GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG COUR ADMINISTRATIVE Numéro du rôle : 48823C ECLI:LU:CADM:2024:48823 Inscrit le 14 avril 2023 Audience publique du 22 février 2024 Appel formé par Monsieur (A), …, contre un jugement du tribunal administratif du 3 mars 2023 (no 45943 du rôle) ayant statué sur son recours contre une décision du ministre de la Sécurité intérieure en matière de carrière Vu la requête d’appel, inscrite sous le numéro 48823C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 14 avril 2023 par Maître Fränk ROLLINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A), demeurant à L-…, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 3 mars 2023 (no 45943 du rôle), par lequel le tribunal administratif l’a débouté de son recours tendant à l’annulation d’une décision du ministre de la Sécurité intérieure du 20 janvier 2021 refusant de procéder à la correction de sa position sur la nouvelle liste d’ancienneté en vigueur auprès de la Police grand-ducale depuis le 5 août 2020;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe de la Cour administrative le 12 mai 2023;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 15 juin 2023 par Maître Fränk ROLLINGER au nom de l’appelant;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe de la Cour administrative le 11 juillet 2023;
Vu la demande de Maître Fränk ROLLINGER du 29 septembre 2023 sollicitant l’autorisation pour soumettre un mémoire supplémentaire;
Vu l’avis de la Cour administrative du 12 octobre 2023 autorisant chacune des parties à présenter un mémoire supplémentaire;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe de la Cour administrative le 25 octobre 2023 par Maître Fränk ROLLINGER au nom de l’appelant;
Vu le mémoire supplémentaire du délégué du gouvernement déposé au greffe de la Cour administrative le 4 décembre 2023;
Vu les pièces versées au dossier et notamment le jugement entrepris;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Fränk ROLLINGER et Madame le délégué du gouvernement Corinne WALCH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 11 janvier 2024.
Par un courrier de son mandataire du 28 septembre 2020, Monsieur (A), commissaire en chef de la Police grand-ducale, ci-après dénommée « la Police », adressa au ministre de la Sécurité intérieure, ci-après dénommé « le ministre », la demande suivante :
« (…) J’ai l’honneur de vous informer que je représente toujours les intérêts de Monsieur (A) pour le compte duquel j’avais adressé un premier courrier à votre prédécesseur en date du 19 mars 2020.
Il m’avait alors été indiqué que dès réception par le Ministère de la nouvelle liste d’ancienneté, il serait procédé à une analyse de ladite liste et que l’on reviendrait vers moi avec les conclusions en tirées.
N’ayant reçu aucune communication de la part de Votre Ministère après la réception par vos services de ladite liste, j’ai adressé un nouveau courrier circonstancié à Votre Ministère en date du 28 août 2020.
Par courrier portant date du 4 septembre 2020, Monsieur (B) me confirme la réception de mon courrier et tient à m’informer que « nous avons entamé l’analyse concernant la liste d’ancienneté dont vous faites état dans votre courrier » et que « Je reviendrai vers vous avec les conclusions en tirées. » Au cours de ces deniers jours, mon mandant, ainsi que certains de ses collègues d’infortune, a d’abord entendu des déclarations contradictoires quant à la manière dont l’accès par la voie expresse au B1 serait actuellement traité.
Tantôt un gel provisoire de la voie expresse est avancé, tantôt le contraire est affirmé.
Au moment de vous écrire ce courrier, il semble acquis que l’administration, sans toutefois passer par une notification officielle, met tout en place pour permettre à de nouveaux membres du corps d’accéder au B1 par le biais de la voie expresse.
Mon mandant n’est pas opposé à ce que l’accès par la voie expresse s’opère également à ce stade.
Il insiste cependant que cet accès au B1 s’organise sur base de la liste d’ancienneté en vigueur au 4 août 2020, et non pas à ce que cet accès se réalise sur base de la liste d’ancienneté nouvellement établie lui causant grief et à laquelle il s’oppose expressément.
Cette nouvelle liste est fausse telle qu’exposé dans mon précédent courrier alors qu’elle tient compte de nominations rétroactives de commissaires en chef qui n’avaient tout simplement pas lieu d’être.
En effet, tout un tas d’officiers de police judiciaire en rang inférieur ont de la sorte dépassé mon client et ce en ayant accepté des postes vacants déclarés simplement faisant fonction.
Ils ont de la sorte bénéficié rétroactivement, et bénéficient actuellement encore, d’un statut que ni eux ni mon client ne savaient être la conséquence de l’affectation.
Au contraire, il a toujours été affirmé que l’acceptation d’un des postes déclarés vacants mais faisant fonction n’aurait aucune influence ni sur la carrière, ni a fortiori sur la liste d’ancienneté.
Et la situation s’empire par la mise en application des deux arrêts de la Cour Administrative quant aux officiers hors cadre, tirant également injustement un nombre impressionnant de collègues hors cadre vers le haut de la liste d’ancienneté.
De ce fait, Monsieur (A), classé encore le 4 août 2020 en 390ème position, se retrouve le 5 août 2020 en 443ème position, malgré lui et surtout malgré les déclarations de sa Direction.
Par la présente, je Vous demande de bien vouloir remédier aux fautes commises par rapport au classement de mon mandant et de vouloir procéder, en ce qui le concerne, à une correction de sa position sur la liste d’ancienneté nouvelle.
Par la présente, il Vous est demandé de prendre toutes mesures utiles et nécessaires pour que mon client retrouve sur la liste d’ancienneté la position qui lui revient réellement et qui aurait été la sienne sans les fautes commises par l’administration détaillées ci-avant et dans mes précédents courriers, en tenant compte d’éventuels départs de membres du corps depuis le 5 août 2020.
Mon client ne s’oppose évidemment pas à une mise en œuvre des deux arrêts de la Cour Administrative pour les collègues ayant figuré hors cadre à qui une ancienneté plus grande revient réellement.
Il maintient cependant sa position qu’il ne saurait accepter son dépassement par des collègues suite à des fautes de gestion de l’administration. (…) ».
Après un rappel adressé le 15 décembre 2020, le ministre répondit le 20 janvier 2021 comme suit:
« (…) En mains vos courriers du 28 septembre 2020 et du 15 décembre 2020 dans lesquels vous sollicitez ma prise de position quant à un prétendu caractère erroné de la nouvelle liste d’ancienneté auprès de la Police grand-ducale ainsi que quant aux mesures que j’entendrais prendre pour y remédier.
Premièrement, je tiens à vous confirmer qu’une telle réunion pluripartite à laquelle vous faites référence a effectivement eu lieu en date du 9 novembre 2020. Lors de cette réunion, l’application de la limite du plafond de 20% prévue à l’article 94 concernant le mécanisme temporaire de changement de groupe a été présentée et qui a pour conséquence qu’il sera périodiquement procédé à un recalcul de ce plafond.
Il s’ensuit que tous les agents ayant 15 ans de service avant le 1er août 2028 devraient en principe pouvoir en profiter.
D’après les projections faites par la Direction des Ressources Humaines, environ 250 fonctionnaires du groupe de traitement C1 du cadre policier de la Police grand-ducale, devraient être admissibles à la prochaine séance de la voie expresse envisagée en mai 2021.
Concernant plus précisément la situation de votre mandant, il s’avère qu’au vu de sa position sur la liste d’ancienneté actuellement en vigueur et d’après les premières analyses de la DRH il est très probable à ce que votre mandat figure parmi ces 250 agents.
Quant à vos reproches relatifs à des prétendues erreurs de gestion commises par la Direction générale de la Police, ceux-ci sont réfutés en ce qu’ils ne correspondent aucunement à la vérité.
En effet, l’instauration de la nouvelle liste d’ancienneté est le résultat d’une situation complexe de différents textes légaux et réglementaires applicables à la Police grand-ducale à l’issue des réformes du statut du fonctionnaire initiées en octobre 2015. Une séance d’information de la part du Directeur des ressources humaines de la Police a eu lieu en date du 6 août 2020 pour exposer de manière exhaustive le détail de cette matière.
Ainsi, c’est suite à une proposition du SNPGL en 2016, qu’un arrangement intervenu entre le SNPGL et le ministre de tutelle de l’époque a eu lieu, ayant eu pour conséquence la mise en place des « chefs faisant fonction » et l’abandon de l’application de l’ordre de priorité qui était jusque-là toujours de mise au sein de la Police grand-ducale. Des effets préjudiciables sur l’avancement d’un bon nombre de fonctionnaires et leur classement sur la liste d’ancienneté en ont résulté, notamment l’absence d’un avancement, selon des anciennes dispositions, à l’ancien grade P7 (nouveau grade F7).
Certains des fonctionnaires du cadre policier concernés ont porté leur cause devant le Tribunal administratif et la Cour administrative qui leur a finalement donné gain de cause dans des arrêts du 29 janvier 2019. Afin de pouvoir exécuter ces arrêts, la décision politique a été de réintroduire l’ordre de priorité et il s’est ensuit qu’une nouvelle liste d’ancienneté a dû être établie, liste d’ancienneté qui est actuellement en vigueur et qui est conforme aux dispositions légales et réglementaires.
Ainsi, la position que votre mandant occupe dans la nouvelle liste d’ancienneté est la position qui lui revient réellement.
Au vu de ce qui précède, je ne saurais dès lors faire droit à votre demande de remédier à la liste d’ancienneté actuellement en vigueur et de procéder à une correction de la position de votre mandant sur la nouvelle liste d’ancienneté.
La présente décision est susceptible d’un recours en annulation à introduire devant le Tribunal Administratif par ministère d’un avocat à la Cour dans le délai de trois mois à partir de la notification de la présente. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 26 avril 2021, Monsieur (A) fit introduire un recours tendant à l’annulation de la décision précitée du ministre du 20 janvier 2021 en ce qu’elle refuse de procéder à la correction de sa position sur la nouvelle liste d’ancienneté en vigueur depuis le 5 août 2020.
Par jugement du 3 mars 2023, le tribunal administratif déclara le recours recevable mais non fondé et en débouta, tout en rejetant la demande en allocation d’une indemnité de procédure de Monsieur (A) et en condamnant celui-ci aux frais de l’instance.
Contre ce jugement, Monsieur (A) a régulièrement relevé appel par requête déposée au greffe de la Cour administrative le 14 avril 2023.
Quant à l’admissibilité du mémoire en réplique Avant de retracer les différents moyens développés par l’appelant, il convient d’examiner au préalable la question soulevée d’office par la Cour de l’admissibilité du mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 15 juin 2023.
Le point de départ du délai d’un mois pour le dépôt du mémoire en réplique, d’après l’article 46, paragraphe (2), de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, étant la notification de la réponse à la partie appelante, c’est à partir de la réception du mémoire en réponse par cette dernière que court le délai de la fourniture de la réplique.
En effet, le délai pour fournir la réplique est d’un mois à compter de la notification effective ou potentielle de la dernière réponse en date (cf. Cour adm. 14 juillet 2009, n° 25414C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 954 et autres références y citées).
Il se dégage des éléments de procédure soumis à l’appréciation de la Cour que le mémoire en réponse étatique, déposé le vendredi 12 mai 2023 et notifié le même jour par la voie du greffe au mandataire de l’appelant, a pu être réceptionné par ce dernier au plus tôt le lundi 15 mai 2023, premier jour ouvrable qui suit, de sorte que la date de la communication de la réponse se situe au 15 mai 2023, entraînant que le mémoire en réplique a pu être fourni jusqu’au 15 juin 2023 inclus.
Partant, le mémoire en réplique, déposé au greffe de la Cour le 15 juin 2023 l’a été dans le délai légal d’un mois et n’est pas à écarter des débats.
Quant aux arguments des parties L’appelant expose qu’il serait devenu commissaire en chef par l’effet de ses 20 années d’ancienneté. Sur la liste d’ancienneté en vigueur au 4 août 2020, il aurait été classé à la 390e position, tandis que sur la nouvelle liste en vigueur depuis le 5 août 2020, il serait classé à la 443e position. En un jour, il aurait ainsi perdu 53 places.
Il soutient que le préjudice que lui causerait la nouvelle liste d’ancienneté serait la conséquence d’une mauvaise application des textes légaux applicables aux agents de la Police, issus des réformes de la fonction publique et de la Police, ainsi que de la difficulté à les mettre en concordance, notamment au regard de deux arrêts de la Cour administrative du 29 janvier 2019 (nos 41761C et 41762C du rôle).
Il cite ensuite les différents textes susceptibles de s’appliquer, à savoir la loi modifiée du 31 mai 1999 portant création d’un corps de police grand-ducale et d’une inspection générale de la police, dénommée ci-après « la loi du 31 mai 1999 », le règlement grand-ducal modifié du 27 avril 2007 déterminant les conditions de recrutement, d’instruction et d’avancement du personnel policier, dénommé ci-après « le règlement grand-ducal du 27 avril 2007 », les « lois du 25 mars 2015 portant réformes dans la fonction publique », ainsi que la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, dénommée ci-après « la loi du 18 juillet 2018 ».
Comme en première instance, l’appelant fait alors un historique des changements législatifs qui ont eu une influence sur le statut et la carrière des agents de la Police.
Il souligne, entre autres, que comme la loi du 18 juillet 2018 aurait, en son article 90, purement et simplement abrogé la loi du 31 mai 1999, cette dernière ainsi que le règlement grand-ducal du 27 avril 2007 ne pourraient plus valablement constituer, à partir de l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 2018, la base légale d’une quelconque décision, alors que seules les conditions portant sur l’avancement et l’évolution de la carrière des membres du corps policier, telles que fixées par la loi du 18 juillet 2018, seraient dorénavant applicables.
Pareillement, il faudrait retenir que, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 2018, la période transitoire quinquennale de l’article 41 de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d’avancement des fonctionnaires de l’Etat, dénommée ci-après « la loi du 25 mars 2015 », n’aurait plus lieu d’être, respectivement aurait perdu sa raison d’être, puisqu’en raison de l’abrogation pure et simple de la loi du 31 mai 1999, un policier ne pourrait plus opter pour une disposition plus favorable figurant dans cette dernière, alors que seule la loi du 25 mars 2015 subsisterait à partir de l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 2018 et que les dispositions transitoires de la loi du 25 mars 2015 cesseraient d’office au jour de l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 2018.
L’appelant précise encore qu’aucun poste à responsabilités particulières au sens de l’article 16 de la loi du 25 mars 2015 n’aurait été à ce jour défini par l’autorité compétente, de sorte que toute référence à un tel poste, notamment dans la loi du 25 mars 2015 et celle du 18 juillet 2018, resterait actuellement sans effet sur la carrière d’un agent de la Police.
Il conclut que depuis l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 2018, les conditions portant sur l’avancement et l’évolution de la carrière des membres du corps policier seraient celles fixées exclusivement par cette loi.
L’appelant se livre ensuite à une analyse des modalités d’avancement sous l’effet de l’ancienne loi et celles applicables depuis l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 2018.
Sous l’empire de la loi du 31 mai 1999, le tableau d’avancement pour les carrières de l’inspecteur et du brigadier de police aurait été établi en fonction du mois de l’examen de promotion. En ce qui concerne l’avancement au grade de commissaire en chef, l’article 23 du règlement grand-ducal du 27 avril 2007 aurait prévu le critère de l’ancienneté, déterminée par la date de la dernière nomination, sous réserve d’avoir postulé pour et occupé, pour une durée de trois ans minimum, un des emplois, communément désignés comme « postes de chef », énumérés à l’article 24 du même règlement, le refus d’accepter un de ces emplois ayant entraîné, pour le commissaire de police en rang utile, la perte de son rang d’avancement au profit du commissaire de rang immédiatement inférieur ayant accepté le poste à responsabilités.
Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 2018, le passage au grade de commissaire en chef se ferait automatiquement au bout de vingt ans de carrière, tel que cela aurait été son cas, lors de son avancement au grade de commissaire en chef en date du 1er mars 2018.
L’appelant précise que depuis la création du groupe de traitement B1 au sein de la Police par la loi du 18 juillet 2018, cette dernière aurait prévu, en son article 94, un mécanisme temporaire de changement de groupe permettant à des policiers d’accéder à un groupe de traitement immédiatement supérieur au leur, la même disposition prévoyant, au cas où le nombre de candidatures admissibles dépasserait les 20 % de l’effectif total de la catégorie de traitement C, une sélection des candidatures sur base du critère de l’ancienneté de service.
Ainsi, la position occupée sur la liste d’ancienneté déterminerait non seulement la possibilité effective de passer du groupe de traitement C1 au groupe de traitement B1, mais également le moment de ce passage, ce qui aurait des effets sur le déroulement du reste de la carrière. En plus, le classement sur la liste d’ancienneté resterait important en cas de candidature pour un poste déclaré vacant.
Il donne ensuite à considérer que l’application de l’ordre de priorité, tel que déterminé par la loi du 31 mai 1999 et le règlement grand-ducal du 27 avril 2007, aurait été abandonnée, sans préjudice à une date plus exacte, au plus tard début 2016, par le ministre alors en fonctions, donc avant même que la loi du 18 juillet 2018 mette définitivement fin à l’application de l’ancien ordre de priorité, ce qui aurait d’ailleurs été confirmé dans la décision déférée par le ministre actuel, qui confirmerait également l’existence d’une décision politique de réintroduire ledit ordre de priorité, alors même que la loi du 31 mai 1999 et son règlement d’exécution auraient été abrogés depuis l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 2018.
Il souligne encore que, sauf erreur ou omission de sa part, suite à la décision de l’ancien ministre d’abandonner l’ordre de priorité, soit depuis début 2016, plus aucun emploi au sens de l’article 24 du règlement grand-ducal du 27 avril 2007 n’aurait été déclaré vacant au sein de la Police, étant donné que le directeur général de la Police, dénommé ci-après « le directeur général », aurait seulement déclaré les vacances de postes de chefs à occuper en qualité de « faisant fonction », avec comme conséquence que ces postes n’auraient plus été liés aux droits et attributions en découlant, en application dudit article 24, et notamment celui accordant à un titulaire régulier d’un tel poste le droit d’accéder au grade de commissaire en chef.
Se référant à des notes de service publiées entre le 2 mars 2016 et le 6 décembre 2017, l’appelant souligne qu’aucun des postes y indiqués, tous déclarés comme faisant fonction, n’aurait constitué un emploi donnant droit, selon l’ancienne législation, à l’avancement au grade de commissaire en chef. Tout policier, au moment de la publication de ces notes de service, aurait été conscient que l’acceptation d’un des emplois annoncés en qualité de « faisant fonction » ne donnerait aucun droit à avancer au grade de commissaire en chef, ce qui l’aurait amené à ne pas postuler pour un desdits postes, alors même qu’il se serait trouvé en rang utile, étant persuadé que le fait de céder son rang à un collègue, figurant derrière lui sur la liste d’ancienneté, ne permettrait pas à ce dernier de le dépasser sur ladite liste.
Il explique que fin 2019, le ministre aurait entendu réintroduire rétroactivement l’ancien ordre de priorité et de ce fait aurait procédé à des modifications au niveau de la liste d’ancienneté, en considérant que tout policier ayant accepté un des emplois en qualité de « faisant fonction » aurait effectivement occupé un des postes de chef de l’article 24 du règlement grand-ducal du 27 avril 2007, de sorte à se voir rétroactivement attribuer le grade de commissaire en chef.
Il aurait ainsi été dépassé, sur la liste d’ancienneté, non seulement par ses collègues ayant occupé un emploi « faisant fonction », mais également par un certain nombre de policiers, anciennement « hors cadre », rattachés à ces derniers, en application des arrêts précités de la Cour administrative du 29 janvier 2019.
Il estime que sa perte de 53 places sur la liste d’ancienneté s’expliquerait par la réintroduction de l’ordre de priorité, réglé par la loi du 31 mai 1999, ainsi que par la décision ministérielle de reconnaître en 2020 une qualité d’emploi remplissant les conditions posées à l’article 24 du règlement grand-ducal du 27 avril 2007 aux emplois déclarés vacants à partir de 2016 uniquement comme faisant fonction et ne remplissant de ce fait pas les conditions dudit article 24.
Une application combinée de ces deux décisions ministérielles ferait que des policiers ayant figuré jusqu’au 4 août 2020 derrière lui sur la liste d’ancienneté le devancent dès le 5 août 2020.
Il précise toutefois être dans l’impossibilité de donner une indication exacte quant aux dates auxquelles les nominations rétroactives au poste de commissaire en chef de ses collègues, moins bien classés que lui, auraient eu lieu, les arrêtés de nomination afférents n’étant pas publiés, ce qui l’aurait aussi empêché d’agir contre des arrêtés critiquables.
Sur ce, il demande à la Cour d’ordonner à la partie étatique de communiquer tous les arrêtés individuels qui ont accordé à ses collègues de manière rétroactive le poste de commissaire en chef et leur ont permis de le dépasser au niveau du classement sur la nouvelle liste d’ancienneté comparé au classement retenu par la précédente liste d’ancienneté.
Il demande également à la Cour d’ordonner à la partie étatique de verser tout document relatif à l’arrangement intervenu entre le syndicat de police SNPGL et le ministre de l’époque Etienne SCHNEIDER, ainsi que l’intégralité des instructions écrites reçues par la direction de la Police de la part du ministre quant aux postes faisant fonction et auxquelles les notes de service de la direction de la Police émises en 2016 et 2017 font référence.
L’appelant déclare ensuite maintenir intégralement les moyens en droit qu’il a invoqués en première instance.
Il réitère ainsi son moyen principal relatif à l’absence de toute base légale par rapport à l’intégralité des nominations rétroactives au grade de commissaire en chef, auxquelles il aurait été procédé après la réintroduction de l’ordre de priorité, telle que renseignée par le ministre dans sa décision litigieuse.
Selon lui, ce serait à tort que les premiers juges ont retenu, malgré l’abrogation de la loi du 31 mai 1999 et de ses règlements d’exécution par l’article 90 de la loi du 18 juillet 2018, que la partie étatique n’avait pas commis d’erreur en procédant aux nominations rétroactives au grade de commissaire en chef en application des dispositions anciennement applicables au motif qu’il « s’agissait de rétablir des nominations non encore prononcées sous l’empire de la loi du 31 mai 1999, pour des postes occupés de facto avant le 1eraoût 2018 ».
Les premiers juges auraient validé cette action par l’application des règles « tempus regit actum » et « tempus regit factum », en retenant que l’autorité administrative pouvait remédier a posteriori à une situation de droit passé.
En insistant sur le principe de la séparation des pouvoirs et sur le fait que le pouvoir exécutif serait de très loin le pouvoir qui prendrait le plus régulièrement l’initiative de légiférer, l’appelant souligne que l’auteur de la loi du 18 juillet 2018 serait le ministre de tutelle en fonction au moment du dépôt du projet de loi 7045 en date du 22 août 2016 et qui aurait, en pleine connaissance de cause, notamment souhaité que la future loi abroge définitivement la loi du 31 mai 1999, en décidant délibérément de ne maintenir aucune des dispositions de la loi ayant jusque-là fixé les règles relatives à l’avancement des officiers de police et à l’évolution de leurs carrières. Ce seraient ainsi le ministre et ses services qui auraient souhaité mettre fin à l’ancien mode d’avancement au grade de commissaire en chef, en introduisant la nomination de jure à ce grade au bout de 20 ans de service. S’ils avaient vraiment eu l’intention de permettre une nomination rétroactive de certains officiers de police au poste de commissaire en chef après l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 2018 sur base de la loi définitivement et expressément abrogée, ils auraient disposé de suffisamment de temps, entre le moment de la naissance du texte de projet initial au ministère de la Sécurité intérieure et le vote par la Chambre des Députés pour apporter, par voie d’un amendement, une telle modification au niveau de leur propre projet de loi. Or, tel n’aurait pas été le cas.
Il conclut que ces nominations rétroactives, quatre ans après les faits justifiant prétendument, et faussement, ces nominations, sur base d’une loi abrogée au moment de l’intervention des nominations, sans préjudice quant à une date plus exacte, depuis au moins 18 mois, seraient illégales.
Si une telle possibilité avait été souhaitée par l’auteur du projet de loi et/ou le pouvoir législatif, elle aurait dû être expressément prévue au niveau du texte soumis au vote.
A défaut d’une telle précision dans le texte de loi voté, l’abrogation définitive de la loi du 31 mai 1999 aurait pour effet de rendre définitivement impossible une nomination rétroactive sur base de cette loi après l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 2018.
Ainsi, les nominations des policiers ayant, sans même l’avoir demandé, profité de ces actes illégaux seraient à considérer comme nulles et non avenues, du moins en ce qui concerne sa position sur la liste d’ancienneté émise en date du 5 août 2020.
A titre subsidiaire, l’appelant réitère son moyen ayant trait à une application erronée de la loi du 31 mai 1999 et du règlement grand-ducal du « 14 avril 2007 » (il faut lire 27 avril 2007).
Pour rejeter ce moyen, les premiers juges, se référant à un arrangement conclu entre le ministre de l’époque et le syndicat de police SNPGL, auraient retenu qu’il n’appartient pas à un membre de l’exécutif soit de refuser l’application d’une disposition légale en vigueur, soit d’en suspendre son application, même si une telle manière de procéder aurait expressément été demandée, voire acceptée par la profession concernée par le biais de sa représentation syndicale.
L’appelant souligne qu’il ignorerait le contenu des discussions ayant eu lieu entre le ministre de l’époque et le SNPGL et sur quoi aurait exactement porté ledit arrangement. Il demande partant à la Cour d’ordonner à la partie étatique de communiquer tout document relatif audit arrangement.
De même, il affirme ignorer le contenu des instructions données par le ministère de la Sécurité intérieure au directeur général, dont il serait question dans les notes de service communiquées parmi les pièces, et demande à la Cour d’ordonner également la communication de ces instructions.
L’appelant critique ensuite les premiers juges pour avoir retenu que le ministre et la direction de la Police auraient à tort adopté, pendant un très long moment, une position qui n’aurait pas été conforme aux dispositions légales alors applicables jusqu’au 1er août 2018, et que les nominations rétroactives ne feraient finalement que réparer ce dysfonctionnement du pouvoir exécutif. Il ne partage cependant pas cette analyse, estimant que les nominations rétroactives ne sont pas justifiées, au motif que les bénéficiaires de ces nominations ne remplissaient à aucun moment les critères pour en bénéficier. Ce ne serait pas le fait d’avoir, le cas échéant, effectué des tâches rattachées aux postes déclarés vacants par le directeur général qui devrait permettre à ces fonctionnaires d’être nommés rétroactivement au grade de commissaire en chef.
Selon l’appelant, le règlement grand-ducal du 27 avril 2007 aurait obligatoirement soumis l’avancement au grade de commissaire en chef à la nomination préalable à un poste énuméré à l’article 24 dudit règlement grand-ducal, et ceci selon l’ordre de priorité établi par le directeur général en fonction des besoins du service.
Aucun texte légal n’aurait cependant obligé le directeur général, sous le régime de l’ancienne loi actuellement abrogée, à procéder à une affectation d’un poste vacant rentrant dans la liste figurant à l’article 24 du règlement grand-ducal du 27 avril 2007 par un policier en faisant bénéficier le candidat retenu de l’avancement au grade de commissaire en chef.
L’appelant fait valoir que le directeur général serait libre de diriger, dans le respect des normes, son administration comme bon lui semblait.
Ainsi, dans les notes de service communiquées en première instance en tant que pièce n° 2, contrairement aux notes de service communiquées en tant que pièce n° 5 et émises avant les lois du 25 mars 2015 portant réformes dans la fonction publique, il aurait été clairement indiqué que le directeur général appelait à la candidature pour une occupation d’un poste en tant que simple faisant fonction, c’est-à-dire en tant que fonctionnaire effectuant certes a priori les tâches rattachées audit poste, mais ce sans pouvoir se prévaloir des droits éventuellement rattachés audit poste, alors qu’il ne l’occupait pas régulièrement.
Il appartiendrait ainsi au directeur général de décider s’il entendait faire occuper un poste devenu vacant de nouveau à titre égal par un autre fonctionnaire, ou pour des raisons d’opportunité administrative, à simple titre de faisant fonction, sans que la personne retenue ne puisse, le cas échéant, bénéficier d’avantages éventuellement ou potentiellement rattachés audit poste, comme pourrait le faire le fonctionnaire occupant ledit poste pleinement et non seulement, comme en l’espèce, en qualité de faisant fonction.
L’appelant précise encore que les anciennes notes de service, en application de la loi du 31 mai 1999, qui lançaient non pas un appel à candidature à simple titre de faisant fonction, mais un appel pour pourvoir un poste à plein titre, auraient expressément précisé que « la nomination d’un commissaire à l’un des postes vacants repris ci-dessus donne droit à une promotion au grade P7 », alors que les notes émises après l’entrée en vigueur des lois du 25 mars 2015 portant réformes dans la fonction publique n’indiqueraient pas ce droit, car l’occupation en tant que simple « faisant fonction » d’un poste, même si ledit poste est visé par l’article 24 du règlement grand-ducal du 27 avril 2007, n’emportait pas le bénéfice du droit à la promotion au grade P7. Ces notes préciseraient à peine que la nomination à un des postes déclarés vacants ne donnera même pas automatiquement droit à un futur poste à responsabilités particulières.
Aux yeux de l’appelant, il serait clair que le directeur général n’aurait, à aucun moment, déclaré vacant, par l’émission des notes de service communiquées en tant que pièce n° 2, un quelconque poste donnant, au sens de la loi, droit au fonctionnaire retenu à être nommé au grade de commissaire en chef et que de ce fait, aucun fonctionnaire retenu en qualité de faisant fonction n’aurait par la suite rempli les conditions pour bénéficier d’une telle nomination rétroactive.
Il souligne encore que le directeur général aurait été en droit, dans l’intérêt de son administration, d’avoir recours à des occupants de postes à titre de simple faisant fonction, ce sans pour autant, comme l’ont retenu à tort les premiers juges, refuser d’appliquer une législation en vigueur.
A titre plus subsidiaire, l’appelant réitère son moyen tiré d’une violation des principes de confiance légitime et de sécurité juridique. Il reproche aux premiers juges d’avoir retenu qu’il ne pourrait pas valablement invoquer ces principes du fait du caractère juridiquement faux de l’arrangement intervenu entre le ministre et le SNGPL quant à l’abandon de l’ordre de priorité après l’entrée en vigueur des lois du 25 mars 2015 portant réformes dans la fonction publique. Il précise avoir ignoré tout de cet arrangement dont il n’aurait appris l’existence qu’à travers la décision litigieuse du 20 janvier 2021 et qu’il n’aurait eu aucune raison de mettre en doute la légalité de la façon de procéder de sa hiérarchie, au vu de la clarté des notes de service, mais également du fait des réponses obtenues par lui-même, ainsi que par ses collègues, à la question posée à la direction de la Police si le fait de ne pas accepter les postes déclarés alors vacants pouvait avoir une répercussion négative sur sa carrière, respectivement si les personnes acceptant ces postes bénéficiaient d’une nomination au grade de commissaire en chef, les réponses ayant été à chaque fois négatives.
Ainsi, en ne postulant pas pour les différents postes déclarés vacants, il aurait agi en faisant confiance à sa hiérarchie, ce qui lui causerait un grave préjudice. Le changement d’attitude de l’administration aurait été brusque et imprévisible pour tous les fonctionnaires concernés.
Dans son mémoire en réponse, l’Etat conclut en substance au rejet de l’appel et à la confirmation du jugement entrepris.
En termes de réplique, l’appelant insiste encore sur l’intérêt, pour la solution du litige, de la communication des différents arrêtés de nomination des policiers l’ayant dépassé sur la nouvelle liste d’ancienneté, de l’accord trouvé entre le ministre de l’époque et le SNPGL ainsi que des instructions que la direction de la Police a reçues du ministre pour établir les notes de service versées en cause, communication à laquelle la partie étatique continue de s’opposer.
Concernant son moyen relatif à l’absence de base légale, il fait valoir que le directeur général aurait décidé, en fonction des pouvoirs lui attribués, de recourir à la possibilité de pourvoir des postes vacants en y nommant des fonctionnaires faisant fonction, sans les faire profiter pour autant des avantages éventuellement attachés au poste concerné, et notamment celui d’être nommé en tant que commissaire en chef. Selon lui, cette façon pour le directeur général de diriger son administration n’aurait à aucun moment été critiquée et ne serait pas critiquable, de sorte à ne nécessiter aucune révision ultérieure par le ministre, en accordant rétroactivement, à un moment où la loi en question était abrogée, un avantage aux policiers ayant simplement été nommés comme faisant fonction. Ce serait au contraire le ministre qui aurait commis une erreur en accordant rétroactivement le grade de commissaire en chef à tous les policiers nommés en qualité de faisant fonction à leurs postes respectifs.
Quant au deuxième moyen ayant trait à une application erronée de la loi du 31 mai 1999 et du règlement grand-ducal du 27 avril 2007, l’appelant insiste sur ce qu’il appartiendrait au directeur général de diriger son administration de la façon qui lui semblait la plus appropriée dans l’intérêt de celle-ci. Il aurait ainsi pu décider de procéder à des nominations à des postes vacants en pourvoyant les postes non pas avec des titulaires « entiers », mais en recourant à la nomination de personnes faisant fonction, avec comme conséquence que ces personnes ne bénéficient pas des avantages attachés à ces postes.
Sous le régime de la loi du 31 mai 1999, la titularisation régulière et entière à un des postes déclarés vacants aurait effectivement pu donner droit à un moment donné à une promotion du fonctionnaire concerné au grade de commissaire en chef. Une telle nomination n’aurait cependant plus eu lieu à partir de 2016. De ce fait, aucun avantage n’était, à la connaissance de tout candidat potentiel, attaché à ladite nomination en tant que faisant fonction, si ce n’est qu’éventuellement, à l’avenir, ladite nomination pourrait permettre au candidat retenu de bénéficier d’un conditionnel accessoire de traitement, mais en aucun cas d’une promotion au grade de commissaire en chef.
Il en conclut que les postes déclarés vacants entre 2016 et 2018 l’auraient été en toute légalité en tant que simples postes à occuper par des fonctionnaires faisant fonction, ne donnant pas droit aux avantages attachés à ces mêmes postes en cas d’attribution à part entière, de sorte que la décision litigieuse devrait encourir l’annulation.
Il soutient encore, contrairement à ce que prétendrait la partie étatique, qu’il n’aurait à aucun moment cédé volontairement son rang aux policiers désireux d’accepter un poste « f.f. ».
Il ne pourrait pas y avoir cession volontaire d’un rang, alors que la nomination à un poste déclaré comme faisant fonction serait justement détachée, pour le policier nommé, de tout avantage attaché audit poste, et partant pour lui de tout désavantage s’il ne posait pas sa candidature pour un tel poste.
S’il avait eu la moindre raison de douter du contenu et de l’effet des notes de service, ainsi que de la communication cohérente et continue de sa hiérarchie, il aurait évidemment soumis sa candidature pour chaque poste déclaré vacant « f.f. » le visant.
Quant au troisième moyen relatif aux principes de confiance légitime et de sécurité juridique, l’appelant fait valoir que ce serait à tort que les premiers juges ont retenu que l’arrangement intervenu entre le SNPGL et le ministre de l’époque ne pouvait pas déroger à la législation alors applicable, alors que le directeur général n’aurait justement pas dérogé à la législation valablement applicable à l’époque.
Pour pouvoir affirmer une telle chose, il aurait fallu que les premiers juges aient pu prendre connaissance dudit arrangement. En plus, rien ne permettrait de prouver que les instructions évoquées par le directeur général dans ses notes de service émises après 2016 aient un quelconque lien avec le prétendu arrangement ou si, au contraire, ces instructions sont totalement indépendantes dudit arrangement et qu’elles seraient ainsi sans incidence sur la décision du directeur général de procéder à partir d’une certaine date à des nominations « f.f. » pour certains postes déclarés vacants. Il conteste ainsi l’existence d’un quelconque lien entre le « mystérieux arrangement » et les instructions « abstraites et obscures » auxquelles le directeur général se réfère dans ses notes de service.
L’appelant souligne encore qu’il aurait fait confiance à sa hiérarchie et ce jusqu’au moment du changement intervenu au niveau de la liste d’ancienneté. A aucun moment des déclarations de vacances des postes « f.f. » par le biais des diverses notes de service, il n’aurait eu de raisons de voir sa confiance légitime envers sa hiérarchie mise en cause et de douter que la pratique du directeur général constituerait d’une quelconque manière - quod non - une pratique non conforme à la loi, tout en soulignant que le litige se situerait dans un milieu professionnel spécifique, dans lequel le respect de la hiérarchie et la confiance du policier envers ses supérieurs pour prendre les bonnes décisions, en conformité avec les dispositions légales, seraient plus présents que dans d’autres métiers.
En ce qui concerne ses demandes tendant à voir produire l’arrangement conclu entre le ministre de l’époque et le SNPGL ainsi que les instructions données par le ministre au directeur général et mentionnées dans les notes de service, l’appelant a encore, par courrier du 10 juillet 2023, sollicité de la part du ministre la communication de ces pièces, en se basant sur la loi modifiée du 14 septembre 2018 relative à une administration transparente et ouverte. Le 9 août 2023, le ministre lui a répondu qu’il ne pouvait pas faire droit à sa demande faute de support matériel, l’accord ayant été conclu verbalement tout comme les instructions auraient été données verbalement. Sur ce, l’appelant a sollicité l’autorisation de prendre un mémoire supplémentaire pour pouvoir prendre position sur ce fait nouveau et les conséquences découlant de l’inexistence du prétendu arrangement.
Dans son mémoire supplémentaire, déposé sur autorisation afférente de la Cour, l’appelant fait valoir que les notes de service en question, émises sur base d’instructions données par le ministre, ne feraient pas référence audit arrangement. Il reproche ainsi à la partie étatique de s’être opposée à la communication de ces pièces au motif qu’elles ne seraient pas pertinentes, en faisant ainsi croire à la Cour d’avoir pris inspection desdites pièces et en cachant ainsi le fait que l’arrangement et les instructions n’existaient pas sur support matériel. Il conclut que faute de preuve de l’existence de cet arrangement, l’argumentaire de la partie étatique en ce que la pratique illégale dans la gestion des carrières de policiers, découlant précisément de ce prétendu arrangement, ne lui permettrait pas de se prévaloir des principes de confiance légitime et de sécurité juridique tomberait à faux. Il conteste ainsi formellement l’existence d’un tel arrangement, estimant qu’il appartiendrait à la partie étatique d’en apporter la preuve, de même qu’il incomberait à celle-ci de prouver l’existence et le contenu des instructions mentionnées par le directeur général dans ses notes de service. A défaut de preuve de l’existence et du contenu du prétendu arrangement, le caractère prétendument illégal de la pratique ne serait pas établi.
Le délégué du gouvernement fait valoir, dans son mémoire supplémentaire, que l’appelant serait passé outre aux instructions de la Cour données dans son avis du 12 octobre 2023 en ce qu’il ne se serait pas limité à la question de l’existence de l’arrangement conclu, mais aurait encore développé des moyens et arguments étrangers à cette question, de sorte que cette argumentation serait à écarter des débats.
Le délégué réfute ensuite le reproche de l’appelant selon lequel la partie étatique se serait opposée à la communication de l’accord conclu entre l’ancien ministre Etienne SCHNEIDER et le SNPGL, en faisant valoir que l’Etat aurait précisé tout au long de la procédure que cet accord n’était pas pertinent pour le litige au motif que ledit accord, tout comme les instructions du ministre de l’époque, n’avaient aucune valeur légale. Il affirme à nouveau que l’accord n’aurait été conclu que verbalement, de même que les instructions n’auraient été données que verbalement, ce qui rendrait toute communication impossible.
Analyse de la Cour Quant à l’admissibilité du mémoire supplémentaire de l’appelant En ce qui concerne la question de l’admissibilité dans son entièreté du mémoire supplémentaire déposé par l’appelant, telle que soulevée par le délégué du gouvernement, la Cour note que l’appelant ne fait que prendre position par rapport à la question de la prétendue inexistence de l’arrangement conclu entre l’ancien ministre Etienne SCHNEIDER et de ses incidences éventuelles sur la présente affaire, conformément à l’autorisation de la Cour ayant compris non seulement la question de l’existence de l’arrangement mais également ses incidences sur la solution du litige, de sorte qu’il ne saurait être considéré comme ayant passé outre les instructions de la Cour et son mémoire supplémentaire n’est dès lors pas à écarter des débats.
Quant au fond En ce qui concerne tout d’abord l’objet du litige, la Cour est amenée à relever, à l’instar des premiers juges, que l’appelant critique essentiellement la position qu’il occupe sur la nouvelle liste d’ancienneté et demande à retrouver sur cette liste la position qui lui revient réellement. La position de l’appelant sur la liste d’ancienneté ne dépend toutefois pas seulement, ainsi que cela a été relevé à juste titre par les premiers juges, du déroulement de sa propre carrière, mais également du déroulement de celle des autres agents y figurant. L’appelant ne remet pas en cause une quelconque décision individuelle concernant le déroulement de sa carrière, mais en critiquant sa position sur la liste d’ancienneté, il remet en cause toutes les nominations au grade de commissaire en chef auxquelles auraient eu droit des collègues placés antérieurement derrière lui sur la liste d’ancienneté, y compris les agents liés à ces derniers en raison de leur placement hors cadre avant la loi du 25 mars 2015, sans cependant spécifier les nominations dont il s’agit, de sorte que la demande de l’appelant tendant à retrouver la position qui lui revient réellement est à rejeter pour ne pas viser un acte suffisamment individualisé.
En effet, si l’appelant avait voulu remettre en cause les arrêtés de nomination des collègues qui se sont vu accorder rétroactivement le grade de commissaire en chef, il lui aurait incombé de former un recours contre ces décisions. Celles-ci ne sauraient être remises en cause dans le cadre de la présente affaire, puisqu’elles ne font pas l’objet du présent recours.
Ce constat n’est pas invalidé par l’argument de l’appelant selon lequel il lui aurait été impossible d’agir contre ces nominations au motif qu’il aurait ignoré quand elles auraient eu lieu, alors que les arrêtés afférents ne sont pas publiés, étant donné qu’il s’agit là d’une question d’accès au dossier dont la Cour n’est pas saisie.
Il s’ensuit que la demande de l’appelant, réitérée en appel, tendant à voir ordonner à la partie étatique de communiquer tous les arrêtés individuels de nomination rétroactive au grade de commissaire en chef des collègues qui l’ont dépassé sur la nouvelle liste d’ancienneté, est à écarter.
A l’instar des premiers juges, la Cour limitera dès lors son analyse au refus du ministre de faire figurer l’appelant à la 390e position telle qu’occupée avant la date du 5 août 2020, au lieu de la 443e position sur la nouvelle liste d’ancienneté.
Il ressort de la décision de refus litigieuse du ministre que l’établissement de la nouvelle liste d’ancienneté est le résultat, afin de se conformer aux arrêts précités de la Cour administrative du 29 janvier 2019, de la réintroduction de l’ordre de priorité, dont l’application avait été abandonnée à la suite d’un arrangement intervenu entre le SNPGL et le ministre de l’époque en 2016, qui avait entraîné la mise en place des « chefs faisant fonction », ce qui aurait eu des effets préjudiciables sur l’avancement d’un bon nombre de fonctionnaires et leur classement sur la liste d’ancienneté, notamment l’absence d’un avancement, selon les anciennes dispositions, à l’ancien grade P7 (nouveau grade F7).
En ce qui concerne le premier moyen tiré de l’absence de base légale, en ce que la nouvelle liste d’ancienneté aurait tenu compte des nominations rétroactives au grade de commissaire en chef des agents ayant accepté en qualité de faisant fonction d’occuper un poste de chef, tel que prévu à l’article 24 du règlement grand-ducal du 27 avril 2007, c’est à bon droit que les premiers juges ont retenu que la loi du 25 mars 2015 n’a pas abrogé la loi du 31 mai 1999 qui est restée applicable, ensemble ses règlements d’exécution, tels que le règlement grand-ducal du 27 avril 2007, jusqu’à son abrogation par l’article 90 de la loi du 18 juillet 2018, et ce en tant que loi spéciale applicable aux agents de la Police.
Sous le régime des anciennes dispositions applicables avant l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 2018, l’article 23 du règlement grand-ducal du 27 avril 2007, désormais abrogé et alors applicable, prévoyait que l’avancement au grade de commissaire en chef avait lieu à l’ancienneté, laquelle était déterminée par la date de la dernière nomination et si cette date était la même, par la date de l’examen de promotion et le classement y obtenu.
L’article 24 du règlement grand-ducal du 27 avril 2007 disposait qu’aucun commissaire de police ne pouvait accéder au grade de commissaire en chef s’il n’avait pas accepté, et ceci selon la priorité établie par le directeur général en fonction des besoins du service un des postes communément désignés « postes de chef », à savoir des postes de chef de commissariat de proximité ou de centre d’intervention ou autres postes désignés comme postes à responsabilités par le directeur général, la durée d’affectation étant de trois années au minimum.
Comme le nombre de ces postes était limité en application de l’article 1er du règlement grand-ducal du 4 novembre 2015 fixant le nombre des emplois des différentes fonctions du cadre fermée pour les diverses carrières dans les administrations et services de l’Etat, une nomination au grade de commissaire en chef (grade P7) ne pouvait avoir lieu que lorsqu’un poste se libérait lors d’un départ à la retraite. Ainsi, les commissaires étaient promus commissaire en chef suivant l’ordre de priorité qui était déterminé par leur date de nomination au poste ouvrant droit à une telle promotion conformément aux dispositions du règlement grand-ducal du 27 avril 2007.
La Cour partage la conclusion des premiers juges que ces nominations rétroactives au grade de commissaire en chef ont nécessairement dû se faire en application des dispositions anciennes applicables au moment où ces agents ont accepté d’occuper ces postes en qualité de faisant fonction, étant donné qu’il s’agissait de procéder aux nominations non encore prononcées sous l’empire de la loi du 31 mai 1999 pour des postes occupés de facto avant le 1er août 2018. Ces nominations n’ont ainsi pas pu avoir lieu en application de la nouvelle législation alors en vigueur, en l’occurrence la loi du 18 juillet 2018, laquelle, à défaut de dispositions spéciales à cet effet, ne saurait, en application de l’article 2 du Code civil, rétroagir pour régler des situations de fait et de droit telles qu’elles se présentaient avant son entrée en vigueur.
Comme les premiers juges l’ont rappelé à bon escient, c’est la loi applicable au moment où se cristallise l’acte ou le fait pertinent qui s’impose en principe à l’analyse du juge, de sorte que l’autorité administrative s’apprêtant à remédier a posteriori à une situation de droit du passé ne saurait nécessairement le faire qu’en application des dispositions légales et règlementaires applicables au jour où la décision était censée avoir été prise, sans que ce droit et cette obligation ne puissent être mis en échec par l’avènement d’une nouvelle loi, ayant abrogé, à la date de ladite rectification, la loi anciennement applicable à la situation à remédier.
L’argumentation de l’appelant selon laquelle le ministre et ses services auraient dû prévoir dans le cadre des travaux législatifs ayant mené à la loi du 18 juillet 2018 la possibilité d’une telle nomination rétroactive au grade de commissaire en chef sur base de la loi abrogée, mais ne l’auraient pas fait, ne saurait valoir, étant donné que la problématique n’a été révélée que dans le cadre de l’exécution des arrêts précités de la Cour du 29 janvier 2019, donc postérieurement au vote de la loi en question.
C’est dès lors à bon droit que les premiers juges ont rejeté le moyen tenant à une absence de base légale.
Quant au moyen tiré d’une mauvaise application de la loi du 31 mai 1999 et du règlement grand-ducal du 27 avril 2007, l’appelant fait valoir en substance que les nominations rétroactives au grade de commissaire en chef ne remplissaient pas les conditions légales et règlementaires applicables avant la loi du 18 juillet 2018.
Or, comme les premiers juges l’ont relevé à juste titre, la décision politique prise en 2016 par le ministre de l’époque, suite à des discussions et un arrangement trouvé avec le SNPGL, de ne plus attribuer les postes à responsabilité prévus à l’article 24 du règlement grand-ducal du 27 avril 2007, mais de les pourvoir par le biais de simples désignations faisant fonction et de suspendre ainsi le système d’avancement au grade de commissaire en chef suivant la date de l’acceptation du poste à responsabilité, dit « ordre de priorité », n’était pas conforme aux dispositions légales et règlementaires alors applicables, alors qu’il n’appartient pas à un ministre de refuser ou de suspendre l’application d’une disposition légale ou règlementaire en vigueur, de sorte que le ministre ne pouvait que remédier à cette situation en accordant rétroactivement aux agent concernés les droits que la loi leur réservait.
Il s’ensuit que le refus du ministre de revoir la position de l’appelant sur la nouvelle liste d’ancienneté est justifié, étant donné que cette liste ne visait qu’à entériner la position à laquelle il avait effectivement droit, au regard des avancements des autres agents ayant occupé des postes en qualité de « faisant fonction », non pris en compte auparavant.
Cette conclusion n’est point invalidée par l’argumentation de l’appelant, selon laquelle le directeur général était en droit de déclarer des vacances de postes de chef à titre plein ou à titre de « faisant fonction », étant donné qu’il ressort des explications de la partie étatique que ces nominations étaient le résultat d’un arrangement conclu entre le ministre de l’époque et le SNGPL.
De même, le fait que les notes de service n’aient plus expressément souligné, à partir de 2016, les dispositions du dernier alinéa de l’article 24, paragraphe (5), du règlement grand--ducal du 27 avril 2007, selon lesquelles le refus d’accepter un des postes de chef, et ceci dans l’ordre de priorité établi par le directeur général, entraîne pour le commissaire de police en rang utile la perte de son rang d’avancement au profit du commissaire de rang immédiatement inférieur qui a accepté ledit emploi, ne change rien au fait que les agents qui ont accepté d’être nommés à ces postes de chef, même si seulement en qualité de « faisant fonction », ont réellement occupé lesdits postes, de sorte qu’il ne leur saurait être dénié le droit y légalement attaché, à savoir celui d’avoir droit à une nomination au grade de commissaire en chef en priorité par rapport à ceux qui, comme l’appelant, n’avaient à l’époque pas postulé pour un de ces postes.
Enfin, s’agissant de la demande de voir produire en cause l’accord conclu entre le ministre de l’époque Etienne SCHNEIDER et le SNGPL, tout comme les instructions données par le ministre au directeur général dont ce dernier fait mention dans ses notes de service, elle est à rejeter au vu de la lettre du ministre du 9 août 2023 en réponse à une demande de communication du mandataire de l’appelant fondée sur l’article 4 de la loi précitée du 14 septembre 2018, versée en cause, selon laquelle il n’existe pas de support matériel de cet accord et de ces instructions, ceux-ci n’ayant été donnés que verbalement.
Par ailleurs, alors même que l’existence d’un accord et des instructions n’est pas contestée par la partie étatique et que leur contenu exact n’est pas connu, dès lors que la Cour vient de confirmer ci-avant les premiers juges en ce que cet accord et, dans sa suite, les instructions données par le ministre de l’époque au directeur général, n’étaient pas conformes à la règlementation en vigueur, leur communication n’est, comme le prétend à juste titre la partie étatique, en tant que telle pas pertinente pour la solution du présent litige.
Le reproche adressé dans ce contexte par l’appelant à la partie étatique, en concluant que la communication de l’accord et des instructions serait sans pertinence, d’avoir sciemment caché le fait que ni l’accord, ni les instructions n’existaient sur support matériel, ne saurait valoir, étant donné que même s’ils avaient existé sous forme écrite, leur communication n’est pas indispensable à la solution du litige.
Les demandes de communication afférentes sont dès lors à écarter.
Il s’ensuit que le moyen afférent de l’appelant tenant à une mauvaise application de la loi du 31 mai 1999 et du règlement grand-ducal du 27 avril 2007 encourt également le rejet.
Quant au moyen tiré d’une violation des principes de confiance légitime et de sécurité juridique, l’appelant fait valoir en substance qu’il se serait fié à sa hiérarchie en ce que celle-ci aurait annoncé que l’acceptation de postes de chef « ff » restait sans conséquences sur l’avancement de la carrière.
Les premiers juges sont à confirmer en ce qu’ils ont rappelé que le principe de confiance légitime, auquel est associé celui de la sécurité juridique, qui protège l’administré contre les changements brusques et imprévisibles de l’attitude de l’administration, en lui reconnaissant le droit de se fier à un comportement habituellement adopté par l’administration ou à des engagements pris par elle, ne saurait jouer au cas où la pratique antérieure suivie par l’administration n’était pas conforme à la loi.
Or, dès lors qu’il vient d’être confirmé que l’arrangement intervenu entre le SNPGL et le ministre de l’époque ne pouvait pas valablement déroger à la réglementation alors applicable, telle que résultant notamment du règlement grand-ducal du 27 avril 2007, le moyen de l’appelant tiré d’une violation des principes de confiance légitime et de sécurité juridique ne peut qu’être écarté.
L’appel n’étant dès lors pas fondé, il y a lieu d’en débouter l’appelant et de confirmer le jugement entrepris.
Au vu de l’issue du litige, la demande de l’appelant en allocation d’une indemnité de procédure de 5.000 euros pour chaque instance est à rejeter.
Par ces motifs, la Cour administrative, statuant à l’égard de toutes les parties en cause;
reçoit l’appel en la forme;
au fond, déclare l’appel non justifié et en déboute;
partant, confirme le jugement entrepris du 3 mars 2023;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par l’appelant;
condamne l’appelant aux dépens de l’instance d’appel.
Ainsi délibéré et jugé par:
Serge SCHROEDER, premier conseiller, Lynn SPIELMANN, premier conseiller, Martine GILLARDIN, conseiller, et lu par le premier conseiller Serge SCHROEDER en l’audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier de la Cour ….
s. … s. SCHROEDER Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 23 février 2024 Le greffier de la Cour administrative 19
