LA COUR DE CASSATION, DEUXIÈME CHAMBRE CIVILE, a rendu l'arrêt suivant :
Sur le moyen unique, pris en sa deuxième branche :
Vu l'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable au litige, ensemble l'article 12 du code de procédure civile ;
Attendu que la procédure de recouvrement des indus afférents au non respect par les professionnels et établissements de santé des règles de tarification ou de facturation des actes, prestations et produits obéit aux seules dispositions de ce texte ;
Attendu, selon l'arrêt attaqué, que le service du contrôle médical a procédé, à compter du mois de mars 2012, à une analyse de l'activité de la SAS Clinidom(la société) portant sur quatre-vingts séjours d'hospitalisation à domicile intervenus courant 2010 ; que le rapport d'analyse a retenu diverses anomalies de facturation, faisant apparaître un indu d'un montant de 226 375,03 euros ; qu'après l'avoir informée, par courrier du 21 janvier 2013, de sa volonté d'engager à son encontre une action en répétition de l'indu et une action pénale, la caisse primaire d'assurance maladie du Puy-de-Dôme (la caisse) a conclu avec la société une transaction par laquelle cet organisme social renonçait expressément à toute action et recours en justice pour tous les actes et séjours relevant du protocole transactionnel et facturés pour la période du 1er janvier 2010 au 14 février 2013, moyennant le versement d'une indemnité transactionnelle de 780 000 euros ; que, par ordonnance du 11 juin 2013, un tribunal des affaires de sécurité sociale a homologué la transaction intervenue ; que la société a saisi une juridiction de sécurité sociale aux fins de voir annuler ce protocole transactionnel ;
Attendu que pour rejeter ce recours, l'arrêt retient que la caisse rappelle que son directeur est parfaitement habilité à décider de la mise en oeuvre d'une transaction en matière de contrôle sur site de quelque autorité qu'il émane, en application de la lettre réseau LR-DCCRF-18/2007 du 6 août 2007, de sorte que la transaction produit effet pour tout contrôle intervenant pendant la période qu'elle vise et que le directeur dispose du pouvoir de notifier les pénalités financières faisant suite à un tel contrôle comme d'abandonner la procédure, qu'ainsi la concession est bien réelle ;
Qu'en statuant ainsi, sur le fondement d'une simple circulaire dépourvue d'effet réglementaire, la cour d'appel a violé le texte susvisé ;
PAR CES MOTIFS, et sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres griefs du moyen :
CASSE ET ANNULE, en toutes ses dispositions, l'arrêt rendu le 9 janvier 2018, entre les parties, par la cour d'appel de Riom ; remet, en conséquence, la cause et les parties dans l'état où elles se trouvaient avant ledit arrêt et, pour être fait droit, les renvoie devant la cour d'appel de Lyon ;
Condamne la caisse primaire d'assurance maladie du Puy-de-Dôme aux dépens ;
Vu l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes ;
Dit que sur les diligences du procureur général près la Cour de cassation, le présent arrêt sera transmis pour être transcrit en marge ou à la suite de l'arrêt cassé ;
Ainsi fait et jugé par la Cour de cassation, deuxième chambre civile, prononcé et signé par M. Prétot, conseiller doyen, conformément aux dispositions des articles 456 et 1021 du code de procédure civile, en remplacement du président empêché, et par Mme Rosette, greffier de chambre qui a assisté au prononcé de l'arrêt, en l'audience publique du dix-neuf septembre deux mille dix-neuf.
MOYEN ANNEXE au présent arrêt :
Moyen produit par la SCP Coutard et Munier-Apaire, avocat aux Conseils, pour la société Clinidom.
Il est fait grief à l'arrêt confirmatif attaqué D'AVOIR débouté la société CLINIDOM de son recours ainsi que de toutes ses demandes, notamment de celles tendant à voir annuler le protocole transactionnel qu'elle a conclu avec la CPAM du Puy de Dôme le 14 février 2013, ainsi que la décision implicite de rejet de la Commission de recours amiable de la CPAM du Puy de Dôme du 19 août 2013, et à voir condamner la CPAM du Puy de Dôme à lui rembourser la somme de 780.726,27 euros outre intérêts légaux de droit ;
AUX MOTIFS PROPRES QUE « les parties ne font que reprendre devant la cour leurs prétentions et leurs moyens de première instance. En l'absence d'éléments nouveaux soumis à son appréciation, la cour estime que les premiers juges, par des motifs pertinents qu'elle approuve, ont fait une exacte appréciation des faits de la cause et du droit des parties; il convient en conséquence de confirmer la décision déférée en toutes ses dispositions. En effet : - les développements de la SAS Clinidom sur la prétendue erreur de fait se rapportent en réalité à une erreur de droit portant sur la nature et l'étendue de sa dette à l'égard de la caisse, exclusive de tout nullité selon les termes de l'article 2052 ancien du code civil (Elles ne peuvent être attaquées pour cause d'erreur de droit), - erreur d'autant plus inadmissible qu'elle a été assistée de son conseil tout au long du processus ayant abouti à la signature de la transaction, que la transaction a été signée par le directeur de la Sas Clinidom, médecin de profession, et que la transaction mentionne expressément que les 51 anomalies constatées sont "détaillées ci-après" ce qui ne laissait aucune incertitude sur la nature et l'assiette de la créance dont se prévalait la caisse, au demeurant l'appelante précise dans ses écritures avoir "présenté des observations détaillées par courrier du 2 décembre 2012" démontrant ainsi sa parfaite connaissance des anomalies relevées ; - aucune contrainte n'est à présent alléguée, laquelle au demeurant ne résulte d'aucun élément matériel produit aux débats ; - sur l'existence d'un indu, la Caisse produit aux débats la lettre réseau LR-DCCRF-18/2007 du 6 août 2007 de la Direction du contrôle contentieux et de la répression des fraudes visant à décrire les ‘choix et procédures des débouchés envisageables à l'issue du contrôle de la T2A et de l'analyse L. 315-1 CSS au sein d'un établissement de santé', qui prévoit sous l'article 1.4- Transaction, article 2044 et suivants du Code civil : ‘Après le contrôle sur site : Dans ce cas, les conditions suivantes doivent être réunies : - Echantillon d'une activité contrôlée sur site au sein de laquelle la même surfacturation est constatée pour une proportion importante de séjours (par exemple, le seuil d'anomalie permettant d'engager une transaction pourrait être de 50 % des séjours contrôlés) , - ET dont on sait que l'ensemble des séjours de cette même activité n'a pas été contrôlée permettant ainsi à l'Assurance Maladie de proposer une extrapolation des résultats du contrôle sur site à la totalité des séjours de la même activité' ; ainsi, l'extrapolation effectuée par la caisse pour évaluer sa créance était parfaitement admissible et pouvait être contestée par la SAS Clinidom laquelle aurait alors dû s'abstenir de signer la transaction par laquelle elle acquiesçait à ce constat de sa dette, il ne peut être soutenu l'absence de toute créance de la caisse, objet de la transaction ; - les premiers juges ont retenu à bon droit que l'absence de notification d'un indu était inutile dès lors que la Sas Clinidom, en signant la transaction, mettait un terme au litige futur qui aurait découlé de cette notification, et que ‘la Société ne peut utilement se prévaloir du non-respect de la procédure de recouvrement d'indu, régie par l'article L 133-4 du Code de la Sécurité Sociale, puisque précisément la transaction a mis fin au litige l'opposant à la C.P.A.M. ; (
) le courrier du Directeur de la C.P.A.M du 21 janvier 2013 ne constitue qu'une information des suites que l'organisme social entendait donner aux griefs notifiés dans les conditions de l'article D 315-3 du Code de la Sécurité Sociale et se situe chronologiquement en amont de la notification d'avoir à payer qui aurait été adressée à la Société si le protocole n'était pas intervenu' ; - sur l'absence de concession, la caisse rappelle que son directeur est parfaitement habilité à décider de la mise en oeuvre d'une transaction en matière de contrôles sur site de quelque autorité qu'il émane en application de la lettre réseau LR-DCCRF-18/2007 du 6 août 2007 en sorte que la transaction produit effet pour tout contrôle intervenant pendant la période visée par la transaction et que le directeur dispose du pouvoir de notifier les pénalités financières faisant suite à un tel contrôle comme d'abandonner la procédure, qu'ainsi la concession est bien réelle, il est donc inexact de soutenir que "en cas d'anomalies constatées la CPAM du Puy de Dôme serait légalement tenue d'y donner suite et de poursuivre en recouvrement" ; - sur la prescription, qui constituerait au demeurant une erreur de droit, la caisse rappelle à juste titre que l'article 2240 (et non 2248) du code civil prévoit que la reconnaissance par le débiteur du droit de celui contre lequel il prescrivait interrompt le délai de prescription et que lors de la signature de la transaction, le 14 février 2013, elle a écarté les indus antérieurs, du fait de leur prescription, pour ne retenir qu'un indu, au titre de l'année 2010, de 226 375,03 euros (51 séjours ont été retenus sur les 64 relevés) ; - enfin, les premiers juges ont relevé à juste titre que le contrôle initié courant 2010 l'a été dans le cadre des dispositions des articles L315-1 et R315-1 du code de la sécurité sociale et non dans le cadre des articles L162-22-17 et suivants du code de la sécurité sociale, relatifs à la procédure de contrôle externe par les agences régionales de santé en sorte que le document par lequel sont communiqués les résultats n'a pas à être signé par les médecins chargés du contrôle et que l'article R 315-1. III du code de la sécurité sociale invoqué par l'appelante est applicable aux seuls professionnels de santé alors que l'article R 315-1. I vise les établissements de santé comme l'appelante sans exiger, dans cette hypothèse, l'application des procédures visées aux articles L 133-4 et suivants qui n'exigent aucune formalité particulière » ;
ET AUX MOTIFS ADOPTES QUE « la SAS CLINIDOM, qui exploite une structure d'hospitalisation à domicile [...] , a été avisée le 7 mars 2012 que le service du contrôle médical d'Auvergne allait procéder à une analyse de son activité, conformément aux dispositions de l'article L 315-1 du Code de la Sécurité Sociale, comportant un contrôle de la facturation T2A ; à l'issue du contrôle opéré en mars et avril 2012 et portant sur les séjours de l'année 2010, le service médical a établi un tableau récapitulatif et invité la Société CLINIDOM à présenter ses observations, par un courrier du 16 octobre 2012 ; un rendez-vous avec le service médical a été convenu dans les conditions de l'article R 315-1-2 du Code de la Sécurité Sociale et a lieu le 10 décembre 2012 ; le 3 décembre 2012, la SAS CLINIDOM a communiqué au service médical ses observations répondant au tableau d'analyse qui lui avait été précédemment transmis ; le service médical y a apporté réponse par courrier du 3 janvier 2013, en indiquant que ces observations n'amenaient pas de modification de ses conclusions et a précisé à la Société transmettre le dossier à la C.P.A.M ; le 21 janvier 2013, le Directeur de la C.P.A.M. a notifié à la SAS CLINIDOM les griefs retenus contre elle à savoir, des prises en charge de séjours non justifiés par absence de soin, des prises en charge ne relevant pas de l'hospitalisation à domicile et des codages non conformes au mode de prise en charge principal, associé et du nombre de séquences, l'a informée qu'une action en répétition de l'indu et/ou une action pénale pourrait être envisagée à son encontre et l'a invitée à convenir d'un rendez-vous ; une entrevue a eu lieu le 6 février 2013 et a donné lieu à l'établissement d'un protocole transactionnel signé le 14 février 2013 entre le Directeur de la C.P.A.M. et le représentant légal de la Société CLINIDOM, le Dr F... J... ; ce protocole reprend en préambule les conclusions de l'analyse d'activité effectuée par le service médical, pour l'année 2010 et précise que le montant de l'indu résultant des 51 anomalies constatées s'élève à 226.375,03 €, soit un taux de 48,4 % du montant facturé et pris en charge par l'assurance maladie ; que rapporté, par extrapolation, au total des remboursements assurés par la C.P.A.M. pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2010, l'indu pourrait s'élever à la somme de 1.402.976 € ; le protocole relève par ailleurs que l'étude du service médical avait fait apparaître la prise en charge de séjours pour des patients résidant hors du secteur géographique où la SAS CLINIDOM était autorisée à intervenir, occasionnant ce faisant un préjudice à la C.P.A.M. d'un montant de 375.838 € sur la période du 1er octobre 2010 au 31 décembre 2012 ; les parties se sont rapprochées et ont convenu de régler l'ensemble des anomalies relatives aux séjours facturés par l'établissement pour la période du 1er janvier 2010 au 14 février 2013 ; la SAS CLINIDOM s'est engagée à régler la somme de 780.000 €, représentant 55,60 % de l'extrapolation de l'année 2010, tandis que la CPAM a renoncé à exercer toute action contre la Société pour tous les actes facturés du 1er janvier 2010 au 14 février 2013 et à ne pas appliquer des pénalités prévues par l'article L. 162-1-14 du Code de la Sécurité Sociale ; de la même façon, la SAS CLINIDOM s'est expressément engagée à n'exercer aucun recours en justice pour tous les séjours entrant dans le champ d'application du protocole et facturés durant la période comprise entre le 1er janvier 2010 et le 14 février 2013 ; la transaction a reçu force exécutoire le 11 juin 2013 sur requête présentée par la C.P.A.M., conformément aux dispositions des articles 1565 à 1568 du Code de Procédure Civile, mais n'a été effectivement exécutée par la SAS CLINIDOM que le 27 février 2014 ; selon les dispositions de l'article 2052 du Code Civil, les transactions ont entre les parties, l'autorité de la chose jugée en dernier ressort ; elles ne peuvent être attaquées pour cause d'erreur de droit ni pour cause de lésion ; par dérogation, l'article 2053 du même Code dispose qu'une transaction peut être rescindée lorsqu'il y a erreur sur l'objet de la contestation ; en premier lieu il n'est pas contesté par la SAS CLINIDOM que lors de l'entretien du 6 février 2013, comme lors de la négociation et de la signature du protocole transactionnel du 14 février 2013, la Société était assistée d'un avocat en la personne de Me I..., avocate au Barreau de CLERMONT-FERRAND ; il peut apparaître surprenant que dans ce contexte, la Société CLINIDOM n'hésite pas à faire état "de menaces de harcèlement administratif', "d'extorsion de fonds" ou d'intimidation dont elle aurait fait l'objet de la part du Directeur de la C.P.A.M. ; aucun commencement de preuve n'est du reste apporté de ces prétendus agissements ; en tout état de cause, il paraît indéniable que l'assistance d'un avocat devait permettre à un dirigeant de société anonyme normalement avisé, tel que celui de la Société CLINIDOM, de prendre l'exacte mesure de l'objet de son engagement et de signer un protocole transactionnel en toute connaissance de cause ; l'erreur invoquée par la Société CLINIDOM peut à cet égard être difficilement caractérisée ; en second lieu la C.P.A.M. était bien en mesure de se prévaloir d'une créance à l'encontre de la Société CLINIDOM, résultant des anomalies constatées lors de l'analyse effectuée par le contrôle médical ; sur ce point, la Société ne peut utilement se prévaloir du non-respect de la procédure de recouvrement d'indu, régie par l'article L 133-4 du Code de la Sécurité Sociale, puisque précisément la transaction a mis fin au litige l'opposant à la C.P.A.M. ; à cet égard le courrier du Directeur de la C.P.A.M. du 21 janvier 2013 ne constitue qu'une information des suites que l'organisme social entendait donner aux griefs notifiés dans les conditions de l'article D 315-3 du Code de la Sécurité Sociale et se situe chronologiquement en amont de la notification d'avoir à payer qui aurait été adressée à la Société si le protocole n'était pas intervenu ; de plus le contrôle du service médical s'inscrit dans le cadre des dispositions générales de l'article L 315-1 III du Code de la Sécurité Sociale et non dans celles propres au contrôle de la T2A prescrits par les articles L 162-22-17 et R 162-40-10 du Code de la Sécurité Sociale qui obéit à un régime procédural spécifique, qui n'a pas été appliqué en l'occurrence ; l'article R 315-1 I du Code de la Sécurité Sociale dispose que dans le cas d'une analyse d'activité d'un établissement de santé effectuée en application de l'article L 315-1 III, les résultats de cette analyse sont communiqués au Directeur de l'établissement concerné et ne prescrit aucune forme particulière ; la SAS CLINIDOM, qui ne produit d'ailleurs qu'une simple copie du rapport d'analyse, ne peut donc être admise à soutenir que ce document n'aurait pas été signé par les médecins qui ont procédé au contrôle ; pas davantage, la Société CLINIDOM ne peut sérieusement exciper de la prescription de la créance de la C.P.A.M. au regard de la date de réalisation du contrôle en 2012 qui autorisait nécessairement la vérification de l'année 2010 ; en troisième lieu la transaction comporte bien des concessions réciproques réelles notamment de la part de la C.P.A.M. ; en acceptant le paiement d'une somme de 780.000 €, l'organisme social s'est en effet interdit de recouvrer l'indu non seulement pour la période de l'année 2010 mais également pour la période postérieure courant jusqu'au 13 février 2013, tout comme de réclamer des pénalités ; il apparaît en définitive que la SAS CLINIDOM n'a pu se méprendre sur l'existence de la créance, objet de la transaction, qu'elle a accepté de régler en pleine connaissance de cause ; le protocole transactionnel signé le 14 février 2013 n'est entaché d'aucune erreur susceptible d'affecter sa validité ; l'autorité de la chose jugée s'attachant à cette transaction interdit à la SAS CLINIDOM de tenter de faire trancher un litige que cette dernière avait pour objet de clore ; il ne saurait donc être question d'examiner le bien-fondé et le montant de la créance réclamée par la C.P.A.M. que la Société CLINIDOM s'est expressément engagée à payer et a renoncé à contester en justice ; la demande en nullité présentée par la SAS CLINIDOM doit être rejetée tout comme ses autres demandes, notamment au titre de l'article 700 du Code de Procédure Civile » ;
1°/ ALORS QU' il ne peut être dérogé, par des conventions particulières, aux lois qui intéressent l'ordre public ; que, partant, une partie ne peut transiger que sur des droits dont elle a la libre disposition ; qu'ainsi, une caisse primaire d'assurance maladie ne peut renoncer, par une transaction, à exercer les compétences qu'elle tient de la loi en vertu desquelles elle est tenue de tirer toutes conséquences, en matière de recouvrement d'indus et de sanctions financières, des constatations du service médical ; qu'en l'espèce, la renonciation de la CPAM du Puy de Dôme à toute action, à tout recours et à toute pénalité concernant les actes facturés par la société CLINIDOM du 1er janvier 2010 au 14 février 2013 portait sur des droits dont la caisse n'avait pas la libre disposition, de sorte que le protocole transactionnel contenant cette renonciation était nul ; qu'en jugeant le contraire, la Cour d'appel a violé les articles 6, 2044, 2045 et 2051 du code civil, dans leur rédaction applicable au litige, ensemble les articles L. 133-4, L. 162-1-14, L. 315-1, L. 315-2 et R. 162-42-13 du code de la sécurité sociale ;
2°/ ALORS, SUBSIDIAIREMENT, QUE sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, l'entrée en vigueur d'un acte réglementaire est subordonnée à l'accomplissement de formalités adéquates de publicité ; que pour juger que le directeur de la CPAM du Puy de Dôme était habilité à décider de la mise en oeuvre d'une transaction en matière de contrôles sur site de quelque autorité qu'ils émanent et que l'extrapolation effectuée par la caisse pour évaluer sa créance était admissible, la Cour d'appel ne pouvait se fonder sur la lettre réseau LR-DCCRF-18/2007 du 6 août 2007 de la Direction du contrôle contentieux et de la répression des fraudes (arrêt p. 8 § 5 et p. 9 § 3), sans vérifier, comme elle y était invitée, si cette lettre réseau avait été publiée et si elle était dès lors opposable à la société CLINIDOM, et autorisait valablement le directeur à signer une transaction ce que contestait cette dernière (conclusions p. 13) sans être contredite par la caisse ; qu'en statuant ainsi, la Cour d'appel a privé sa décision de base légale au regard des articles L. 100-3, L. 221-1 et L. 221-2 du code des relations entre le public et l'administration et l'article 2045 du code civil ;
3°/ ALORS, EGALEMENT SUBSIDIAIREMENT, QU' en cas de contestation sérieuse portant sur la légalité d'un acte administratif, les tribunaux de l'ordre judiciaire statuant en matière civile doivent surseoir à statuer jusqu'à ce que la question préjudicielle de la légalité de cet acte soit tranchée par la juridiction administrative ; qu'en l'espèce, la société CLINIDOM contestait la légalité de la lettre réseau LR-DCCRF-18/2007 du 6 août 2007 de la Direction du contrôle contentieux et de la répression des fraudes en faisant valoir qu'elle ne pouvait autoriser une extrapolation en matière de tarification à l'activité sans aucun fondement légal (conclusions p. 13) ; qu'en se fondant sur cette lettre réseau, pour juger que l'extrapolation effectuée par la CPAM du Puy de Dôme pour évaluer sa créance était admissible (arrêt p. 8 § 5), sans vérifier ni constater que la contestation soulevée par la société CLINIDOM n'était pas sérieuse et sans saisir la juridiction administrative d'une question préjudicielle portant sur la légalité de ladite lettre réseau, la Cour d'appel a violé le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l'article 13 de la loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III ;
4°/ ALORS, en tout état de cause, QUE la transaction est l'acte correspondant à une contestation sérieuse existant entre les parties et par lequel celles-ci se consentent des concessions réciproques ; qu'en l'espèce, saisie de la contestation de la sté CLINIDOM concernant tant l'existence d'un indu que celle de concessions réciproques, la cour d'appel ne pouvait la rejeter en se bornant à énoncer que, pour évaluer la créance de la caisse, la lettre réseau LR-DCCRF-18/2007 autorise l'extrapolation et « dans ce cas, les conditions suivantes doivent être réunies :Echantillon d'une activité contrôlée (
) ET, dont on sait que l'ensemble des séjours de cette même activité n'a pas été contrôlé, permettant ainsi à l'Assurance Maladie de proposer une extrapolation des résultats du contrôle sur site à la totalité des séjours de la même activité », au prétexte que l'exposante « aurait dû s'abstenir de signer la transaction
(et ne peut soutenir) l'absence de toute créance de la caisse, objet de la transaction » sans vérifier elle-même ni constater si en dehors de l'indu limité à 226 375 euros, le surplus visé dans le protocole transactionnel, concernait une surfacturation, et bien la même activité que celle contrôlée, ce que contestait l'exposante qui concluait à la nullité en raison du caractère fictif des concessions de la CPAM et de l'absence de sa créance alléguée ; qu'en statuant comme elle l'a fait, la cour d'appel n'a pas justifié légalement sa décision et n'a pas mis la Cour de cassation en mesure d'exercer son contrôle en violation des articles 2044, 2048, 2049 du code civil, ensemble, les articles L 133-4, L 162-1-14, L 315-1, L 315-2, R 162-42-13 du code de la sécurité sociale et la lettre LR-DCCRF-18/2007 du 6 août 2007 ;
5°/ ALORS, enfin, QU'en cas de litige sur la transaction, le juge doit vérifier l'existence de concessions réciproques ; qu'en l'espèce, en énonçant simplement que la société CLINIDOM pouvait contester l'extrapolation effectuée par la caisse et aurait dû s'abstenir de signer la transaction, quand, saisie du litige, il incombait à la cour d'appel d'effectuer son contrôle sur la réalité de l'indu potentiel allégué par la CPAM du Puy de Dôme et sur la réalité de concessions réciproques et de statuer elle-même sur la validité, contestée, de ladite transaction ; qu'en statuant comme elle a fait, la cour d'appel a commis un déni de justice en violation des articles 4 du code civil et 6 § 1 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme.
