| France, Cour administrative d'appel de TOULOUSE, 2ème chambre, 03 juin 2025, 23TL00534

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner la commune de Toulouse à lui verser, à titre principal, la somme totale de 64 240 euros, à parfaire pour la période postérieure au 23 octobre 2021 ou, à titre subsidiaire, la somme de 49 929 euros, à parfaire pour la période postérieure au 23 octobre 2021 et de mettre à la charge de la commune de Toulouse la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°2001950 du 6 janvier 2023, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 2 mars 2023, 24 janvier 2024 et 27 février 2025, M. B... A..., représenté par Me Sabatté, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 6 janvier 2023 ;

2°) de condamner la commune de Toulouse à lui verser la somme totale de 64 240 euros ou, à titre subsidiaire, la somme totale de 49 929 euros, sommes à parfaire pour la période postérieure au 23 octobre 2021 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Toulouse la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la responsabilité de la commune de Toulouse est engagée compte tenu de l'inadéquation de son emploi au grade d'adjoint technique territorial dans lequel il a été titularisé ; ses missions, qui ne constituent pas de simples tâches techniques d'exécution et requièrent un niveau d'expertise particulier, relèvent du cadre d'emplois des agents de maîtrise ou de celui des techniciens territoriaux ; à la suite de son admission à la retraite le 1er juillet 2024, la commune a publié une offre de recrutement pour assurer son remplacement, laquelle mentionne un recrutement dans le cadre d'emplois des agents de maîtrise ; les missions figurant sur la nouvelle fiche de poste correspondant à cet emploi comportent les mêmes missions que celles qui lui étaient confiées ; contrairement à ce que fait valoir la commune, il n'a jamais donné son accord pour occuper un emploi excédant les missions afférentes à son grade ou pour bénéficier d'une rémunération en rapport avec la nature des missions lui ayant été confiées ;

- la responsabilité de la commune est également engagée en raison de la promesse non tenue quant à son recrutement au grade d'agent de maîtrise principal ; dès 2011, il s'est vu remettre une fiche de poste pour occuper le même emploi que celui qu'il a finalement occupé, laquelle mentionnait le grade d'agent de maîtrise principal et non celui d'adjoint technique territorial, dans lequel il a finalement été recruté en tant que stagiaire, puis titularisé ; des échanges internes aux services communaux démontrent également l'existence d'une promesse à son égard ;

- pour le surplus, et particulièrement concernant l'indemnisation des préjudices subis, il s'en remet à ses écritures de première instance.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 5 décembre 2023 et 27 mars 2024, la commune de Toulouse, représentée par le cabinet d'avocats Seban et Associés, agissant par Me Abbal, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. A... la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- contrairement à ce que soutient M. A..., ses fonctions relèvent des missions confiées aux adjoints techniques territoriaux ; elles n'impliquent pas le contrôle de la bonne exécution de travaux confiés à des entrepreneurs ou exercés en régie, ni aucune fonction d'encadrement ; bien que la technicité de ses missions ne soit pas contestée, elles relèvent du cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux ;

- elle n'avait d'autre choix que de le recruter en tant qu'adjoint technique territorial titulaire, dès lors qu'il n'était inscrit sur aucune liste d'aptitude lui donnant accès à un autre cadre d'emplois ; son recrutement en qualité d'agent contractuel aurait éventuellement permis de le recruter sur un emploi d'un autre grade que celui d'adjoint technique, mais à la condition qu'aucun fonctionnaire ne présente de candidature pour occuper son emploi ; M. A... a accepté et même souhaité être recruté comme fonctionnaire stagiaire, puis être titularisé dans ce grade et n'a jamais contesté sa nomination ou sa titularisation ;

- la fiche de poste de régisseur technique publiée après le départ en retraite de M. A..., mentionnant un recrutement au grade d'agent de maîtrise, comporte de nombreuses missions dont il n'était pas chargé ;

- si l'appelant soutient qu'il aurait été clairement convenu dès 2011 d'un recrutement à un niveau d'agent de maîtrise principal et que cette promesse n'a pas été tenue, il ne lui a jamais été personnellement adressé une promesse réelle d'engagement dans d'autres conditions que celles dans lesquelles il a été nommé ; il n'a jamais été destinataire des échanges purement internes à la collectivité dont il se prévaut ;

- à titre subsidiaire, ses conclusions indemnitaires fondées sur une promesse non tenue sont irrecevables, dès lors que ce fondement de responsabilité n'était pas mentionné dans sa demande indemnitaire préalable ;

- les préjudices dont se prévaut M. A... ne sont pas établis et devront à tout le moins être ramenés à de plus justes proportions.

Par une ordonnance du 3 mars 2025, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 20 mars 2025 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n°88-547 du 6 mai 1988 ;

- le décret n°2006-1691 du 22 décembre 2006 ;

- le décret n°2010-1357 du 9 novembre 2010 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Hélène Bentolila, conseillère,

- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,

- et les observations de Me Sabatté, représentant M. A....

Considérant ce qui suit :

1. M. A..., qui travaillait en qualité d'auto-entrepreneur au centre municipal des arts du cirque, dit " C... ", à Toulouse (Haute-Garonne) et facturait ses services à l'association " Les Thérèses ", a été recruté en qualité d'adjoint technique territorial stagiaire à compter du 1er septembre 2017 par un arrêté du maire de Toulouse du 12 juillet 2017. Il a ensuite été titularisé au cinquième échelon de ce grade au 1er septembre 2018 par un nouvel arrêté du 1er octobre 2018 et a été affecté à la direction de l'animation socioculturelle pour occuper l'emploi d'agent technique - sécurité du Lido. Par un courrier du 22 décembre 2019, il a adressé à la commune de Toulouse une demande indemnitaire préalable en se prévalant de fautes tirées, selon lui, d'une promesse non tenue concernant son recrutement au grade d'agent de maîtrise principal, d'une inadéquation de l'emploi qu'il occupait à son grade et, enfin, de l'absence de proposition d'un contrat de travail à durée indéterminée. Cette demande a été implicitement rejetée. M. A... a été admis à faire valoir ses droits à la retraite et radié des cadres à compter du 1er juillet 2024 par un arrêté du maire de Toulouse du 20 décembre 2023. Il relève appel du jugement du 6 janvier 2023 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune de Toulouse à lui verser la somme de 64 240 euros ou, subsidiairement, celle de 49 929 euros, à parfaire pour la période postérieure au 23 octobre 2021, en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis.

Sur le bien-fondé du jugement :

2. En premier lieu, aux termes de l'article 12 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, désormais codifiées à l'article L. 411-5 du code général de la fonction publique : " Le grade est distinct de l'emploi. / Le grade est le titre qui confère à son titulaire vocation à occuper l'un des emplois qui lui correspondent. ". L'administration doit, en principe, affecter un agent sur un emploi correspondant à son grade. L'intérêt du service peut justifier qu'il soit affecté sur un emploi correspondant à un grade inférieur ou supérieur à celui dont il est titulaire.

3. Aux termes de l'article 1er du décret du 22 décembre 2006 portant statut particulier du cadre d'emplois des adjoints techniques territoriaux : " Les adjoints techniques territoriaux constituent un cadre d'emplois technique de catégorie C au sens de l'article 13 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée. ". Aux termes de l'article 2 de ce décret : " Le présent cadre d'emplois comprend les grades d'adjoint technique territorial, d'adjoint technique territorial principal de 2e classe et d'adjoint technique territorial principal de 1re classe. (...) ". Aux termes de l'article 3 du même décret : " Les adjoints techniques territoriaux sont chargés de tâches techniques d'exécution. / Ils exercent leurs fonctions dans les domaines du bâtiment, des travaux publics, de la voirie et des réseaux divers, des espaces naturels et des espaces verts, de la mécanique et de l'électromécanique, de la restauration, de l'environnement et de l'hygiène, de la logistique et de la sécurité, de la communication et du spectacle, de l'artisanat d'art. (...). Enfin, aux termes de l'article 4 de ce décret : " (...) II.- Les adjoints techniques territoriaux principaux de 2e classe sont appelés à exécuter des travaux ouvriers ou techniques nécessitant une qualification professionnelle. / (...) / Les adjoints techniques territoriaux principaux de 2e classe peuvent, comme ceux de 1re classe, être chargés de travaux d'organisation et de coordination. Ils peuvent être chargés de l'encadrement d'un groupe d'agents ou participer personnellement à l'exécution des tâches. ".

4. Par ailleurs, aux termes de l'article 1er du décret du 6 mai 1988 portant statut particulier du cadre d'emplois des agents de maîtrise territoriaux : " Les agents de maîtrise constituent un cadre d'emplois technique de catégorie C au sens de l'article 13 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée. / Ce cadre d'emplois comprend les grades d'agent de maîtrise et d'agent de maîtrise principal. (...) ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " Les agents de maîtrise sont chargés de missions et de travaux techniques comportant notamment le contrôle de la bonne exécution de travaux confiés à des entrepreneurs ou exécutés en régie, l'encadrement de fonctionnaires appartenant aux cadres d'emplois techniques de catégorie C, ainsi que la transmission à ces mêmes agents des instructions d'ordre technique émanant de supérieurs hiérarchiques. / Ils peuvent également participer, notamment dans les domaines de l'exploitation des routes, voies navigables et ports maritimes, à la direction et l'exécution de travaux, ainsi qu'à la réalisation et à la mise en œuvre du métré des ouvrages, des calques, plans, maquettes, cartes et dessins nécessitant une expérience et une compétence professionnelle étendues. ". Aux termes de l'article 3 du même décret : " Les agents de maîtrise principaux sont chargés de missions et de travaux techniques nécessitant une expérience professionnelle confirmée et comportant notamment : / 1° La surveillance et l'exécution suivant les règles de l'art de travaux confiés à des entrepreneurs ou exécutés en régie ; / 2° L'encadrement de plusieurs agents de maîtrise ou de fonctionnaires appartenant aux cadres d'emplois techniques de catégorie C ; ils participent, le cas échéant, à l'exécution du travail, y compris dans les domaines du dessin et du maquettisme ; / 3° La direction des activités d'un atelier, d'un ou de plusieurs chantiers et la réalisation de l'exécution de travaux qui nécessitent une pratique et une dextérité toutes particulières. ".

5. En outre, aux termes de l'article 1er du décret du 9 novembre 2010 portant statut particulier du cadre d'emplois des techniciens territoriaux : " Les techniciens territoriaux constituent un cadre d'emplois technique de catégorie B au sens de l'article 5 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée. Ce cadre d'emplois comprend les grades de technicien, de technicien principal de 2e classe et de technicien principal de 1re classe. (...) ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " I. - Les membres du cadre d'emplois des techniciens territoriaux sont chargés, sous l'autorité d'un supérieur hiérarchique, de la conduite des chantiers. Ils assurent l'encadrement des équipes et contrôlent les travaux confiés aux entreprises. Ils participent à la mise en œuvre de la comptabilité analytique et du contrôle de gestion. Ils peuvent instruire des affaires touchant l'urbanisme, l'aménagement, l'entretien et la conservation du domaine de la collectivité. Ils participent également à la mise en œuvre des actions liées à la préservation de l'environnement. / Ils assurent le contrôle de l'entretien et du fonctionnement des ouvrages ainsi que la surveillance des travaux d'équipements, de réparation et d'entretien des installations mécaniques, électriques, électroniques ou hydrauliques. Ils peuvent aussi assurer la surveillance du domaine public. A cet effet, ils peuvent être assermentés pour constater les contraventions. Ils peuvent participer à des missions d'enseignement et de formation professionnelle. / II. - Les titulaires des grades de technicien principal de 2e et de 1re classe ont vocation à occuper des emplois qui, relevant des domaines d'activité mentionnés au I, correspondent à un niveau d'expertise acquis par la formation initiale, l'expérience professionnelle ou par la formation professionnelle tout au long de la vie. / Ils peuvent assurer la direction des travaux sur le terrain, le contrôle des chantiers, la gestion des matériels et participer à l'élaborer de projets de travaux neufs ou d'entretien. Ils peuvent procéder à des enquêtes, contrôles et mesures techniques ou scientifiques. Ils peuvent également exercer des missions d'études et de projets et être associés à des travaux de programmation. Ils peuvent être investis de fonctions d'encadrement de personnels ou de gestion de service ou d'une partie de services dont l'importance, le niveau d'expertise et de responsabilité ne justifient pas la présence d'un ingénieur. ". Enfin, aux termes de l'article 3 de ce décret : " Les membres du cadre d'emplois exercent leurs fonctions dans tous les domaines à caractère technique en lien avec les compétences d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public en relevant. ".

6. En l'espèce, M. A... soutient que les fonctions qu'il a exercées sur son poste intitulé " agent technique - sécurité Lido " relevaient du cadre d'emplois des agents de maîtrise territoriaux, voire de celui des techniciens territoriaux, et non de celui d'adjoint technique territorial dans lequel il a nommé, puis titularisé. Il résulte de l'instruction que la fiche de poste concernant l'emploi occupé par M. A... comporte les missions de " responsable gestion de la sécurité du matériel spécifique cirque (agrès, accroches, ...) ", de " responsable gestion et inventaire du matériel et EPI " et de " coordination, gestion et vérification des sorties du matériel lors des différents spectacles, camps et évènements ". Cette fiche de poste énumère également les activités principales confiées à M. A..., à savoir, outre celles décrites précédemment, la vérification des accroches spécifiques aux agrès, la vérification annuelle de tout le matériel du cirque et la tenue du cahier de contrôle, la préparation, l'installation et le contrôle technique pour les compagnies accueillies lors des évènements, la formation du public et de personnes extérieures au port du harnais, " technicien du cirque : sécurité, réglementation et techniques d'installations ", la responsabilité du plateau lors des spectacles se tenant au Lido et la participation aux réunion du centre. Elle mentionne enfin que M. A... participe à l'accueil sécurité des nouveaux arrivants, élèves ou animateurs et les sensibilise à la prévention des risques liés à l'activité circassienne, qu'il met en œuvre des actions de prévention validées par le responsable du centre, participe au choix des équipements, tels que les accroches, baudriers et sécurités et donne son avis quant à la possibilité de travailler au Lido les techniques présentées lors des sélections d'entrée dans ce cirque. Ces tâches ne comportent ainsi aucune mission correspondant à celles énumérées par les dispositions citées au point précédent correspondant aux grades du cadre d'emplois des techniciens territoriaux, qui comprennent principalement la conduite de chantiers et la direction de travaux. Elles ne correspondent pas davantage à celles relevant des grades composant le cadre d'emplois des agents de maîtrise territoriaux, à savoir principalement le contrôle de l'exécution de travaux ou l'encadrement d'autres agents, M. A... n'ayant eu aucune mission d'encadrement. S'il est vrai que parmi les tâches confiées à M. A..., celles relatives à l'installation de certains agrès peuvent être qualifiées de travaux nécessitant une pratique et une dextérité toutes particulières, correspondant aux missions relevant du grade des agents de maîtrise principaux, les tâches lui ayant été confiées relèvent essentiellement de tâches techniques d'exécution dans le domaine du spectacle, correspondant, conformément aux dispositions précitées du décret du 22 décembre 2006, aux missions confiées aux adjoints techniques territoriaux. Enfin, les circonstances selon lesquelles une fiche de poste a été élaborée plusieurs années avant son recrutement, pour des missions identiques aux siennes, et mentionnait le grade d'agent de maîtrise principal et que postérieurement à son admission à la retraite, la commune a établi une fiche de poste de " régisseur technique cirque ", au grade d'agent de maîtrise, ne sauraient en elles-mêmes établir que l'emploi occupé par M. A... n'était pas conforme au grade d'adjoint technique territorial qu'il détenait. Dès lors, il n'est pas fondé à soutenir que la commune de Toulouse aurait commis une faute en raison de l'inadéquation de son emploi à son grade d'adjoint technique territorial.

7. En second lieu, si M. A... soutient que la responsabilité de la commune de Toulouse est engagée du fait d'une promesse non tenue quant à son recrutement au grade d'agent de maîtrise principal, dès lors qu'en 2011, il se serait vu remettre une fiche de poste pour occuper le même emploi que celui qu'il a finalement occupé, laquelle mentionnait le grade d'agent de maîtrise principal et non celui d'adjoint technique territorial dans lequel il a été recruté comme stagiaire puis titularisé, il ne résulte pas de l'instruction que les services communaux auraient personnellement adressé à M. A... cette fiche de poste et lui auraient ainsi fait une promesse qui n'aurait par la suite pas été respectée. De la même manière, les échanges internes concernant son recrutement et sa situation ne sauraient être regardés comme une promesse lui ayant été faite. Dans ces conditions, la responsabilité de la commune de Toulouse ne saurait être engagée sur ce fondement.

8. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Toulouse, que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Toulouse, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que M. A... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

10. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune de Toulouse en application des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Toulouse au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la commune de Toulouse.

Délibéré après l'audience du 20 mai 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre,

Mme Teuly-Desportes, présidente-assesseure,

Mme Bentolila, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juin 2025.

La rapporteure,

H. Bentolila

La présidente,

A. Geslan-DemaretLa greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.

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N°23TL00534