

5. Si Mme B... soutient qu'en ne le titularisant pas dès le 1er janvier 2003, le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Causses du Quercy aurait commis une faute de nature à engager sa responsabilité, il résulte toutefois de l'instruction et il n'est d'ailleurs pas contesté que son époux n'a remis à son employeur son attestation de suivi de la formation théorique, effectuée au Centre national de la fonction publique territoriale, au surplus du 13 au 17 janvier 2003, soit postérieurement à la période de stage, qu'au cours du mois de janvier 2009 de sorte que la titularisation ne pouvait, en tout état de cause, intervenir dès le 1er janvier 2003. En conséquence, Mme B..., qui ne peut utilement invoquer la circonstance que son mari n'avait pas été informé du caractère impératif de la production d'une telle attestation, en l'absence de dispositions prévoyant une telle obligation d'information, n'est pas fondée à soutenir que son absence de titularisation à l'issue de sa période de stage de six mois serait fautive.

En ce qui concerne la faute tirée de ce que M. B... aurait été placé en situation irrégulière pour la période de 2003 à 2010 :

6. Il résulte de l'instruction et notamment de l'ensemble des fiches de traitement versées au dossier que M. B... n'a pas été rémunéré lors de son stage avec un indice correspondant au 1er échelon du cadre d'emplois des ingénieux territoriaux mais a bénéficié, au regard du service effectué en qualité d'agent non titulaire, d'un maintien à titre personnel, de l'indice brut 750 pour la période au cours de laquelle, ainsi qu'il a été dit au point précédent, il n'avait pas produit les éléments tenant à l'accomplissement de la formation théorique et n'avait donc pas été titularisé. En outre, le syndicat mixte a, par l'arrêté du 18 mai 2010, titularisé M. B... avec effet rétroactif au 1er janvier 2003. Ainsi, Mme B... n'est pas fondée à soutenir qu'il aurait été placé dans une position irrégulière au cours de la période de 2003 à 2010.

En ce qui concerne la faute tirée de l'absence de reconstitution de la carrière de M. B... avec avancement d'échelon depuis le 1er janvier 2003 :

7. D'une part, aux termes de l'article 15 du décret du 9 février 1990 portant statut particulier du cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux dans sa rédaction applicable à la date de fin de stage : " Les stagiaires nommés dans ce cadre d'emplois sont classés, lors de leur nomination, au 1er échelon du grade, selon le cas, d'ingénieur ou d'ingénieur en chef de classe normale, sous réserve des dispositions de l'alinéa ci-dessous, des articles 17 et 17-1 et de celles du chapitre Ier du décret n° 2006-1695 du 22 décembre 2006 fixant les dispositions statutaires communes applicables aux cadres d'emplois des fonctionnaires de la catégorie A de la fonction publique territoriale. (...). ".

8. Lorsqu'un agent public est titularisé après son stage, cette titularisation, donc le reclassement de l'agent, prend nécessairement effet à la date de fin de stage, cette rétroactivité étant nécessaire à la régularisation de la situation de l'agent. Le principe de non-rétroactivité des actes administratifs n'est donc pas méconnu.

9. D'autre part, en application de l'article 77 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale alors en vigueur, l'avancement des fonctionnaires comprend l'avancement d'échelon et l'avancement de grade. Selon l'article 78 de la même loi, l'avancement d'échelon est accordé de plein droit, a lieu de façon continue d'un échelon à l'échelon immédiatement supérieur, est fonction de l'ancienneté et se traduit par une augmentation de traitement.

10. Si l'autorité administrative a régulièrement prononcé, en application de ces dispositions, par un arrêté du 18 mai 2010, devenu définitif, la titularisation de M. B... à la date de la fin de stage, soit le 1er janvier 2003, en le plaçant au 1er échelon du grade d'ingénieur subdivisionnaire territorial avec le maintien à titre personnel de son indice de 750, et conservation d'une ancienneté de 2 ans, 5 mois et 1 jour, elle n'a pas, ainsi que le soutient à juste titre Mme B..., tiré les conséquences, après ce reclassement, du droit à l'avancement dans la carrière dont était titulaire son époux et notamment du droit à l'avancement d'échelon rappelé au point précédent. Dans ces conditions, en ne procédant pas à la reconstitution de carrière du fonctionnaire pour la période du 1er janvier 2003 au 18 mai 2010, au regard du statut particulier du cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux, le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Causses du Quercy a commis une faute dans la gestion de la carrière de l'intéressé.

11. L'illégalité que constitue cette omission fautive est de nature à engager la responsabilité de l'établissement public administratif employeur à condition pour Mme B... de justifier d'un préjudice direct et certain.

En ce qui concerne l'exception de prescription opposée en défense :

12. Si Mme B... sollicite le versement du manque à gagner entre, d'une part, la liquidation de sa pension de réversion sur le fondement de l'indice, dont son époux décédé aurait dû bénéficier avant son décès au regard d'un avancement de carrière normal depuis sa titularisation et, d'autre part, la liquidation qui a été opérée par la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales sur la base de l'indice correspondant au 1er échelon du grade, elle s'est vu opposer la prescription prévue à l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 par le syndicat mixte.

13. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, (...), toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. Sont prescrites, dans le même délai et sous la même réserve, les créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public. ". Aux termes de l'article 2 de cette loi : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance (... Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance ;(...) Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. ". Aux termes de son article 3 : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même (...) soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance (...) ".

14. Lorsqu'un litige oppose un agent public à son administration sur le montant des rémunérations auxquelles il a droit, le fait générateur de la créance se trouve en principe dans les services accomplis par l'intéressé. Dans ce cas, le délai de prescription de la créance relative à ces services court, sous réserve des cas prévus à l'article 3 cité ci-dessus, à compter du 1er janvier de l'année suivant celle au titre de laquelle ils auraient dû être rémunérés. En application de l'article 3 de la même loi, dans l'hypothèse où c'est son ayant-droit qui fait valoir les droits de l'agent décédé, la prescription court à compter de l'année civile suivant celle au cours de laquelle le préjudice peut être connu dans toute son étendue, c'est-à-dire, à la date à laquelle le conjoint survivant s'est vu concéder une pension de réversion.

15. Si M. B... aurait dû bénéficier entre le 1er janvier 2003 et le 10 mai 2010 et pour le calcul de l'ancienneté requise pour ses avancements d'échelon, et était titulaire de créances correspondant au montant des rémunérations supplémentaires que ces avancements auraient dû lui procurer, dont le calcul, pour déterminer la pension de réversion de son épouse, résultait d'une reconstitution de sa carrière, Mme B... a pu légitimement ignorer une telle créance jusqu'au 15 novembre 2012, date à laquelle elle s'est vu concéder cette pension de réversion. En outre, si le courrier qu'elle a adressé, le 26 février 2013 à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, laquelle lui a adressé une réponse, le 4 avril suivant, a interrompu la prescription quadriennale prévue à l'article 1er de la loi du 1er janvier 1968, qui a recommencé à courir le 1er janvier 2014, elle était expirée, le 20 avril 2018, lorsque Mme B... a demandé au syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Causses du Quercy la reconstitution de la carrière de son époux et, à plus forte raison, lorsqu'elle a formé, le 18 décembre 2019, une réclamation indemnitaire préalable pour obtenir le versement de ces sommes. Il suit de là que c'est à bon droit l'établissement public oppose le caractère prescrit de la créance dont se prévaut l'appelante.

16. Il résulte de ce qui précède que la demande de première instance de Mme B... et ses conclusions en appel doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Causses du Quercy, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par Mme B..., au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de Mme B... la somme sollicitée par syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Causses du Quercy sur ce même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : Le jugement n°2001829 du 17 juin 2022 du tribunal administratif de Toulouse est annulé.

Article 2 : La demande de première instance et les conclusions en appel de Mme B... sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions présentées par le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Causses du Quercy en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B... et au syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc naturel régional des Causses du Quercy.

Délibéré après l'audience du 25 mars 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,

Mme Teuly-Desportes, présidente-assesseure,

Mme Dumez-Fauchille, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 avril 2025.

La rapporteure,

D. Teuly-Desportes

La présidente,

A. Geslan-DemaretLa greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne à la préfète du Lot en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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